农地治理资源调整与村级债务化解——基于鄂中港村的调查分析

狄金华 曾建丰

(华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070)

自1990年代中期始，村级债务便开始急剧累积，并逐渐成为乡村基层治理中的一颗“定时炸弹”*贺雪峰、王习明：《村级债务的形成与危害——对湖北省J市的调查》，《管理世界》2002年第3期。。虽然在新世纪之初，中央政府在制度上进行了村级债务的“债权债务锁定”，但这更多的是约束了村集体对自身债权的追讨，而其他债权人(特别是农户)对村集体所欠债务的追讨并未因此而中断，甚者通过信访途径给基层政府施压，迫使村集体偿还其债务*狄金华：《被困的治理：河镇的复合治理与农户策略(1980—2009)》，生活·读书·新知三联书店2015年版，第272-274页。。对于村集体而言，其自身的债权无法兑现却又必须偿还所欠的债务，这令其本身“捉襟见肘”的财政更加“雪上加霜”。在村集体与作为债权人的农户之间的讨债博弈中，村集体“理亏”在先，自上而下的“债权债务锁定”政策并不足以说服农户暂时放弃其债权的兑现。在上级未实施新的债务政策且农户持续追债的情况下，村集体自身是否有能力化解债务则变得尤为关键，而化解村级债务的前提是村集体有新的“收入”来抹平旧有的欠债。在农村社会，村集体的创收往往与其治理资源的丰富程度密切相关，这种治理资源既包括村集体经济、村级土地在内的配置性资源(allocative resources)，也包括村庄权威、村社精英在内的权威性资源(authoritative resources)，且不同类型的治理资源在化解村庄债务方面有着各自的运行逻辑。

村集体运用自身的治理资源来化解村级债务是在现有的制度结构下化解基层治理危机的重要努力，但这一努力产生的空间、条件及其发生机制为何，尚值得进一步探究。为了深入了解村集体运用自身治理资源化解村级债务的过程，笔者在2017年对位于鄂中地区的河县港镇港村*遵照学术惯例，本文对相关地名和人名都进行了技术处理。进行了田野调查，了解该村在农村税费改革前夕通过“土地拍卖”*此处的土地拍卖实质上是在一定年限内，将土地低价租赁给农户，并非土地所有权的变更。因为在合同书及访谈过程中村干部、村民皆称之为土地拍卖，故沿用此概念。化解村级债务具体实践过程，以期对上述问题进行回应与解析。

一、文献回顾

从1990年代开始，随着乡村债务问题的日益严峻，大量有关村级债务的学术研究及调查报告涌现出来，研究者们从村级债务的现状与特征、债务形成原因以及债务化解思路三个方面进行了研究。

(一)村级债务的现状与特征

研究者从村级债务的负债规模、发展特点、债权人结构等方面进行了系统研究。负债量大、负债面广被研究者们认为是村级债务的整体特征。据农业部调查数据显示，1998年全国村级负债总额为1500亿元，村均负债20万元*连玉明、武建忠：《中国国情报告》，中国时代经济出版社2006年版，第327页。。研究者在湖北、江苏、安徽等地的实地调查发现债务情况更为严重，村均负债额皆超过30万、村级负债面均超过50%*贺雪峰、王习明：《村级债务的形成与危害——对湖北省J市的调查》，《管理世界》2002年第3期；陈池波、胡振虎：《湖北省乡村债务问题的调查与思考》，《农业经济问题》2006年第6期；包宗顺：《村级债务的地区差异与分类化解》，《中国农村经济》2003年第7期；江观伙：《村级债务的形成及其消化》，《中国农村经济》1999年第4期。。研究者发现，村级债务不仅负债规模庞大，而且债务增长十分迅速。王润雷对1990年至2001年全国村级债务增长进行分析后指出，1990—1993年间全国村级债务年均增长率达36.39%，1994—1997年年均增长速度为22.51%，1998—2001年年均增长率虽有所放缓，但仍达13.11%*王润雷：《全国村级债务形成的几个阶段及成因》，《中国农业会计》2004年第4期。。

区域间负债差异显著是村级债务的另一大特点。陈洁、赵冬缓等人的调查发现，中部农村的村均负债额最高，其次为西部农村，东部农村的村级负债最少*陈洁等：《村级债务的现状、体制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。。陈东平对全国14省(区、直辖市)下的218个地级市的村均债务数据进行分析后发现，中国村级债务的分布具有典型的Pareto特征，约1/2的债务发生在约1/10的地区，债务总额3/4的债集中发生在1/3的地、市*陈东平：《高额村级债务的主要原因与主体责任》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2003年第2期。。从借贷来源来看，村级债务的债权人主要为银行、信用社以及个人，其中，随着逾期债务的增多，村庄从银行、信用社等金融机构借款的难度不断增加，村级组织便转向私人借款，村级债务债权人逐渐向以非金融机构和个人为主转变*牛竹梅：《中国乡村债务问题研究》，山东农业大学博士论文2002年，第87页。。

从村级债务的类型来看，其主要包括发展村集体经济、提供公共产品等生产性支出的债务和保持村庄自身运转，保障包括村干部工资、接待费用在内的非生产性支出*王润雷：《全国村级债务形成的几个阶段及成因》，《中国农业会计》2004年第4期；陈洁等：《村级债务的现状、体制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。；且债务用途的总体变化趋势是由生产性资金为主不断向非生产性资金为主转变，非生产性支出比例不断增大*牛竹梅：《中国乡村债务问题研究》，山东农业大学博士论文2002年，第87页。。

(二)村级债务的形成原因

研究者从村庄内部因素和外部结构因素出发，分析了导致村级债务产生的原因。从村庄内部来看，村办企业投资与村道路修建支出形成的债务是高额村债的两大主要原因*陈东平：《高额村级债务的主要原因与主体责任》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2003年第2期。。在1990年代农村大办村级企业的经济热潮和农业产业结构调整中，村集体的经营管理不善累积了大量的村级债务*陈池波、胡振虎：《湖北省乡村债务问题的调查与思考》，《农业经济问题》2006年第6期。；此外，农村社会人员管理成本以及接待费用过高同样是村级债务产生的原因之一*孙自铎：《乡村债务何时了?──对安徽省乡村债务的分析》，《调研世界》2001年第3期；赵心锐：《吉林省乡村治理中的债务问题分析》，吉林大学硕士论文2005年，第76页。。从外部来看，农村公共品供给支出与收入的不平衡成为村级债务产生及增长的关键原因；政府将自身应当承担的责任(如“普六”“普九”等达标升级)转嫁到村级组织，却没有为乡村社会提供相应的财政支持，村组织不得不为此负债*陈洁等：《村级债务的现状、体制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期；牛竹梅：《中国乡村债务问题研究》，山东农业大学博士论文2002年，第87页；陈文胜：《乡村债务的危机管理》，湖南人民出版社2007年版，第75-76页。。当然，导致村级债务产生的内部原因与外部原因的界限并不是泾渭分明，而是彼此交错。譬如村集体发展村办企业、调整产业结构既是基于村庄自身考虑，也有基层政府的指令和政策压力。

(三)村级债务的化解思路

在对村级债务的特征现状以及形成原因进行分析之后，研究者们针对如何化解村级债务也提出了各自的看法：一方面研究者立足既有的化解村庄债务的实践，指出对有偿还能力而拒不还款的农户进行依法清缴*陈洁等：《村级债务的现状、体制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。、拍卖村庄“四荒”资源等手段在化解村级债务中的功能；另一方面，研究者从应然的角度指出，建立偿债基金、债权债务抵充、降息挂息、“一事一议”筹资、核销呆账、死账、精简人员、增收节支等举措在化解村级债务中的可能*包宗顺：《村级债务的地区差异与分类化解》，《中国农村经济》2003年第7期；宋洪远、张海阳：《防范与化解乡村债务的路径选择》，《调研世界》2004年第6期。。

综观学术界对村级债务的研究，研究者对债务的特征、演变以及债务形成的原因都进行了相对深入的研究，相比之下对债务化解的研究相对单薄。就债务化解而言，既有的研究多停留在应然的层面进行抽象探讨，强调政府及村庄应该或可以做什么；少有的对村级债务化解的实然研究也多是简单列举概括业已存在的一些化解办法，对村级债务的实际化解过程、实践空间及其运行逻辑关注度不够，这也成为此领域亟待突破的地方。基于此，本文通过阐述港村借由土地拍卖化解村级债务的案例对村级债务的化解进行了论述和分析，尝试了解村级债务化解的发生过程与操作逻辑，探求这一实践背后的成功原因，并借此来表明基层社会能够通过自身实践来解决乡村债务问题。需要说明的一点是，本文所论述的“土地拍卖”与拍卖集体资产在形式上看似相似，实则两者存在差异，后者是集体产权制下的所有权或经营权转让，而在前者的案例中，这一权利并未发生变化。

二、港村的村级债务

港村地处江汉平原，村庄轮廓呈长条形，因一条马路贯穿，村落被分为东西两个部分，东临东港河，西临西港河。港村共十个村民小组，根据2016年的统计信息， 全村共有280户、994人，其中一组至九组为本地村民，十组村民为1960年代因水库建设从河南整组搬迁而来的移民。大田农作是港村的主要产业。1998年土地二轮延包时，港村上报的计税面积为2863.79亩，在2015年新一轮土地确权确地实测之后，港村登记的耕地面积为3284.83亩。港村的村级债务主要积聚于1990年代，债务规模在1990年代末期达到顶峰。港村的现任村支书张汉于1997年担任村主任，1999年改任村支书并延任至今。张汉表示，在其接任村主任时，“村里什么都没有，就只剩下了‘一屁股的债’”。本文的分析即以张汉接手村支书(1999年)这一节点的村级债务及其化解为核心，来解析港村级债务的构成、形成原因及其化解过程。

(一)港村的债务及债权人的构成

以1999年底为节点，此时期港村的村级债务达120万元。从债权人的构成来看，有20万元的债务是欠信用社，有100万元的债务是欠村民个人；在个人欠款中，本村农户与外村个人的债务额各占50%(见表1)。

表1 港村债务债权人情况(单位：万元、%)

对于村债的债权人构成，张汉解释道：

过去这个债务除了信用社以外，都是欠老百姓的钱……找人家借的，找家庭情况比较好的、有积蓄的(农户)去借钱，那时候他们(村干部)去借钱，有的3分(利)息，有的5分(利)息。那时候都是村干部去找亲戚朋友(借钱)，借钱村里要办企业，落实“先当债主，后当财主”那个政策，(上面)要你办企业，办企业没有钱，只有让村干部去找亲戚朋友去借，出高息借贷。借钱以后，就利滚利，到我手里，那个时候债务就到了近120万。(访谈记录SYDXZXH0627)

(二)港村债务的形成原因

从债务用途结构来看，港村120万元的村级债务主要用在了兴办村集体企业、发展集体经济、进行村庄公共基础建设、完成税费上缴任务以及支付村干部工资等方面。据张汉介绍，这其中因村办企业管理不善、集体经济发展不力而形成的债务占比最重。

那时候它(乡镇政府)要求村里办企业，我们就办了个米厂；后来为了挖鱼池又买了个推土机，挖了上百亩的鱼池，都是村里出的钱；那时候办电也要村里出钱，什么线路改造啊、增容啊、变压器啊，这个都要钱，那个时候都是我们村里自己出钱。办企业、办电、村里面搞鱼池开挖，这些东西都是借钱，借钱都会产生利息，利滚利，就跟滚雪球一样，越滚越大……后来(因为)管理不善，推土机也卖了，办的米厂也都败了(访谈记录SYDXGJC0623)

除了生产经营性债务之外，港村村级债务产生的另外一个重要原因则是筹资垫付村庄的农业税费。据村民和村组干部表示，在1997、1998年左右，种地需要交纳的农业税费非常高，一度高达280元每亩，而当时每斤的谷价却是0.12元。在“种田无收益”的情况下，大量的农户抛荒外出务工。由于乡镇政府规定的农业税费征收任务不能不完成，迫不得已，港村村干部只好四处借钱来完成税费上缴任务。此外，因无法发放村组干部工资，港村不得不以打欠条的形式来“支付”工资，这成为港村债务形成的另一个重要原因。

在港村，虽然信用社也是其债权人，但在村干部看来，信用社代表的却是“政府”，村集体对信用社这一身份的认知决定了其对信用社债务偿还的态度。港村的原村干部郭熊就直言，“村里的债务如果借的是信用社的钱，那这就好比说你借的是贷款，你不还，(信用社)他也拿你没有办；但是这个如果是私人的钱，你要一定还，这是区别”。在村干部的这种认知之下，村集体所欠信用社债务的偿还便成为了一种“软约束”；相比之下，村集体欠农户私人的钱则必须要还，这一方面是因为“欠债还钱”的人情伦理要求；更为重要的是，在取消农业税费以前，村干部的许多“硬工作”(如征收农业税费、计划生育工作落实等)都需要村民配合。乡镇政府交给村干部的“硬工作”必须完成，若长期拖欠村民债务则会给村干部的工作带来不小的阻力。实际上，据港村干部表示，2000年前后那段时间，不断有村民来找村干部“堵钱”(讨债)，要求村集体偿还债务。

三、港村的债务化解：清查黑地与拍卖土地

1997年，港镇统一实行了“村账镇管”，一方面严格管控村级账目，防止新债务的产生，另一方面积极督促各村想办法降债。港村同时面临着来自“上层”——乡镇政府的命令督促和来自“下层”——村民的债务催讨两方面的压力，村庄债务已然成为港村日常工作中的一大难题。在此背景下，港村便开启了以土地资源为核心的债务化解之路。

(一)土地丈量与清查黑地

所谓“黑地”主要是“未向政府投税并且未取得政府合法证明文件之土地，即虽有政府合法证明文件，而在交纳公粮、公款、公柴中企图逃避与减少负担，而个别的或集体的隐匿之土地”*中共冀鲁豫边区党史工作组财经组编：《财经工作资料选编》上册，山东大学出版社1989年版，第641页。，通常这些土地的产出未计入缴纳公粮或税费的范围*在本研究之中，自留地是排除在黑地范畴之外的。这部分是因为自留地是在政策允许范围内不交纳税费的土地；另外对于以水田为主的港村而言，其自留地不仅面积小而且主要用于种植自己食用的蔬菜。。在港村，黑地主要分散在农户手中，即农户种植的农田以700—1000平方米/亩*在标准的情况下，一亩为667平方米。为单位进行农业税费的核算。关于这些黑地的产生，村民们解释道：

以前农业学大寨，那个开荒啊、改堰(塘)时，就会有多出来的一些地。……多出来的地村里也不会上报给上面。(访谈记录SYDXGJZ0620)

(黑地的形成)有开荒的因素，但不是主要的(原因)，主要的还是过去丈量的时候没有把田丈量准确，有一些人为的因素。上次丈量还是在80年代，田亩都是以1982年分田到户那会丈量的为依据。(访谈记录SYDXZXH0621)

1982年分田到户时，组织量过一次地……这个田亩说的就是七斗，那个就是八斗，有时候七斗比八斗的田还要大，这都是以前估的一个数，不准确。就跟瞎子上坟一样，瞎摸摸堆。(访谈记录SYDXLYS0626)

从上述材料中可以看出，虽然农户的拓荒与改堰是导致黑地产生的一个原因，但更为关键的则是村集体在与村民的互动中为村民“保留”了黑地，即村干部在测量田块面积时，一方面对土地质量较差、易旱易涝的土地依据其产出少的特征而将其测得小于实际面积，另一方面倾向于对平时支持其工作或关系好的村民予以关照，有意缩小实测面积。狄金华等人曾指出，黑地的产生是科层制留给乡土社会实践空间以及农户自我拓展生存资源以及村组干部摆平社区内部关系等多种因素形塑出来的结果*狄金华、钟涨宝：《变迁中的基层治理资源及其治理绩效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社会》2014年第1期。。港村的黑地亦是村组干部在向上隐瞒拓荒耕地的同时，践行对村社伦理中的公平观，以“产量亩”来替代“标准亩”作为计税面积，并充分利用其自主性，在缺乏其他软性的价值规范的治理手段的情况下，将土地本身作为一种治理手段。

在1990年代的港村治理中，黑地成为村组干部的重要治理手段，它在短期“摆平”村庄治理问题的同时，也导致了黑地在不同组别、不同农户间的不均衡分布，且这种不均衡又进一步导致农户在税费标准上的差异。2000年，港村因村小组及农户之间黑地不均导致的税费标准差异引发了村民的不满，村民据此提出要求重新丈量村社土地。

我们种田都是卖苦力的，就是为了一个公平。那个时候种田要交提留，同样是10亩的上报面积，别人的田可以打一万四千斤粮食，自己的田却只能打一万两千斤粮食，(我的)心里自然会不舒服。(访谈记录SYDXZXH0627)

一个是组与组之间不平衡，你这个组的上报面积是300亩田，但实际上你不到300亩田，他那个组里也是300亩田，但他实际上有400亩田；另一个就是村民之间不平衡，同样亩数的田块，你的田大些，我的田小些。(访谈记录SYDXLMJ0628)

作为对村民意见的回应，港村村集体于2000年秋收结束之后对全村的田块面积进行了一次重新丈量。为保证测量的公正性，港村村委会聘请了港镇机械厂的8名退休职工，分为两组对港村的农地进行丈量。

农地丈量的流程是首先由各村民小组组长带领村民代表，对本组的田块编号，并进行田亩户主信息登记；然后由机械厂职工对各田块逐一丈量，记录田亩面积。为了确保公正，作为利益相关者的港村村民都被排除在具体的丈量过程之外。整个丈量过程持续了近两个月的时间，在对全村田块面积进行统计汇总之后，港村村委会以本村上报的国测田亩数为参照，按照700平方米/亩的标准对各田块进行亩数换算，并记录每家每户承包的田亩数量，以此为征收税费的依据。需要说明的是，在重新丈量土地之后，新的田亩数据只是用于村庄内部税费提留的分配，港村需要承担的税费任务依旧是原有上报田亩数的税费指标。港村的上报国测田亩数为2863亩，在以700平方米/亩的标准重新测量和换算之后，港村最终丈量出2976亩土地，此前被村民们无偿占有的113亩黑地此次被彻底清查出来(见表2)。

表2 港村土地调整前后田亩信息变化(单位：亩、)

港村这次土地丈量一是明晰了全村及各农户的田亩数量，二是多丈量出了113亩土地。这部分多量出来的土地实际上是港村的黑地，这些黑地在清查出来后依旧像丈量之前一样散落在农户的承包地中，不同点在于此时113亩黑地也被纳入到村庄内部的计税面积之中，即港村2863亩土地的税费总额由2976亩实际耕种面积来承担。对港村村集体来说，113亩黑地并没有产生直接的收益，直到2002年土地拍卖事件，黑地才真正产生效用。

(二)土地拍卖与债务冲抵

港村最初决定清查黑地本与债务化解并无直接关系，清理出来的黑地也并未由村集体收回，而是仍交由原村民耕种。清查黑地的直接收益是降低了每亩农地的税费负担*清查完黑地，港村的农业税费统一以700平方米为一亩进行计算税费。，进而缓和了村民此前因税费不均而引发的不满，令港村的税费征收等工作更好落实。导致黑地清查与村级债务化解建立起联系的是一年之后港镇自上而下要求各村化解村级债务。

当时上面大政策鼓励你(村集体)降债，镇里面出去考察看到的，看到别处的一些通过量地、卖地降债的典型，就要求我们这样做。……镇领导开会宣传了好多通过量地、卖地降债的典型，(镇里)给我们村里做工作，(如果)现在村里没有办法，你就给我卖地，……他(乡镇领导)在会上就让我们村干部自己想办法。我们回来自己就搞了这个拍卖，当时我们还不算是真的首创，这是别的地方搞了。(访谈记录SYDXZXH0627)

除了乡镇政府自上而下要求村集体努力化解债务外，村民自下而上地催讨也是促使村干部尝试进行土地拍卖化解债务的另一个动力。在乡镇政府和村民“上下夹击”之下，张汉等村干部逐渐意识到“可以在清理出来的100多亩黑地上做文章”，这样一方面能够消除一部分村庄债务，同时“村里的负担不会增加，老百姓也不会有什么税负增加”，土地拍卖之后，需要交纳税费提留的田亩数便与上报国测面积保持了大体一致。

在商讨好细则之后，港村于2002年4月进行了正式的土地“拍卖”。所谓“拍卖”，就是本村的农户根据自愿的原则，在自家承包的农地中有偿“购买”部分田亩*港村给购买农地的农户提出了购买土地的参考比例(10∶1)，即若农户有10亩承包地则可以申请购买1亩土地，如若其愿意突破这一比例多买或少买甚至是不买，村集体也不作干涉。，农户购买农地在一次性缴纳六年的“拍卖款”(120元/亩·年)后便无需承担相应农地的税费(180元/亩·年)和劳务(义务工和建设工)。具体土地“拍卖”合同如下：

土地拍卖合同书

甲方：港镇港村村民委员会

乙方：

根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国经济合同法》的有关规定，本着诚实信用、协商一致、公平自愿的原则，经甲乙双方充分协商，就土地拍卖达成以下协议：

(一)甲方(港村村委会)将所属座落在 组， 田亩拍卖给乙方(农户)承包经营，拍卖期限为六年，从2002年4月30日起，至2008年4月30日止。拍卖金额为每亩每年120元。

(二)乙方一次性用现金或条据(仅限于欠本村农户的借款)购买，不得赊欠。

(三)乙方水源由甲方所辖各小组统一灌溉，但其共同生产费用必须同等于其小组责任田标准上交给甲方。

(四)乙方不承担任何义务工和建设工，承包期内不再交纳其他税费。

……

根据村干部及村民的访谈资料，2002年港村每亩田需要交纳的农业税费为180元，高出拍卖价格60元，这是许多农户愿意参加土地拍卖的一个重要原因。除去价格划算的因素，村民参加土地拍卖的另外一个重要原因则是村民可以用村集体拖欠农户的欠款来购买田亩。按照拍卖合同的规定，凡是港村村委会欠本村村民的条据都可以用来购买田亩，这意味着村民可以借用本村亲戚、朋友、邻居的条据来支付租金，这对催讨债务的村民来说无疑是一个正向激励。对村民来说，近在眼前的收益，远比远在以后的债务兑现要来得实在。正如大部分村民所讲，自己之所以购买田亩“一是因为买的地不用交‘提留’(即农业税费)，划得来，二是因为村里面欠自己钱，刚好可以用欠据抵租金”。

根据对2002年全村拍卖合同的整理，港村共有136户人家参与土地拍卖，共计拍卖土地379.46亩，拍卖金额总数为273211元(详见表3)。需要特别说明的是，港村十组未参与此次土地拍卖，原因在于十组全组为搬迁至此的外省移民，依靠移民政策照顾，十组的农户每年只需交纳大约30元/亩的农业税，拍卖土地对十组村民并不存在吸引力。

表3 港村土地拍卖情况(单位：亩、元)

对于港村的村干部而言，拍卖土地之后他们需要处理一个重要的技术问题，即按照合同规定，拍卖给农户的田亩村集体将不能再征收税费，但乡镇政府给港村摊派的税费提留任务并没有因为拍卖而减少，且更为关键的是，实际拍卖田亩数远超过黑地的田亩数，那要如何来补上这一缺额？对此，港村的策略是将拍卖的近380亩地需要交纳的提留费用摊派到剩余未拍卖的田亩之上。正如村支书张汉所解释：

港村原本是有2976亩土地，然后采取低价租赁的方式租了近380亩，这380亩地租金是120元/年，租期是6年。当时上交的提留(即农业税费)一亩是180块钱，那380亩田原本就是要交68400元，我就把这六万多块钱转移到剩下的2596亩土地上去了，这样原先2596亩土地每亩的提留就会相应地上升……这个我们(这样做)就是为了刺激我们的老百姓，你自己愿意买的就买，但你不买就要吃亏，他老百姓买了的就划算，没买的就吃了亏，有的老百姓他没有条子(欠据)，也没有钱，他就不愿意做这个事。(访谈记录SYDXZXH0621)

就这样，港村通过土地拍卖及负担转移，在保障税费提留任务的完成之外，成功消除了近28万元的村级债务，暂时化解了村民讨债的危机。

四、土地拍卖与资源重新分配何以可能

港村通过土地拍卖来重新配置村庄资源，进而“腾挪”出资金来化解村级债务，其实践的前提是对村庄中旧有的100多亩黑地进行有效清查。从既有的研究文献来看，村落中的黑地是极难为国家(政府)所清查的*狄金华、钟涨宝：《变迁中的基层治理资源及其治理绩效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社会》2014年第1期；朱晓阳：《黑地·病地·失地：滇池小村的地志与斯科特进路的问题》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2008年第2期。，其中村民的抵抗是黑地难以被清查的重要原因之一。在内部凝聚力强的村庄，村民能够达成高度一致意见来抵抗外来的清查势力，并且一旦有举报者牺牲亲邻，破坏村社传统，举报者将无法在乡邻中间立足*李怀印：《中国乡村治理之传统形式：河北获鹿县之实例》，载《中国乡村研究》第1辑，商务印书馆2003年版，第9页。。与上述研究不同，港村重新丈量土地是村民主动呼吁提出的，村民对土地丈量普遍持欢迎态度，黑地的清理在港村并未受到很明显的阻碍或抵抗，一个重要原因是原子化了的村民更多地只是关注自身利益是否受到损害。需要说明的是，村民关照的利益损害并不是指真正意义上的利益损失，而是小组和村民之间田亩不平衡带来的相对剥夺感。在农业税费负担日益沉重的情况下，村民之间的利益分化及相对剥夺感程度被不断加深。

在港村重新丈量土地的实践中，村社成员强调“公平正义”的公平观是这一事件得以成功开展的重要基础。港村集体土地的分配采取的是“成员权优先”原则而非“生存权优先”的分配原则*曹正汉将村民有关集体土地的公平观区分为“生存权”和“成员权”，前者是指村庄内部每位村民依靠集体土地维持生计的权利，后者则是指每位村民平等拥有一份集体土地的权利(参见曹正汉：《土地集体所有制：均平易、济困难——一个特殊村庄案例的一般意义》，《社会学研究》2007年第3期)。，即每位村民平等拥有一份集体土地的权利。这一分配原则与黑地的不均衡分布之间存在内在张力，后者导致了农户农业收益与负担的不平衡，这种不平衡又进一步引发农户间相对剥夺感的产生，村民于是纷纷要求重新丈量土地、重新分配集体土地的使用权和收益权。村民的这种“公平观”近似于张静所论述的“分配正义”，即强调规则实施对行动者的影响，并以再分配协调差距、避免社会成员之间的分化为目标，这种正义观赋予了村社组织再分配的权利并以此来防止个人独大或独享利益的情况*张静：《村社土地的集体支配问题》，《浙江学刊》2002年第2期。。不同的是，港村的土地调整是在承认既有土地的所有权和经营权的前提下进行的，即要求的是土地分配规则与标准的统一，而不是土地本身的重新分配。这种要求在港村内部是明显处于“合理”的地位，即便不愿重新丈量的村民也无力反对这一“公平正义”的要求，而村委会与村干部同样无力也无意反对这一要求。

如果说港村土地的重新丈量与黑地的清查仅仅是明确了农户间的权责分配，那么土地的拍卖显然是在明晰权责的情况下对村庄资源(土地)进行重新分配。土地作为村社“共同占有”的资源，从村庄外部来看，其集体所有的产权属性是非常明晰的；但在村庄内部，这一资源如何进行产权分配却是没有明确的。申静、王汉生对四川PL村“收铁”案例分析时曾指出，集体内部的产权关系是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程，行动者能够对其进行主观建构*⑥申静、王汉生：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。。港村的土地拍卖行为近似于将集体所有的一部分土地进行重新分配，规定产权所有并规定了产权占有的时限，而为港村进行土地拍卖提供操作空间的正是重新丈量土地多出来的113亩黑地。

在这一次资源分配中，港村引入了市场的逻辑，进行有偿拍卖或有偿租赁。正如村干部所讲“你自己愿意买的就买，但你不买就要吃亏，他老百姓买了的就划算，没买的就吃了亏”。“不买就吃亏”的分配规则遵循的显然不是乡村社会的“公平”逻辑，更多是一种基于财力的“村落社会强权”原则⑥。分析港村的土地拍卖逻辑可以发现，参加土地拍卖的农户虽然可以获得拍卖带来的“划算”，但其未参与拍卖的田亩的平均税费负担却是增加的，而未参加拍卖的农户在享受不到“划算”的同时还要负担新增的税费摊派。这种农户“看似受益、实则吃亏”的土地拍卖能够成功施行，拍卖价格与田亩税负的价格差激励以及“条据抵租金”的正向刺激是村民愿意参加土地拍卖的首要原因。此外，村庄社区中的利益分化以及人际关系的理性化使得村民在考虑是否参与土地拍卖时更多考虑的是自身是否获益，并未考虑到这是否会给自身与其他村民带来额外增加的税费负担，而村庄社区社会关联的“非共同体化”也使得村民难以结成有效的行动来影响村集体与村干部的决策。

港村土地拍卖成功实行的一个重要前提是未参与土地拍卖的田亩所需承担的税负不会大幅度增加，这也正是村干部最初设想只拍卖100亩左右土地并规定大致参照10∶1比例进行拍卖的原因。但在实际的操作过程中，由于村民可以自由决定多买或者少买，且农户之间存在财力及欠款条据多少的差异，这使得农户间的土地拍卖田亩呈现了较大的差异。村民买的最多的有一下“买”了12.94亩，最少的则是只“买”了0.5亩。港村最后总共拍卖了近380亩土地，比“黑地”的田亩数量多出267亩，这无疑会较大幅度增加剩余田亩平均分摊的税费负担，那这一问题在土地拍卖发生之后是如何解决的？事实上，外部制度环境的变迁使得未参与拍卖田亩平均税费负担上涨问题并未真正发生。2002年3月27日，国务院办公厅印发通知，湖北省被列为2002年扩大农村税费改革试点省*《国务院办公厅关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，2002年3月27日，http://www.chinatax.gov.cn/2013/n1586/n1593/n1672/n1683/c271311/content.html。，随后湖北省委省政府在6月21日印发了《湖北省农村税费改革试点方案》*《中共湖北省委 湖北省人民政府关于印发〈湖北省农村税费改革试点方案〉的通知》，2002年6月21日，http://www.hbcz.gov.cn/421083/lm1/lm1/2006-10-25-9018080.shtml。，农村税费改革的主要内容为“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革”*即，取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法；改革共同生产费征收使用办法。，改革的主要目标为降低农村税费负担。这样一来，农村税费改革为港村土地拍卖提供了大的制度背景环境，在此大背景之下，港村土地拍卖之后剩余田亩的平均税负不会增加，反倒会比上一年更低，问题自然也就迎刃而解了。

简言之，港村重新丈量土地清查出的113亩黑地为土地拍卖提供了可操作空间，村庄内部异质性的凸显、人际关系理性化的加剧以及社会关联程度的弱化是土地拍卖得以成功发生的社会基础，而2002年下半年进行的农村税费改革则成为了保障土地拍卖实践得以延续和发挥效用的制度背景，正是在这些因素的综合作用下，港村通过自身实践成功化解了部分村级债务。

五、治理资源配置与村庄治理

村级债务的化解被视作是基层治理中的一个重要实践，而治理资源的配置直接影响着村庄的治理绩效。在港村化解村级债务的实践中，黑地成为了村级组织的治理资源，基层政府和乡村干部通过土地资源对农户进行了动员，让其成功参与到化解村级债务的实践中来，而在这里需要进一步回答的问题是黑地为什么会成为以及为什么能够成为村庄的治理资源。

村庄的治理一定是要依托特定的治理资源来对村民进行动员，在村庄凝聚力强且村干部具有权威时，权威与情感这些非物质性的治理资源能够有效实现对村民的动员；在村庄凝聚力减弱且村干部权威丧失时，村干部若要实现对村民的动员，必须通过物质性的治理资源来与村民进行交换。关于资源类型的划分，吉登斯曾将资源划分为“配置性资源”与“权威性资源”*[英]安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第14-17页。；前者主要是指包括财产在内的经济资源，后者则是指政治资源，主要表现为监控、组织、制裁、意识形态等治理手段。在农村基层治理的过程中，权威性治理资源与配置性治理资源，在村庄治理实践中有着不同的发生过程和发生逻辑。权威性治理资源是通过内化到村民日常生活中的礼俗以及利用村庄领导人的道德感召、个人魅力来对村民进行动员，维系集体纽带，以此来维持村庄的良性运行；与之不同，配置性资源是通过集体财产与公共资源的调配来动员村民以及治理村庄，以村集体经济为例，村集体企业在实现自身经济职能的同时承担起提供就业、公共物品供给、社会福利及村庄秩序维持等社会管理职能，村庄治理形式转变为“经营性治理”*纪晓岚、朱逸：《经营性治理:新集体化时代的村庄治理模式及其自在逻辑》，《西北师大学报(社会科学版)》2013年第2期。。

在本文论述的土地拍卖案例中，故事缘起于村庄中的黑地并延伸到整个村社土地，黑地为什么会成为治理资源这与港村的资源配置情况密切相关。地处江汉平原的港村，在经济发展水平上属于欠发达地区，村集体经济在村镇企业衰败之后一直处于发展停滞阶段，村集体缺乏稳定的经济收入来源；伴随着乡村社会的去集体化过程，村庄内生权威开始不断衰弱瓦解，村干部愈来愈难以仅凭权威、情感以及传统的礼俗规则来维系村庄的有效治理；与村庄权威衰弱相伴随的是村庄的原子化，联产承包责任制的实行促使家庭重新成为乡村生活的基本行动单位，村庄个体化的趋势愈发明显，同时村庄内部又缺少以宗族为代表的连带团体，村集体无法通过村级组织来对村民进行动员。从村庄社会关联的类型来说，港村属于 “既未建立现代型社会关联潜力，传统的社会关联又已消失，村民处于原子化状态”*贺雪峰、仝志辉：《论村庄社会关联》，《中国社会科学》2002年第3期。的村庄。在这种结构下，村社本身内含的黑地便成为了村干部在村庄债务化解过程中最为实际并且具备可操作性的治理资源。港村土地之所以能够成为治理资源，很重要的一个前提在于黑地被清查出来，而黑地能够成功被清查出来的重要社会基础是村庄的原子化以及村民的公平观；黑地的清查为土地拍卖提供了可操作空间，而土地拍卖真正得以发生并产生效用的社会基础在于村庄内部的利益分化与社会关联的“非共同体化”。

六、小结

港村通过土地调整与土地拍卖成功化解村级债务这一案例，发生于农村税费改革前夕这样一个特定时期，这一看似特殊的个案，实际上在乡村社会并不少见。农村税费改革前后，乡村债务问题处于十分严重的一个阶段，在高额负债的村庄中，不乏如同港村这般社会关联程度低、村庄公共权威衰弱以及治理资源匮乏的村庄，这类村庄通常被认为只能靠“天”，即依靠上面的政策来化解债务，但事实上乡村社会通过自身的行为和实践，创造性地提出了不同的化解措施，而在这其中，土地往往成为村集体解决危机、谋求村庄发展的重要资源。本文正是在这一研究内容上做了具体的案例补充，以期呈现出基层社会在化解村级债务过程中的努力实践及其背后的运作逻辑。

农村税费改革之后，国家不再向乡村社会进行资源动员和汲取，这一变化在减轻农户负担的同时，带来的是村级组织动员能力及治理能力的弱化，特别是村集体经济原本就不够发达的村庄，治理资源再度萎缩。为解决这一问题，国家自农村税费改革之后不断向乡村社会进行资源输入，试图以此来带动乡村治理与乡村发展的新前景。部分村庄确实在这一资源输入的大背景下实现了村庄的有效治理与村庄发展，但大多数的村庄却未能有效承接资源的输入；相反乡村基层组织在资源输入过程中形成了“分利秩序”的格局，乡村治理陷入内卷化的困境，这又成为了乡村良性发展与基层有序治理研究中的新课题。