缅北民族冲突与中缅“一带一路”合作建设研究

刘星明 云南民族大学图书馆 白琴芳 云南农业大学农村干部学院

缅甸在我国“一带一路”建设中，扮演着重要的战略角色，但缅甸民族分布纷繁复杂，政府与少数民族地方武装冲突不断，尤其是缅北地区的民族冲突给中缅关系造成了消极影响，也给中国“一带一路”建设蒙上了阴影。

一、缅北民族冲突的历史根源

缅北冲突是由缅甸内部的民族矛盾问题引发，主要是由于缅甸内部持续60多年的民族纷争和内战原因引起的。根据缅甸政府1983年对国内民族划分结果，缅甸有着135个民族，有8大民族支系，素有“民族熔炉”之称。英国殖民统治期间，采用“以夷制夷”“分而治之”的少数民族殖民政策给缅甸民族问题埋下祸根。自1948年后，缅甸脱离了英国殖民者的统治，成为了独立国家，然而由于缅甸政府与部分少数民族没有达成《彬龙协议》，甚至还取消了一些少数民族统治者的世袭特权，导致少数民族与缅甸政府间的矛盾激化。1948年吴努政府执政，为加强中央集权，其民族政策具有强烈的“大缅族主义”色彩，导致民族主义分离运动兴起。1962年奈温政府执政后民族政策更加偏激，直接取缔民族政党，打压少数民族武装力量，片面强调民族一体化政策，导致少数民族之间关系急剧恶化，族际关系紧张。美国等域外国家插手缅甸内部事务，大大削弱了缅甸政府对国内民族问题的处置能力。自1948年以来，少数民族相继武装叛乱，缅甸民族武装冲突和内战由此拉开序幕。缅甸克钦独立军（KIA）、果敢同盟军（MNDAA）等这些民族地方武装力量在一千多公里的中缅边境线上长期与缅甸政府军队周旋，常常爆发激烈的武装冲突，对我国西南边境产生较大影响。

二、缅北冲突对中缅“一带一路”合作建设的影响

（一）缅甸的重要战略区位是中国“一带一路”建设的关键节点，但缅北“热冲突”和“冷和平”状态将影响和迟滞“一带一路”项目合作开展。缅甸与中国、印度、泰国等国接壤，拥有印度洋出海口，从中国西南经由缅甸、孟加拉国南下，与海上丝绸之路交汇于孟加拉湾，这是中国所描绘的“一带一路”贸易通道。缅北掸邦和克钦邦与云南、西藏接壤，是中缅跨境基础设施联通以及孟中印缅经济走廊基础设施联通的必经之地。缅甸政府军与民族地方武装在这一地区长期处于“谈不拢、打不赢”的尴尬局面，甚至处于持续武装冲突状态，这种“热冲突”和“冷和平”短期内难以结束，打打谈谈的窘境无法破解，这将直接或间接威胁部分中缅大型跨国基础设施互联互通的安全，如中缅油气管线的建设就因为地方武装的干涉而屡次停工；中缅合作建设的密松水电项目，也因为克钦地方势力和NGO出于“环保问题”和当地民众利益分配问题的阻挠进而被迫搁置，中方不得不撤出所有人员和设备，等等。这都严重影响和迟滞“一带一路”项目合作顺畅进行。

（二）中缅油气管道是两国“一带一路”重点合作建设项目，缅北局势将严重影响油气管道运营，威胁中国能源安全。中缅油气管道按照最初的设计方案，缅甸每年可以向中国境内输送不少于 2200 万吨原油和120亿立方米的天然气，这不但为缅甸这个天然气储量世界第十的国家带来商机，同时也使得中国从中东方向的能源输入突破“马六甲困局”。但中缅油气管道跨越缅甸若开邦、掸邦等民族地方武装冲突较为严重的区域，这就使得中缅油气管道在运行时面临着巨大的安全风险。虽然2013年7月中缅天然气管道开始向国内供气，2015年首次输油，但由于缅甸政局，油气管道一度出现“断气”和“短气”现象，直至2017年3月，中缅输油管道闲置近两年后才又重新开通。缅甸西部的若开邦是缅甸佛教徒与穆斯林，其矛盾尖锐，时常爆发流血冲突，产生较多的难民，若开邦局势不稳，也给中缅油气管道顺畅运营蒙上阴影。

（三）缅北地区是中缅“一带一路”贸易往来必经之地，但缅北冲突将影响两国贸易顺畅进行，贸易成本大大增加。缅北克钦邦、掸邦和若开邦是多座水电站、皎漂经济特区等两国多个大型合作项目所在地或途经地，缅北地区形势不稳，中缅多个大型合作项目的直接或间接的安全隐患不容忽视，也使中缅边贸畅通受到威胁。如由于缅北冲突常年爆发，木姐—姐告等滇缅边境几个贸易口岸经常受到冲突波及，有时被迫暂时关闭，两国贸易流通频遭影响。据统计，2016-2017财年，受缅北掸邦武装冲突影响，缅中边贸木姐口岸交通要道屡次中断，边贸下跌，木姐口岸的贸易创汇下跌了2.9亿美元。缅中边境线缅甸一侧的边境口岸，一部分由缅甸政府或政府军控制，另一部分则由缅北多支民族地方武装势力控制，这就导致各个边境贸易口岸管理不一致，加之缅甸民族地方武装人员在口岸附近道路吃拿卡要，贸易成本大大增高，严重影响两国经贸合作和人员往来。据世界银行发布的《Doing Business 2016》全球营商环境报告，从10个方面对各国营商环境进行评估，缅甸在189个参评经济体中仅排名第182位。

（四）“一带一路”建设顺利开展有赖于两国边境社会安全稳定，缅北冲突导致中国西南边疆地区社会公共安全产生威胁和冲击。缅北地区的长期以来的武装冲突导致难民潮，根据联合国难民署（UNHCR）的统计，全球难民数量调查报告显示，2015年缅甸前往海外寻求避难的难民数量达45万人，在难民逃亡数量前10位的国家中排名第8。中缅边境是缅甸难民的主要集中区域，仅2009年“8.08”果敢事件，短时间内导致大量难民，原云南省委书记李纪恒表示：果敢地区的武装冲突已累计有6万多人次缅甸边民为了自身安全进入云南省边境地区。难民问题使得中缅边境地区社会公共安全压力剧增。目前中缅边境地区是近年中国云南省新增艾滋病病毒感染者和病人的主要地区，据云南省防治艾滋病局发布的全省艾滋病动态，边境外籍人员报告艾滋病病毒感染者和病人数逐年增多，2016年报告922例，较2015年同期增加11%。中缅边境是境外走私毒品的主要通道，在缅甸政府军与缅北民族武装冲突激化的形势下，中缅边境境外毒品走私问题较为突出，缅北局势的紧张还有可能使中国在缅北实施的替代种植计划受挫，各少数民族地方武装很有可能重新利用毒品经济来扩军备战。缅甸难民吸毒成风，为将毒品偷运至中国境内， 这些难民引诱教唆他人吸毒，致使中方一些边民也逐渐染上嗜毒习性，如畹町镇在缅难民营形成后吸食海洛因的人数是之前的12倍。中缅边境还存在部分边民非法越境、跨境赌博、走私、人口贩卖等跨国犯罪。总之，缅北冲突导致的难民潮等一系列非传统安全问题，是维护国家“走出去”战略，保障“一带一路”战略顺利实施等一系列关乎国家总体安全的重要现实问题。

三、应对缅北局势对“一带一路”建设影响的思考

（一）在“不干涉内政”的前提下创造性介入并斡旋缅北民族冲突，建立常务沟通机制。当前，对于缅北局势，从中国方面来看，要充分重视缅甸民族地方武装的影响力和号召力，应采取多种渠道，与缅甸的这些民族地方武装势力保持沟通，并确保信息畅通，及时应对突发事件。从缅甸方缅来说，要充分认识到中国是协调缅北冲突的最重要力量，缅甸政府应积极看待中国在缅北民族冲突上的斡旋角色。特别是随着“一带一路”建设的加快推进和缅甸新政府对“一带一路”建设的积极参与，缅甸新政府更要通过多种渠道，积极主动加强与中国政府的沟通，通过多机制、多层次的合作，不断巩固中方对缅方的信任，消除中缅关系中已经存在的担忧或负面现象。

（二）以“维护国家海外利益”为原则强化中国在缅甸的地缘政治影响，为“一带一路”建设保驾护航。对于中国而言，要对缅甸这个重要地缘政治价值的国家在其民主化进程开启后，缓和与西方国家的关系这一现象表示理解和支持，但作为传统友好邻国，中国也必须利用好天然的对缅地缘政治优势，在对缅具体政策上做出调整，以适应缅甸与其他大国的地缘合作，并且在一定程度上对缅甸施加地缘政治影响，以缓冲其他大国在缅影响。鉴于缅甸在“一带一路”建设上的重要地缘优势和中缅两国合作业已取得的成果，中国政府必须“有所作为”，在不干涉别国内政的前提下坚决维护好自身海外利益，要继续发挥中国在缅甸拥有的影响力，把这些影响力转化为维护缅甸和平发展和民族团结的中坚力量，从而为中缅“一带一路”合作建设保驾护航。

（三）秉持“亲诚惠容”的理念加大“一带一路”建设的宣传力度，塑造中国在缅“负责任大国”形象。首先要加强对“一带一路”建设在缅宣传，让缅甸民众知晓中国在缅甸基础建设领域进行投资与合作是惠及民生的战略举措，可为当地民众提供大量的就业机会，发展经济增加收入，能够给他们带来实实在在的利益和好处，避免民众受到外部势力的挑唆而对中国投资项目进行抗议抵制。其次是致力打造“民心工程”，如中石油集团和云南电力等中资企业在缅援建了多个医院、医疗分站、学校以及水库等民心项目，给当地民众带来了实惠，赢得了当地民众的好评。另外，中资企业要严格遵守缅甸法律法规，并要求缅甸政府公开项目信息，做到合法经营，落实项目环境评估报告，保护当地的生态环境。最后，中资企业要积极履行社会责任，尊重当地风俗习惯，与当地民众融为一体，改善中国企业自身形象，使中国与包括缅甸在内的“一带一路”沿线国家真正成为“命运共同体”。

（四）充分利用地缘优势加强多边合作平台建设，完善多渠道合作机制。加强与缅甸的地缘关系合作，推进“一带一路”建设，就要充分利用地区合作平台，为两国关系的各领域合作创造一个长效机制，这样中缅互为邻国的地缘政治效应才能发挥。中国应积极投身于中印缅孟经济走廊项目建设，利用自身地缘政治优势在多边合作框架内加强与缅甸的经贸往来，特别是在缅甸与云南省之间开通新的交通线，使中国昆明与缅甸的密支那、曼德勒、瑞丽、皎漂、仰光等城市的地缘关系更密切。2010 年建成的中国-东盟贸易自由区使中国与东盟国家在政治、经济、文化等方面关系密切，东盟国家也会在缅甸经济社会发展中提供帮助，缅甸也将成为东盟一体化不可缺少的组成部分。在此形势下，中缅双方在多边合作领域内将会有更多的交流与合作，不断开拓新的合作领域，为两国在双边和多边机制上的沟通与协调提供平台。