乡村振兴战略的若干维度观察

文/郭晓鸣

乡村振兴战略的提出引起了各界广泛关注。历史经验表明，一个国家现代化过程中带来大规模的乡村衰退并非是必然规律，关键是要适时找到合理调整城乡关系和实施乡村振兴的时间窗口与机会窗口。我国在当前这个重要时间节点提出乡村振兴的全新战略构想，无疑是极具针对性的，需要立足于宏观视角对其中的若干关键问题进行深入思考和分析。

实施乡村振兴战略的现实背景

实施乡村振兴战略是基于要素非农化、劳动力老龄化、农村空心化、环境超载化等现实矛盾而提出的，这些日益加重的矛盾不仅在一定程度上正在侵蚀改革开放以来在“三农”领域付出艰辛努力所取得的巨大成效，影响和削弱农业农村自身的发展能力，而且还将不可避免地产生不利的全局性影响，危及我国经济社会的整体性稳定。事实上，上述矛盾虽然表征突出并且在一些方面还表现为有所加重的趋势，但总体上是显性的，人们的基本认识也相对一致。除此之外，还有三方面相对隐性的现实性严峻挑战尚未受到应有重视，尤需高度关注和积极应对。

一是不均衡发展。就产业来看，现代农业的总体水平虽有较大幅度提升，但地域差异较大。在城市郊区、农业基础生产条件优越和交通相对便捷的区域，各种现代农业模式正以相当快的速度扩张性规模增长；而在偏远的传统农区，农业结构的转型提升不仅没有实质性进展，而且许多区域还呈现向自给性生产方式退化的逆向调整特征。当前我国事实上面临着一些地区现代农业加快发展与另一些区域传统的精耕细作农业趋于衰落两种趋势并存的严峻现实，农业产业发展的区域失衡矛盾较为突出。就区域来看，农村内部区域发展不平衡的矛盾同样严重，在一些地区特别是区位条件差和交通不便的偏远农村，伴随人口外流的是乡村全面性的深度衰退，村庄空心化与土地荒芜、粗放经营、产业萎缩在同一区域同时发生，在空间上完全重叠，与相对发达区域新农村建设所实现的深刻变化形成较大反差。农村内部的产业和区域发展双重失衡的严峻现实，尽管具有阶段性发展特征的内在必然性，但当这种失衡超过合理限度而对全局性稳定增长过程构成威胁时，就必然地成为需要及时解决的紧迫性重大问题。

二是短期化增长。在产业发展方面，一些地方政府仍然习惯于运用非市场手段直接干预农业产业发展过程，求大求快，不仅加剧供需脱节矛盾，而且成为为追求产业发展短期利益而不惜拼资源、拼环境的重要诱因。在各类生产者方面，在利益最大化驱动之下，许多方面短期化行为更是恶性发展，主要靠化肥、农药增加产量，大量使用膨大素、瘦肉精等增加收入，由此诱发的农产品质量安全和农村环境恶化问题，是农业短期化行为蔓延酿成的两大恶果。在新农村建设方面，以行政力量推动，为整齐划一的新农村建设不惜毁损乡村自然风貌，牺牲独特的乡村价值，冲击乡村文化和传统治理体系。在精准扶贫方面，内生性长效机制总体上缺乏重要突破，重物质投入轻能力建设，重行政手段轻市场机制，重发展轻改革，都是当前脱贫攻坚中需要着力解决的突出问题。

三是虚假性繁荣。在现代农业发展和新农村建设中，少数地方现代农业和新农村的发展表现为虚假性繁荣，有增长之形而无发展之实。一些连片集中的现代农业产业园和很多规模庞大的龙头企业，其现代化程度和农业装备水平与任何发达国家相比也毫不逊色。但这些产业园区和龙头企业远超其实际能力的先进的现代化外壳，实际上主要是由巨量财政补贴性投入制造出来的，离开财政支持就没有基本的市场生存能力，少数进入农业领域的龙头企业事实上是为了获取财政补贴。不合理的财政补贴方式扭曲了这些企业的行为方式，生产规模越大，补贴力度越强，报的项目越高端，获得的支持资金越多，由此导致一部分龙头企业可以不考虑投资的市场经济性，不重视基本的投入产出比，有现代化外部形象就能生存，能吸引眼球就可获取财政性资源。可以判定，局部地区现代农业发展表现为虚假性繁华的现象是客观存在的。考察新农村建设的具体实践，虚假性繁荣的现象同样存在，在一些地区为建新村而建新村，脱离现实需求基础过度强调提高集中度，以较高的建房补贴把部分已长期外迁农民的有限积累导向于原居住地的农房建设，虽然满足了地方政府打造美丽乡村样板的需要，但其实际居住功能的发挥受到直接影响。传统自然村落和新村聚居点双重空心化的产生是一个不合理的经济现象，在实施乡村振兴战略中需要总结其中的经验教训。

实施乡村振兴战略的路径选择

乡村振兴的战略指向是十分清晰的，关键是如何选择战略路径。如果路径选择不当，就会走入歧途，以致后患无穷。从宏观层面看，基于当前现实需求的乡村振兴应当选择五个方面的关键性战略路径。

第一，全面深化改革为乡村振兴提供关键性动力。乡村振兴必须在更深层次上从城乡两端全面激活资源，释放制度潜能。我国的改革是从农村起步的，农村改革不仅实现了农业和农村自身的历史性巨变，而且为我国经济整体的改革发展提供了重要的基础性支撑。就当前乡村振兴战略的实施而言，根本性的动力源仍然是改革，小改小调的改良式推进方式是不足以从根本上解决不均衡、短期化、空心化等深层矛盾的。只有更大力度地深化土地制度、农业经营制度、集体产权制度等关键领域的改革力度，更具针对性地优化和创新农业支持政策及农村公共政策，才能有效释放改革红利，破解发展难题，通过双向激活城乡资源提供乡村振兴新的发展动能。

第二，完善市场机制为乡村振兴奠定基础性支撑。尽管乡村振兴需要政府和市场两种力量共同发挥作用，但市场机制的力量应当是决定性的。政府在制定振兴规划和支持政策，以及建立监测评估机制等方面的重要作用当然是不可替代的，但政府的作用边界应当有所限制，不能以超强的行政手段高度集中和分配资源的方式来推进乡村振兴，绝不能以损害乡村发展中要素配置机制和产业发展中的市场运行机制为代价来实施乡村振兴战略。强化行政干预的非市场化推进方式，虽然也能轰轰烈烈地在短期内见到成效，但由于没有长效性的市场制度支撑，其推进过程必然缺乏基本的稳定性和持续性，或者只能高成本打造无法复制推广的典型样板，或者短期取得的示范成效因支持政策不能持久延续而发生显著的效应衰减。乡村振兴战略本身具有的全面性和长期性特征，内在地决定了必须主要依赖完备的市场机制持续推进，如果以改革倒退为代价逆向而行，则必然产生长期性的制度危害。

第三，强化城乡融合为乡村振兴创新体制机制。乡村振兴不是封闭的，不能只是局限在乡村内部重建和提升。新的历史条件下的乡村振兴必然是开放性的，必须有城乡双重资源的集合和集成，既有农村内部资源的激活集聚，又有城市外部资源的整合进入。城乡融合并非简单是统筹城乡条件下的发展资源数量的分配过程，不是一块蛋糕在城与乡之间如何切多切少的问题。进一步而言，乡村振兴不应该是城对乡的恩赐式的福利给予，也不是乡对城的被动式的资源接受，更不是强势的城市对弱势的乡村新一轮肆无忌惮的利益剥夺。城乡融合意味着城乡发展战略思路的重大调整，由城对乡的带动发展变为城与乡的共同发展。城乡融合至少包括城乡资源平等公平的自由交换、城乡产业一体的共同发展、城乡互动性共存三方面的主要内涵。

第四，坚持发展提升为乡村振兴明确目标指向。乡村振兴是基于破解现实矛盾的新的战略构想，主要是通过深化改革和创新政策解决乡村发展中各种紧迫性的突出问题。因此，乡村振兴不是简单地回归历史，不是不加区分地全盘否定现实重回传统的乡村社会。在新的历史阶段，乡村振兴必须是发展中的振兴，是现代条件下从传统乡村向现代乡村的根本性转型发展，是城乡深度融合下乡村功能的全面发展和提升。推进乡村振兴过程中要有更好的产业发展基础，要有新的产业构成和经营方式，要有效培育乡村旅游、康养农业、创意农业、农业电商等新的业态；要打造更优美的乡村空间形态和更高质量的社会公共服务，要创建更优质的生态环境和实现更好的文化传承。

第五，推进适度规模为乡村振兴提供基本引领。尽管当前我国在现代农业发展不断提速的同时传统小农的数量总体上趋于减少，但现实表明，小农数量减少和小农转型发展是并行存在的。我国的农业资源禀赋不仅内在地决定了在农业产业发展中小农生产在较长时期内都是不能忽视的重要主体，而且在农业经营方式的选择中决不能脱离资源稀缺的现实约束走规模偏好之路。因此，乡村振兴不能一味追求大规模扩张，应坚持适度规模的基本取向，更加关注支持专业大户、家庭农场和农民合作社等本土性新型经营主体加快发展，合理推行入股、托管、联耕联营等多种方式，着力发展生产性服务业，健全社会化服务体系，以适度规模政策引领现代农业发展。

实施乡村振兴战略需要防范的潜在风险

目前，乡村振兴热遍及农村区域，各地政府热情高涨，响应及时，动作快捷，表现出希望尽快改变乡村发展现状的很强的机遇意识和行动能力。但是，在普遍的发展热潮中尤其需要有冷静的理性思考，必须在深刻吸取已有教训的基础上重视和有效防范四个方面的潜在风险。

一是过度行政化。原有体制惯性影响乡村振兴战略实施的实际进程是最需要警惕的方面，要特别防止单纯利用行政手段对乡村振兴下指标、定任务，求多求快、求大求全，超越现实基础，不充分考虑区域差距和差异的现实约束，人为提档加速，弯道超车，追求短期速效；警惕简单化地采用熟悉的老思路和旧方法，统一要求、一刀切推进，仍然热衷于不计成本地塑造典型，打造样板；警惕不惜以与改革方向背道而驰的方式收回已经下放的各种权力，重新集中掌控各类资源，通过强化行政干预能力来快速实现政绩化的乡村振兴。

二是过度形式化。要防止在推进乡村振兴过程中重物不重人的偏向，不是坚持以人为本，不能把维护农民和农村社区基本权益视为实施乡村振兴战略的核心要求，相反把建房修路和外在形象塑造放在突出的中心位置，搞一些不切实际的花架子，高成本实施高大上的形象工程，甚至只注重简单移植城市文化元素，把咖啡屋、小酒馆、外国农庄、异域城堡等一窝蜂地导入乡村，厚重的乡村文化价值、历史价值、情感价值遭受较严重的冲击，乡村振兴因此走偏或者迷失方向，进而蜕变为失去吸引城市居民所独有的异质性特征的异化过程。

三是过度产业化。实施乡村振兴战略中产业兴旺虽然十分重要但并非唯一任务，而是同时包含社会、文化、生态等多元目标。要防止在乡村所有领域无所不在地选择产业覆盖，特别是在新村建设过程中，相当数量的新村聚居点最重要的功能应当是生态宜居，并非所有的村落改造提升都需要或者能够发展休闲、观光、度假等乡村旅游产业。应当清醒地认识到，任何产业发展都客观存在供求平衡的市场规律，虽然农业与乡村旅游的一三产业融合具有较大的发展空间，但同样需要防止主要由行政力量推动的超越现实需求的过度和过量扩张，造成因产业供过于求带来较大的利益损失。

四是过度外部化。乡村振兴是一个开放性的发展过程，既不能主要依靠乡村内部的有限的自积累加以推进，又不可能完全依靠政府的财政投入予以支撑，吸引城市社会资本进入将是一个无法回避的重要选择。但是，城市资本的进入应当是有门槛和受管控的，如果无条件和无限制地引入城市资本，在这个过程中最重要的利益主体农民和农村集体经济组织被边缘化，甚至被无情挤出，农村稀缺的土地和生态资源再次被低价剥夺，这样的乡村振兴的持续性和稳定性必然会受到严峻挑战。

实施乡村振兴战略的突破重点

乡村振兴涉及产业发展、村庄建设、社会治理、生态保护和文化传承等方面，既面临原有矛盾的累加，又存在新的挑战的增长，任务十分繁重，必须瞄准重点、注重选择，在关键领域和重点方面率先进行机制构建上的突破，以制度机制创新为基础实现有序推进。

一是以乡村振兴规划体系为先导的约束机制。当前一些地方乡村发展之所以乱象丛生，较大程度上是与乡村规划缺失或者缺乏基本约束力直接相关的。在城乡人口双向流动已经成为常态，过去以户籍决定的乡村固化的居住形态逐步发生改变的新的背景下，必须坚持规划为先、规划导向、规划约束，应当依据一定区域产业发展和人口变动的未来趋势，从科学重塑乡村地域空间系统的战略高度，全面制定和优化乡村振兴规划体系。特别是要加快编制不同区域全覆盖的村庄空间布点详规，对乡村振兴中的农业产业布局、村庄空间优化以及资源和环境保护发挥关键性的引领作用。

二是以土地制度改革为重点的动力机制。农村土地资源是我国农村最具潜力的自然资源，通过深化农村承包地和宅基地“三权分置”改革、承包地和宅基地退出改革、集体经营性建设用地入市改革等一系列重大的关联性改革行动，不仅可以为受现代农业发展和乡村重建吸引的城市资本打开新的投资空间和渠道，而且能够推动农村要素与城市资本下乡的高效对接，为乡村带来动力强劲的社会资本。以土地制度改革为重要引爆点，实现城乡两端双向能量释放，进而牵一发而引动全身，催生乡村产业重构、乡村集体经济组织重构、乡村聚落形态重构、乡村治理模式重构等一系列全方位的深度变化。

三是以优化政策体系为关键的支撑机制。乡村振兴是以城乡融合为基本手段的重大战略选择，如果不能更进一步突破性地打破城乡二元体制，实现城乡之间发展要素的平等对流，基础设施、公共服务和社会治理的平等覆盖，乡村振兴的实质性推进将是十分困难的。实施乡村振兴战略必须突破原有的城市与乡村相互分离脱节的两套政策框架，要以城乡一体的政策融合为基本指向，重点在构建与乡村振兴相适应的新的政策体系上实现突破，主要从政策优化、政策整合、政策创新三个维度同时发力，提升政策效力、强化政策合力，消除政策空白，形成能够有效满足乡村振兴需求的体系化的政策方案。

四是以绿色发展为核心的引领机制。当前农业和农村发展都面临较大的环境压力，改变以牺牲生态环境为代价的短期化增长模式，实现发展方式的根本转变，构建绿色生态的新的发展引擎，是实施乡村振兴战略的基本要义。当务之急是必须明确目标任务，强化制度约束，在保证农业农村优先发展的基础上重点推进生产、生活和生态“三生”融合发展，以稳定产品功能、强化生态功能、突出生活功能为基本指向，全方位再造生态种养业、生态旅游业和生态加工业，使绿色发展贯穿所有产业环节、产业形态、产业空间，实现对原有农业产业体系的根本性绿色改造。总之，在推进乡村振兴的过程中，任何非生态的发展方式都必须以最严格的制度规范加以扼制，绿色发展应当贯穿现代农业和乡村建设的所有环节，成为推进乡村振兴最基本的发展引领。