检察机关提起环境行政公益诉讼的机制完善

◎尚毓嵩 侯佳儒

自2015年检察机关提起公益诉讼改革试点方案以来，该项制度在争议中不断得到完善，社会反响也超出预期。试点结束时，根据最高检举行 “全面实施检察机关提起公益诉讼制度”发布会披露数据显示，试点期间检察机关共办理生态环境和资源保护领域案件6527件，占到提起诉讼案件总数的68.1%，其中行政公益诉讼占比达到89.47%。督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改。环境行政公益诉讼成为检察机关提起公益诉讼的发力点，检察机关日益成为环境保护领域的重要补充力量。

考虑到我国诉讼制度中的特殊结构，检察机关提起公益诉讼不应成为常态，应该受到一定制约。因此，对于检察机关提起公益诉讼而言，核心问题其实就是如何规范检察机关的诉讼权力。有鉴于此，结合检察机关提起公益诉讼制度实施以来的情况，提出相关建议如下：

一、规范检察机关提起环境行政公益诉讼权力

对检察机关提起公益诉讼采取谦抑性立法原则，通过列举式界定社会 “公共利益”以限制检察机关提起环境行政公益诉讼的案件范围。对于检察机关提起公益诉讼案件的范围，要考虑到公益诉讼自身的性质，考虑到检察机关在环境行政公益诉讼过程中主要发挥监督作用，考虑到检察机关既有的财力、人力、智力、体制、编制诸方面的资源，对检察机关提起环境行政公益诉讼应采取谦抑性的制度设计。 毕竟在价值追求方面，行政公益诉讼制度不是以扩张司法权为目的，而是督促行政执法。因此，在规则设计和解释适用上，要体现司法权的谦抑与对行政权的尊重。

对于公益诉讼而言，最容易引起争议和混淆的可能是 “公共利益”。囿于公共利益涉及的主体范围较宽泛，利益指向的客体亦难以准确界定，因此，对 “公共利益”概念的界定应有一个一般人都能接受的有意义且可操作的定义,尽量避免让概念变得包罗万象而失去意义或无法操作；对环境公益诉讼/环境行政公益诉讼指代的对象，应确立必要性原则和补充性原则，即环境公益诉讼的救济对象应是那些穷尽了现行的制度手段、仍得不到充分与切实保护的利益和群体，为此才通过法律规定特殊诉讼形式，为其提供司法救济。对环境公益诉讼适用对象的立法表达，应采取类型化、法定化的思路，尽量避免抽象定义。所谓 “类型化”，即是要通过总结立法、司法实践的经验，开展调研，对我国环保领域真正需要采取公益诉讼进行救济的事项逐一明确，类型化处理，避免泛泛而论；所谓 “法定化”，就是要求对环境公益诉讼的外延，应由国家立法机关通过法律形式予以明确列举和规定。之所以有 “法定化”的要求，就是要明确环境公益诉讼的具体适用对象，应由立法机关而非法院或学者来判断。

二、充分发挥刑事附带民事诉讼制度功能

刑事附带民事诉讼制度作为检察机关的传统权力种类，在环境保护方面发挥了一定的积极作用。2013年起开始实施的 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百四十二条规定： “国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”。该制度设计无论从职权配置，还是司法资源的高效节约方面都已做了预先安排。但实践中环保机关未提起附带民事公益诉讼、检察机关亦未提起附带民诉的现象偶有发生，导致国家和社会公共利益受到影响。实际上，在社会组织提起的环境民事公益诉讼中，较多的案件也经过了刑事审判，但因有关机关未提起附带民事诉讼，才出现社会组织作为诉讼主体提起公益诉讼的情形。因此，已有的制度设计不是没有考虑职权和资源的节约高效，而是有关部门未积极行使相应职能。对此，在完善环境行政公益诉讼的同时，不应当浪费已有的制度设计，必要时可将诉权的分配进一步明确。

三、重视诉前程序的实施效果

诉前程序在检察机关处理环境保护行政机关的违法或不作为行为的案件中发挥了较好的作用，多数案件在诉前程序就宣告终结。但诉前程序作用的发挥离不开诉讼程序的威慑力，因为如果没有后续的诉讼机制，检察建议的效果可能就会打折扣。司法权对行政违法的监督以诉讼的方式得以实现，诉讼程序为诉前程序发挥作用提供一定保障。检察建议主要包括行政违法和整改建议两部分，是否提起后续的行政诉讼取决于： （1）行政行为本身是否违法或不作为； （2）行政行为是否对社会或国家的利益造成损害，或有造成损害的现实危险；（3）行政机关是否接受检察建议，并为消除现实损害或危险积极作为。若诉前程序纠正了行政违法行为或督促其履职，也即行政机关做到以下两点，则应停止针对行政机关的公益诉讼：（1）负有法定作为义务的行政机关采取实际行动履行义务； （2）达到法定的履职内容和方式，若没有具体的履职要求，则应尽到合理注意义务。

四、明确检察机关提起环境行政公益诉讼的替补地位

明确检察机关提起公益诉讼的替补地位，实质是利用诉讼所具有的强制力，督促行政机关尽职履责。替补地位的确立，一方面体现了司法监督的谦抑性，另一方面体现了对行政权的足够尊重。治理环境污染是环境保护部门的应尽职责，法律没有赋予除环保机关以外其他组织的环境管理职责。这就意味着，环保机关应当在法定职责方面有所作为。只有出现环保机关故意违法作为或不作为，放任国家和社会公共利益处于危险状态之中，检察机关才有介入的必要。毕竟提起公益诉讼是解决环境污染问题的最终途径，司法裁判的终局性决定了已经穷尽了一切可能解决问题的途径。而且司法诉讼具有诉讼成本高昂、诉讼周期长、证据要求严格等特点。相较于行政资源自身具有的专业性、效率性等特点，可在环境保护方面更好地发挥自身的优势职能。若仅凭借检察机关的反向压力，促使环保机关有所作为，不仅造成资源的浪费，而且降低了效率。因此，我国环境公益诉讼的发展道路，应该遵循的基本原则之一就是环境行政公益诉讼是环境行政执法的补充。

五、重视判决的履行和监督机制

行政公益诉讼是对行政机关履行法定职责的监督，但对于生效的司法裁判的履行和监督亦是检察机关应当关注的环节。由于诉讼请求要求行政机关履行法定职责的方式无法进行量化，人民法院对支持的诉讼请求也无法具体化。在判决履行阶段，行政机关对行政行为所要完成到哪种程度，才符合公共利益的要求是难以确定的；行政机关拒绝履行法律文书的情形该如何处理等，这些问题困扰着司法实践。在一般的督促行政部门尽职履责的判决书都有 “确认某某部门未履职或未全面履职违法，继续履行职责，承担修复费用等”，出现这种困境有行政机关内部的原因，但诉讼请求不够明确具体是主要的原因。其次，由于公益诉讼的受害对象不明确，难以像其他诉讼形式那样起到救济的效果。针对这些问题，通过确立对行政公益诉讼判决的执行监督机制，设计合理的监督程序，充分赋予检察机关和社会公众监督权，强化司法建议对行政行为的指导性，重视各主体的监督权利落实工作，以实现对判决履行和执行进行持续监督，或许是一种可行的进路。

检察机关提起环境行政公益诉讼是强化法律监督权的一次有益尝试，从行政公益诉讼的功能定位看，其实质是利用司法权监督行政权，以维护公共利益为目的，督促行政机关尽职履责，限制行政权力的天然的扩张性。但行政公益诉讼作为新型的制度设计，需要妥善处理与行政权的关系协调问题。毕竟任何完善的制度建设都不会是若干分散的制度组合而成，而是需要考虑该制度与其他制度的衔接和融合。