政府购买体育场馆公共服务难题破解——基于百慕大三角模型

江涵逸,陆亨伯,李 瀚,江 赢,许 毅,严潘承

(宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211)

0 前 言

“政府买单、企业运作、大众享受”逐渐成为我国体育场馆提供公共服务的主流模式。然而，政府购买体育场馆公共服务还存在诸多问题，政府购买公共服务的意识行为不到位，场馆迫于行政压力，应付式开放[1]，普通群众满意度不尽人意。基于上述问题，本研究采用“局部-整体-局部”的系统性研究思路，从政府购买场馆公共服务的角色着手，分析政府、业主与群众三者意识、行为构成的相互关系，进而提出百慕大三角模型及其破解方案，为我国体育场馆公共服务品质的提升提供理论依据。

政府购买体育场馆公共服务问题已经成为各界关注的热点，然而在现有文献中，多以“问题-解决方案”的单线研究为主，且大多效果不显著。较少有从系统性视角通过问题、现象之间的联系，并以理论模型解释政府购买体育场馆公共服务相关问题的文献。本研究主要采用“局部-整体-局部”的系统性研究思路，以意识行为的关系视角，通过构建模型的方式分析政府购买体育场馆公共服务问题的症结，并提出系统性的解决方案。本文试图克服单线研究的局限，为学界、业界、政界决策提供新视角、新方法与新思路。

1 研究方法

1.1 文献资料法

根据研究目的与研究内容，查阅我国有关政府购买体育场馆公共服务的政策的文件，并且通过中国知网CNKI系列数据库、宁波大学数字图书馆文献传递等途径查阅国内外有关于政府购买体育场馆公共服务模式问题等相关研究领域的文献资料，为本研究论文构架奠定理论基础。

1.2 专家访谈法

通过走访、电话、线上交流等方式，采用半结构访谈的方法，访谈政府机关部门负责人、体育场馆管理者等。包括政府及体育部门负责人、体育场馆管理者、体育场馆研究专家等，取得大量第一手资料。

1.3 问卷调查法

根据研究需要，编制《政府购买体育场馆公共服务意识问题的调查》问卷，选择体育部门行政人员、场馆业主、群众代表，各发放问卷30份，回收90份，回收率100%，有效问卷88份，有效率97.8%。另编制问卷《政府购买场馆公共服务场馆内部工作问题调查》，选择大型体育场馆的运营负责人，以及体育场馆运营领域的专家学者，并利用参加全国性学术研讨会的机会进行问卷调查，共发放问卷45份，回收问卷45份，有效问卷42份，问卷有效率为93.3%。

1.4 实地考察法

选取厦门海沧体育中心、南京五台山体育馆、杭州黄龙体育中心、武汉体育中心等体育场馆作为调查对象，实地调查其政府购买体育场馆公共服务中存在的问题及相关主体的意见看法。

1.5 模型分析法

以意识对行为的主导决定作用为出发点，站在系统性的视角，结合研究调查发现的政府购买体育场馆公共服务模式中的问题，提炼出模式中主体角色政府部门、场馆从业者、普通群众三者之间的存在的场馆服务“百慕大三角”关系，并建立模型。从模型的角度，分析破解场馆服务“百慕大三角”的方法。

2 政府购买体育场馆公共服务的“意识-行为”反馈分析

2.1 政府购买体育场馆公共服务的角色意识

意识对行为存在主导决定作用，研究一种角色的行为首先要了解他的意识。为了了解各角色对政府购买体育场馆公共服务模式的意识，本研究选择场馆业主、体育部门行政人员以及群众代表进行《关于政府购买体育场馆公共服务意识问题的调查》中，按照对“非常同意”、“同意”、“一般”、“不同意”、“非常不同意”分别赋予5、4、3、2、1分的方法，得出各项问题的加权平均数，结果如表1所示。

表1 政府购买体育场馆公共服务意识问题调查分析表

调查结果显示，得分最高的是“场馆管理者认为免费提供造成场馆负担过重”，达到3.92，十分接近于“同意”的4分标准，可见，场馆从业者，尤其是管理者普遍认为，免费提供公共服务给场馆造成了较重负担，在潜意识里很可能对政府购买体育场馆公共服务计划的态度并不十分积极；“普通群众认为体育场馆应免费向社会开放”得分3.77列第2位，这说明许多普通群众对于场馆公共服务的消费还是倾向于免费或低成本；此外，政府行政部门也存在仅指示而落实不足的问题。行为上的不积极源于相关意识的不足。我国提供公共体育服务的尝试时间短、范围窄，故政府部门购买体育场馆公共服务的意识不足也不足为奇。

2.2 假设与原理

为了更好地分析这部分内容，我们首先做以下假定：第一，政府部门、场馆从业者、普通群众不会因为外部干预或内部沟通而改变对于政府购买体育场馆公共服务的原本认知；第二，三者各自的行为都是自发性的。

在本部分，我们主要探究政府购买体育场馆公共服务模式中的各角色两两之间“意识-行为”反馈模式，了解各角色的意识如何主导其行为、角色行为如何影响另一个角色行为、被影响角色如何反馈自身行为给施加影响角色同时产生新影响等问题。以更好地理解当前我国政府购买体育场馆公共服务模式中的问题，也为后文做铺垫。

2.3 “意识-行为”反馈分析：死循环的形成

2.3.1 政府部门与场馆从业者。政府部门购买体育场馆公共服务的意识不足，导致了部分政府部门存在仅指示、落实不足的现象，表现在场馆公共服务标准、购买政策及监督机制缺乏等。而场馆从业者在潜意识中就对该模式态度不积极，加之制度不健全、监督不到位，场馆从业者的这种不积极态度会在执行上表现出来，更加不利于该模式的推行，并将“不积极情绪”反馈给政府部门。

假设此时政府部门的购买意识保持不变，在收到 “反馈”后会更认为此模式存在问题，需改进或放弃，那么对于健全场馆公共服务标准、购买政策及监督机制的工作可能被继续搁置，从而加剧了场馆从业者不积极的态度，在政府部门和场馆从业者之间继续恶化这样一个不利于发展该模式的“死循环”。如图1所示。

图1 政府部门与场馆从业者“死循环”

2.3.2 场馆从业者与普通群众。场馆从业者潜意识上的态度不积极自然会体现在行为上，主要表现为提供政府购买体育场馆公共服务给大众时的工作执行不到位。为了更好地了解这个问题，现从场馆内部工作问题层面，同样按照前述方法进行问卷调查，见表2。

表2 政府购买场馆公共服务的场馆内部工作问题调查分析表

调查结果显示，“场馆工作人员未掌握公共服务核算方法”得分最高，达到4.13，可见场馆从业者缺乏公共服务核算方法的能力已是一种共识，而这种能力对于政府购买场馆公共服务模式的实践和推广十分重要。在政府购买活动中，场馆所提供的公共体育服务是否按照事先约定执行、场馆所提供服务需要政府支付多少费用等问题都需要制定相应的核算方法；“场馆缺乏内设的公益性服务管理部门”得分为3.76，列第2位，无专门的公益性服务管理部门从行政管理层面看可避免机构冗杂，可提高行政效率减少开支，但公共服务供给效率有可能受到影响；得分第3位的是“场馆管理者对公共服务供给的操作规范生疏”，这可能由两方面原因造成，一是场馆没有制定过公共服务供给的操作规范，执行者多是依据过去经验行事。二是场馆虽制定了操作规范，但对工作人员培训不到位，规范形同虚设；“场馆工作人员未制定公共服务提供计划”的得分最低，为2.95在“一般”和“不同意”之间，可见一些场馆已制定了公共体育服务提供计划。不过，综合前几点问题来看，虽然计划已制定但执行却落后较多，除了资源和能力限制外，不排除“形象工程”的可能。

此外，还有一种情况可能导致工作执行的不到位，也是问卷调查可能反映不出的情况。场馆为了弥补成本，在提供政府购买体育场馆公共服务时，可能通过其他方式诱导群众消费谋取利益[2]，或者通过削减成本降低服务质量……使群众无法有效享受到体育场馆公共服务的福利。这不仅将导致政府委托的工作执行不到位，更降低了群众未来潜在的消费可能。

上述工作执行不到位的情况，主要源自场馆从业者潜意识中对该模式的态度不积极。而场馆从业者工作执行不到位的行为又进一步影响了普通群众对于政府购买体育场馆公共服务的认知[3]。

图2 场馆从业者与普通群众“死循环”

当前阶段，普通群众总体倾向于免费或低成本享受体育场馆公共服务。场馆从业者工作执行不到位的做法，容易降低服务质量，影响群众对于体育场馆公共服务的体验感受。同时，可能存在的“诱导消费、弥补成本”行为会让大众对体育场馆公共服务更反感。这样的结果就是，普通群众对于体育场馆提供的政府购买公共体育服务的参与并不积极，即使是免费的，有些人也会认为是诱导消费的陷阱，可能会被推销其他产品服务。民众热情不高，场馆从业者提供公共体育服务的积极性变得更低，工作执行的更不到位，从而继续恶化了这样一个“死循环”，如图2。

2.3.3 普通群众与政府部门。当前普通群众对政府购买体育场馆公共服务并不算认可，在互联网发达的今天，不利于该模式的舆论会迅速传播。负面舆论一旦形成，便会引起政府部门的重视。

图3 普通群众与政府部门“死循环”

假设政府部门购买意识未变，加之民众反馈不佳，政府部门可能会考虑是否应改进或放弃该模式，导致计划搁置，宣传力度降低。宣传力度一降低，普通群众能了解到的关于政府购买体育场馆公共服务的信息就更少，他们就更加会认为体育场馆提供的公共体育服务是场馆自身追求利益的行为，存在“诱导消费”陷阱等情况。这样一来，民众对此模式认可度会进一步降低，反馈给政府部门后又继续恶化了这样一个“死循环”，如图3所示。

3 百慕大三角模型建立及难题破解

3.1 场馆服务的“百慕大三角”：“死循环三角”难题

根据前文的“意识-行为”反馈分析，现在我们将政府部门、场馆从业者、普通群众三者两两间的“死循环”进行搭建。研究发现，从现象上看(即可见的行为层面)，我国政府购买体育场馆公共服务模式中的三个主体角色构成了一个恶性“死循环三角”。考虑到这个恶性的“死循环三角”关系如果放任不管，就像大西洋上的“百慕大三角”，是个恶性的无底洞。不打破它，只要进入政府购买场馆公共服务的模式中，就会陷入这个“死循环三角”，结果是人财物的不断消耗却收效甚微，故本研究称之为政府购买体育场馆公共服务模式的“百慕大三角”，简称场馆服务的“百慕大三角”，如图4虚线框内部分所示。

3.2 模型建立

场馆服务的“百慕大三角”是我国政府购买体育场馆公共服务模式问题的一种可视的表现形式。为了更好地解决问题，必须从更深的层面探究破解方法。故而本研究从“意识-行为”层面出发，结合前文“意识-行为”反馈分析，建立了一个能在“意识-行为”层面反映当前政府购买体育场馆公共服务问题的“意识-行为”死循环三角模型。由于其试图反映和解决的是场馆服务的“百慕大三角”困局，故而本研究也称其为百慕大三角模型，如图4所示。

图4 百慕大三角模型

在前文假定不变的情况下，上图展示的是制约当前我国政府购买体育场馆公共服务模式实践与推广的“死循环三角”。对于模型中的每一个角色，其行为影响与被影响都是双向的，从理论上来说，可以产生多个大小的“死循环”。除此以外，每个角色的行为主要由各自的意识决定，不受其他角色意识直接影响，但其他角色的意识可以通过各自行为对某一角色行为产生间接影响不过无法决定。

3.3 百慕大三角模型干预式破解

3.3.1 意识干预。为破解我国政府购买体育场馆公共服务模式发展不利的难题，在此模型下，我们需要做的是破解这个恶性的“死循环三角”。

在计算机编程中，“死循环”(Infinite Loop/ Endless Loop)指的是不能自身控制终止的程序[4]。但“死循环”具有两重性，即恶性与良性，因而，破解这个恶性“死循环三角”的思路不是一定要费力去打破它而建立一个所谓的“活循环”。通过一定方式的干预，将恶性“死循环”转化成良性“死循环”，从而改善我国政府购买体育场馆公共服务模式的发展状况，使其逐步走向正轨。

由于模型是通过“意识-行为”反馈分析的方式搭建的，因而主要对角色意识和行为的直接干预来达到将恶性“死循环”转变为良性“死循环”的目的。

3.3.1.1 政府部门意识干预。首先，意识对行为有主导决定作用，要改变角色的行为得先改变其意识；其次，在该模式中，有效的行为干预主要来源于政府部门。因此，改变政府部门对政府购买体育场馆公共服务模式的意识是第一要务。我国政府购买公共服务的尝试晚于西方国家，尚未形成一套适合我国公共体育服务供给现状的政府购买理论体系，缺乏强有力的理论作为支撑[5]。政府购买公共服务的尝试从公民基本公共服务着手，如国防安全、公共卫生等领域，之后才扩大到精神文化塑造方面[6]，故向公众提供公共体育服务的尝试时间短、范围窄，所以政府部门对购买体育场馆公共服务的意识不够强。为了提升政府部门体育场馆公共服务购买意识，应针对性地完善以下几个方面：第一，鼓励学者致力于政府购买公共体育服务的研究，尽快完善针对我国公共体育服务供给现状的政府购买理论体系，为政府决策提供理论依据；第二，大力推进社会主义精神文明建设，提升政府部门为公众提供精神文化服务的意识；第三，扩大公共体育服务供给尝试的范围和频率，使政府部门在不断进行相关工作中提升购买意识。

3.3.1.2 场馆从业者意识干预。场馆从业者的意识症结在于过高的成本负担。这说明，在一些政府部门购买体育场馆公共服务的过程中，补贴政策不够完善[3]。以南京五台山体育中心为例，在公共体育服务供给过程中，相关政府部门的作用似乎未能得到有力彰显，中心提供公共体育服务所需成本几乎来自自营收入，政府补贴相对较少。因而，当务之急是政府部门应尽快完善政府购买体育场馆公共服务的补贴政策，使场馆能够得到及时、可观的成本补贴，减轻场馆的成本负担，也降低场馆从业者“诱导消费”等行为出现的可能。

此外，从经济学的角度来看，场馆从业者诱导消费等行为是一个“理性人”的自发性行为，无论补贴多大，这种意识都是无法避免的。但一味地追求这样的利益不仅不利于政府购买公共体育服务的有效供给，严重时可能造成市场失灵，不利于经济的健康发展。从理论上来讲，在经济市场中，场馆从业者这样的“理性人”做法是无法从意识层面被干预的。至于行为干预，后文将进行介绍。

3.3.1.3 普通群众意识干预。在我国建国后很长的一段时间里，体育一直被视作社会福利事业，因而在许多人的意识里公共体育服务应由政府免费供给。尽管体育产业化概念被提出已有一段时间，但现在看来，并没有深入人心，包括经常在体育APP中活跃的体育粉丝，有很多竟也不了解体育产业是什么，更别说平时对体育并不关心的大众了。因而，普通群众对于政府购买体育场馆公共服务有这样的理解也不奇怪。为了改变群众对于公共体育服务的认知，应大力推进体育产业化进程，增加宣传力度，让大家意识到体育也是一种产业，公共体育服务和生活中的其他商品一样，是一件商品，是值得并且应该用钱购买的，而不是由政府免费供给。

3.3.2 关键行为干预。在恶性“死循环三角”中，角色的两个行为对整个循环起着重要作用，分别是政府部门的落实不足以及场馆从业者的工作执行不到位。关键行为干预，可以解决仅仅通过意识干预无法完全克服的问题，但关键行为干预需要以意识干预为前提，才能真正有效。

3.3.2.1 政府部门落实不足的行为干预。场馆从业者对于政府购买态度不积极并进行诱导消费等行为的部分原因是场馆公共服务标准、购买政策及监督机制的不健全，而这是政府部门工作落实不到位的结果。从行为干预的角度来讲，为加快相关制度及监督机制的出台，政府部门可从两个方面入手：一是政府部门加快场馆公共服务标准、购买政策及监督机制的出台，使场馆从业者能够合理化、规范化地提供场馆公共服务[7]；二是继续鼓励学者致力于有关的研究，为政府决策提供理论支持。

3.3.2.2 场馆从业者工作不到位的行为干预。从经济学角度讲，场馆从业者大部分工作执行不到位的情况，是出于自身利益考虑。根据“委托-代理”理论，在该模式中，政府部门与场馆从业者之间构成了一种“委托-代理”契约关系。在此关系中，政府部门是委托人，场馆从业者是代理人。由于委托人和代理人目标不一致，加之所有权和经营权分离导致的信息不对称，很可能出现道德风险问题，即代理人为自身利益而做出损害委托人利益与目标的事[8]。在企业“委托-代理”问题解决方案研究中，以股权激励居多。而股权激励的实质是将代理人目标变得与委托人(股东)目标一致[9]。类比这个思路，要解决政府购买体育场馆公共服务的“委托-代理”问题，就要使场馆从业者与政府部门的目标变得一致或部分一致。

3.3.2.3 购买机制同质化的行为干预。体育场馆公共服务分为基本公共服务、准基本公共服务、经营性公共服务[2]。各类服务的目标不同，政府部门应在完善公共服务标准的前提下采取差异化购买机制：首先，基本公共服务选择保障性购买机制。体育场馆基本公共服务目标是保障公众基本公共体育服务权利[10]，对于这类体育场馆公共服务可采取保障型购买机制。政府可根据市民体育体验卡、市民满意度状况等，给予相应的补贴，实现“政府买单、大众享受”的公共服务补贴机制。其次，准基本公共服务选择扶持性购买机制。体育场馆准基本公共服务的目标仍然是保障群众公共体育服务权利，但政府不是供给主体，应发挥市场作用，政府适当给予支持，针对大型体育活动、赛事等服务项目按公共服务规模与影响力、社会贡献度等确定补助额度。再次，经营性公共服务选择奖励性购买机制。体育场馆经营性公共服务的目标是通过合理的市场资源配置来满足居民多元化需求[11]。此时，政府不再参与供给，主要是引导和监督。这类公共服务政府可采取奖励性购买机制，针对体育场馆综合公共服务的绩效状况进行奖励，如对超额完成公共服务的场馆按比例给予奖励。

4 结论与建议

研究发现在政府购买体育场馆公共服务的模式中，政府部门、场馆从业者、普通群众之间的意识、行为构成了一个场馆服务的“百慕大三角”，它在一定程度上制约了该模式的实践与推广。基于问题，研究构建了百慕大三角模型。通过相关主体意识及行为的干预，提出系统性的破解方案，将恶性“死循环三角”转化为良性“死循环三角”，首先对角色意识进行干预，其次对关键行为进行干预。建议加强理论研究，完善公共体育服务供给现状的政府购买理论体系，为政府决策提供理论依据；完善政府购买体育场馆公共服务的补贴政策；加大宣传力度，增强大众体育消费意识；完善体育场馆公共服务标准、购买政策及监督机制，以标准为导向提供场馆公共服务；完善政府购买体育场馆公共服务管理机制，使场馆从业者与政府部门的目标趋向一致，防范委托代理风险；通过分类按标准建立差异化购买机制，促进政府购买体育场馆公共服务长效机制的形成。