海曙四明山区域“+生态”与“生态+”的规划实践

■ 周轶男

本文以浙江省海曙四明山区域为例，从“+生态”和“生态+”两方面探索生态地区的保护与利用。“+生态”即通过界定底线、收缩空间、修复生态等途径，强化生态底线的约束性，实现生态保护的最大化。“生态+”是在保护前提下的乡村振兴、文化彰显及产业提升策略，将约束条件转化为新的竞争力。不同地区“+生态”与“生态+”的方式可能有所不同，但“+生态”与“生态+”的有机结合应该是未来生态地区发展的一种方向。

一、海曙四明山区域概况

海曙四明山区域生态资源优越，七分山、二分田、半分水、半分地，是宁波重要的生态涵养区、水源保护地和基本农田保护区，涉及横街、鄞江、章水、龙观四乡镇，总面积360km2。

2017年10月，根据浙江省委省政府《落实〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉工作方案》及《生态保护红线划定指南》（环办生态[2017]48号），宁波市完成国家生态保护红线划定方案。海曙四明山区域约45%的土地纳入生态红线区。山水林田湖草是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策。以国家生态保护红线为底线，海曙四明山区域有必要全方位、全地域、全过程地开展生态文明建设，积极寻求保护与利用的平衡之道。

二、海曙四明山区域发展问题

近年来，海曙四明山区域持续开展生态保育、环境治理，取得了显著的成效。但也存在一些问题，突出表现在以下方面：

自然山水有所破坏。由于早期生态保护意识不足，加上经济利益驱使，四明山区域存在一定程度的人为破坏。大量的开山采石、屡禁不止的花木种植、不规范的墓园开发建设、尚待改善的水源水质等。

村镇低效蔓延发展。尤其是工业用地在镇村内的四处开花。现状四乡镇共有工业用地361．6公顷，除186．5公顷集中在镇区外，其余都零散分布在外围各村内，对镇村的环境品质、景观风貌、历史环境带来不良影响。

旅游资源整合不足。海曙四明山区域旅游休闲资源丰富，但各景区之间缺乏便利的联系通道、旅游产品季节性明显、中高端产品明显不足、乡村等可利用存量资源未得到转化，资源组合优势尚未发挥。

开发建设亟待规范。由于涉及生态控制区，目前民宿等开发建设冲动或被一刀切的叫停、或违规建设、或“打擦边球”。如何协调保护和开发的关系，是四明山区域发展面临的首要问题。

海曙四明山区域生态分区图（笔者自绘）

三、海曙四明山区域规划策略

（一）目标引领，凝聚保护和利用的社会共识

为避免引起社会对生态保护的“邻避效应”，规划在案例借鉴的基础上，召开多次研讨会、座谈会，确定海曙四明山区域外修生态、内修人文、培育新经济的发展导向，明确打造山水生态示范区、诗画浙江样板区、乡村振兴先行区。让社会各界对四明山区域的未来有直观的感受，进而凝聚起生态保护与利用的共识。

（二）+生态，制定分区管制的保护策略

海曙四明山区域是传统意义上的生态保护区，生态保护是第一任务。规划梳理风景名胜区、饮用水水源保护区、森林公园、生态公益林、基本农田、山体控制线、水体控制线等生态要素，划定生态保护红线、生态控制线、城镇建设用地控制线三条控制线，形成生态保护红线区、生态控制区、生态协调区、城镇建设区四大分区。海曙四明山区域划定生态红线区161km2，占比44．7%；生态控制区 141．1km2，占比 39．2% ；生态协调区 40．5km2，占比11．2% ；城镇建设区 17．6km2，占比 4．9%。以此为基础，分区细化管控措施。

生态红线区原则上为禁建区，按照国家、省有关规定实行正面清单管理。区内应加强饮用水水源水质管理、低效林改造和植树造林、风景名胜区景源保护，强化生态保护功能。

生态控制区以生态保护为主导功能，兼具农业生产、旅游休闲功能，纳入限建区。规划从总量、功能、形态三方面强化管控。总量上，坚持建设用地总量缩减的原则，在保障农村权益的前提下，现状村庄建设用地实行“拆二建一”，先建后拆；现状村级工业实行生态控制区内“拆三建一”（含原址改造）政策，搬迁至生态控制区外的工业集聚区的，实行“拆一建一”政策，先拆后建，逐步减少生态控制区内的工业用地。功能上，鼓励存量更新，实行负面清单控制。负面清单与用地性质相对应，便于规划审批。负面清单包括：禁止新增城镇居住用地（R）、商业用地（B1）、商务用地（B2）、工业用地（M）、物流仓储用地（W）;禁止新增采矿用地（H5）；生态控制区内涉及农林用地（E2）的，禁止设置规模化养殖场。生态控制区内涉及村庄建设用地（H14）的，严格控制村庄生产仓储用地的比例与产业门类。规模上不得超过村庄建设用地的10%；产业门类上，禁止除农产品加工以外的工业项目。形态上，合理利用低丘缓坡资源，实现景观风貌的多样化。建筑宜依山就势而建，控制高差景观与建筑体量。建设规模单个组团不宜超过10km2，组团间距离宜大于200m；建筑高度一般不宜超过20米，单体建筑面宽不宜超过40米，避免建设与整体环境不协调的高层或大体量建筑。此外，对符合准入条件的新增项目强化规范化管理，严格多规符合性审查，不符合的项目零审批、零进入，并在常规项目审查的基础上，通过选址论证、选址环境影响评价等程序，明确准入项目建设控制要求。

生态协调区以农业生产、旅游休闲为主导功能，同样实行建设用地总量、功能、形态等控制。总量上，坚持建设用地总量不增加，现状村庄建设用地实行“拆一建一”，执行土地先拆后建的政策；功能上，保护农田、浅山区域，积极修复和合理利用现有采矿用地。实行负面清单控制。负面清单包括：禁止新的开山、开矿、采石、挖沙、修坟立碑等破坏山体活动；禁止新建、扩建、改建三类工业，现有的三类工业限期搬迁；禁止新建、扩建二类工业；禁止任何破坏环境的建设行为。形态上，镇村建设布局与山体、农田保护相协调，突出山水田园特色。

（三）生态+，明确新经济培育的空间与方向

1.新经济培育的空间筛选

生态控制区内生态优先、有限准入，是新经济培育的潜力空间。规划坚持底线思维、多规融合，严格生态红线区刚性管控的前提下，以生态控制区为基础，剔除基本农田、省级生态公益林与风景名胜区，筛选生态控制区内新经济培育的可能空间。并结合现状土地使用与规划土地利用，判断实施难易度，划分为五大类。一类至五类实施难度递增。规划新增的农村居民点用地、采矿用地纳入一类空间；现状为工业用地，规划为农村居民点用地或采矿用地的，纳入二类空间，进行存量更新；现状为未利用地或工业用地，规划为一般农田的为三类空间；现状为村庄用地、规划为农村居民点用地的纳入四类空间，进行存量更新；土地利用总体规划中的林地、园地为五类空间。其中，采矿用地是新经济培育的首选空间。这些区域连接生态控制区内外，是整体施策的重要阵地，在山体治理、植被修复的基础上，可因地制宜，按照风景游憩型、生态恢复型、再生利用型等分类引导，拓展新经济空间。

2.新经济培育的方向

从海曙四明山区域的发展导向来看，新经济培育的主要方向为乡村振兴、文化彰显以及产业提升。

乡村振兴方面，生态惠民，规划明确纳入生态地区即生态控制区和生态红线区的36个行政村、122个自然村的发展导向。共保留自然村68个，撤并自然村54个。保留型村庄除满足村民生活需求和必要的村庄基础设施改善、公共服务提升外，禁止村庄建设范围进一步扩大。迁移型村庄充分尊重村民意愿，引导原来零散布局的村庄集中集聚建设。近期未能迁移的，重点解决好违法建设处理及村民建房政策延续等问题。在此基础上，生态控制区内外一体，从整体层面优化村庄布局体系，培育6个中心村、19个特色村，并明确各特色村的发展导向，助力乡村振兴。

文化彰显方面，充分挖掘整合四明山区域文化资源，积极弘扬文化节庆、文化创业和文化教育培训，凸显“甬上文明的源头、浙东红色文化的摇篮、中国古水利工程的缩影、千年传统文化的积淀”的文化底蕴。关注文化空间的复兴，塑造桃源书院、鄞江清修堂、它山堰古代水利研学旅游示范基地、章水四明山红色研学旅游基地等特色文化空间。关注节庆文化的培育，培育庙会节、樱花节、竹笋节、茶文化节、红色旅游节、艺术节、采摘节等一批品牌节庆活动。关注文化产业教育，积极发展集企业培训、职业培训、少儿培训和体验教育为一体的四明山培训基地。

产业提升方面，规划挖掘各乡镇特色，提出建设鄞江古镇风情小镇、横街竹韵桃源小镇、龙观康体休闲小镇、章水红色文化小镇等特色小镇，形成绿色产业带。开展全域、全时、全产品的旅游升级，整合旅游度假区、旅游风景线、旅游精品点，打造四明山区域东部乡村慢生活体验区；并在“吃、住、游”全产品旅游链的基础上，推进旅游+商贸，旅游+教育，提升旅游产业的附加值。