关于土地收购储备资金风险问题研究

刘妍

唐山市国土资源局 河北唐山 063000

一、前言

随着社会经济的发展，建设用地的面积不断扩大，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心于1996年成立，随后在国家政策的支持下，各地市根据自身发展情况先后建立了土地储备机构，并按照不同的运营模式运行着。直到2003年温家宝总理在政府工作报告中指出“将土地资源作为国家宏观调控的主要资源”这一理念，土地储备制度才被作为土地资源管理中的重点进行控制。但是，作为土地储备制度实施基础的土地储备资金的正常运转势必会影响到宏观调控的质量和效果。随后，我国又在2003年发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，通知中明确指出了土地储备贷款方面的风险，同时对控制土地储备贷款的发放做了严格规定。为了进一步规范土地储备行为、增强土地储备资金管理，国家随后又出台了《土地储备资金财务管理暂行办法》，该文件中对土地资金的来源、适用范围以及土地储备资金收支预决算管理等做了规定，这也说明了国家对土地储备资金风险的重视。

二、土地收购储备资金风险问题

（一）引起土地收购储备资金风险的主要原因

笔者经过查阅资料发现，引起土地收购储备资金风险的原因有以下七种：

（1）过度扩张。为了加快旧城改造、方便调控土地市场或者控制市场上不正规的土地买卖，土地储备机构有时会在短时间内迅速收购大量储备土地，这就需要庞大的资金才能支持，一旦出现资金筹集不足或者土地收益无法填补资金空缺的情况，极易引发资金链断裂的情况；

（2）库存增加。当徒弟储备库中的土地储量明显增加，并且无法及时出让时，就会影响土地收购机构的成本回收，一旦资金无法正常补充，正常的资金运转就会被打乱，土地收购活动也就无法继续进行，严重的甚至会存在破产的威胁。

（3）商业信用不足。商业信用是经济体的立身之本，需要长时间的运作才可以建立。在现代社会，商业信用可以被认为是一种良性的债务关系，一旦某企业具备这种良性的债务关系，那么它就具备了一定的资金融通机会。土地收购储备机构自身具有的资本量较小，资金回流的情况也具有不可测性，这都在某种程度上影响了其商业信用。

（4）内部资金混乱。现阶段我国对于土地收购储备机构的定位较为模糊，导致其资金管理机构设置不够合理，尚且没有良好的资金管理流程，人员的资金管理意识和水平均无法同机构的发展相适应。

（5）国家政策变化。由于工作内容的特殊性，土地收购储备资金在面临金融政策或者房地产政策的变动时，通常呈现出极大的资金风险。如果国家上调利率，那么土地收购储备机构的贷款利率也会随之上升，需要的贷款成本也随之升高；如果国家缩紧银根，土地收购机构的资金储备也不足以应付变化；如果国家将信贷门槛提高，那么土地收购机构的融资也会变的困难。

（6）经济变化。经济形势的好坏必然会影响土地收益。如果土地收购机构的土地积压过多，市场就会变成 “买方市场”，不仅土地出让更为不易，而且还会造成资金回收困难，加重资金风险。

（7）行政因素。作为为国家经营土地的企业，土地收购储备机构有时也受国家指令控制，如：收购不具备市场潜力的土地、代替国有企业偿还一些债务等，这些无疑会增加土地储备机构的资金风险。

（二）土地收购储备资金筹集阶段的风险分析

首先，政府的过度干预。在土地储备计划确定之后，各审批部门和政府会有自己的意愿和目标需求，有时会有土地储备计划和政府目的不一致的时候，这时政府可能会采取过度强制干预。例如，有些政府会要求将不具备收购条件的国有企业用地安排在收购计划中，以满足拆迁户补偿安置费用，但很容易造成土地收购储备机构资金周转不良，收购的土地又很难投入市场，为机构的长久和谐发展买下了隐患。

其次，市场信息失真。土地市场的价格不断变化，瞬息万变，土地收购储备机构的信息获取渠道有限，如果无当地人带领认真探查，则无法全盘掌握该地区的土地存量和需求量，因此在制定土地储备计划时很容易出现漏洞，致使大量资金长期滞留在待开发的土地上，这无疑在一定程度上增加了土地的变现周期。

最后，土地储存方式不合理。现行的土地储存方式主要有实物储存、信息储存、合同储存等，不同的储存方式对应不同的资金消耗，例如，合同储存只需付定金，而后分期付款或暂不付款；信息储存是将暂时不具备开发条件的土地的信息输入土地储备库中，等该土地具备其他价值之后再转为其他储蓄方式。因此，土地储备是一项长期行为，在制定土地储备计划时就要根据不同地区的城市规划以及当地的经济发展状况设置合理的储备方式，做好不同 储备方式之间的衔接和过渡，避免因为单一的储备方式带来资金需求过度的情况。

（三）土地收购储备资金筹集运营阶段的风险分析

首先，地块收购过程的产权较为复杂，其中涉及到了地下设施和该地水文建设等情况，可能会造成土地成本过高；有时收购土地存在抵押或者查封等历史遗留问题也会影响土地收购的正常开展，延长土地收购时间。

其次，土地储存规模不合理。如果土地收购储备机构的土地收购量不够大，就无法满足土地市场的需求，也无法做到调控土地市场；但是如果储存规模过大，也很容易造成土地和资金的双重积压，储备时间过短则不利于土地的增值，时间过长可能会导致资金链断裂。

最后，土地使用者临时违约也会造成损失。土地使用者临时违约是最令土地收购储备机构头疼的事情。如果土地使用者出现财务状况，无法按时支付临时使用费用；或者因为临时使用者的不合理使用，导致土地固有价值被破坏、延长土地资金回收时间都是影响土地收购储备机构正常收益的情况。

（四）土地收购储备资金回收阶段的风险分析

首先，因为土地收购储备机构尚且没有真正垄断土地一级市场或者土地拍卖时机错误，导致土地流拍或者以低于成本价的价格成交，使得土地收购储备机构的资金运转不正常，影响资金的正常回收。

其次，地方经济形式的好坏直接影响到土地的需求和价格，因此必然影响到出让土地的资产值和收益。另外，土地储备成本回收周期长，资金在政府部门内的周转时间过长，致使贷款利息增加，最终导致资金周转不够通畅。

三、土地收购储备资金风险管理对策

基于以上分析，如果要正确处理资金风险，笔者认为应该从全过程参与、动态管理、加强预防这三个方面入手，使土地收购储备机构的资金连良好运转并实现增值。

（一）制定科学合理的土地储备计划

土地收购储备计划的合理性在很大程度上取决于决策程序的科学性。土地收购储备规划的科学性需要结合当地的经济发展状况、金融政策以及土地政策的实际状况，成立专人小组综合分析，掌握其中的变化规律，为土地收购储备计划方案提供详细参考，最终制定出通实际情况最契合的决策方案。

（二）构建土地收购储备资金风险管理制度

新经济学的观点为：制度能够界定人们的选择空间，约束人们关系，进而减少不确定性，保护产权稳定。为了防范土地收购储备资金风险，制度的建立至关重要。首先要建立科学的人才培养机制。土地收购储备过程涉及到金融、地税、房地产规划等多个专业。因此，土地储备机构应该加强对工作人员的培训，使他们既懂政策又了解专业；其次，完善考核机制。土地收购储存工作涉及众多环节，每一环节都应该有专业人员监督负责，为了加强资金管理，可以设定不同部门人员的资金限额，进而建立指标体系，以激励员工的工作；最后，要建立资金风险预警机制。风险预警机制是规避可能遇见的风险，控制资金投入，为资金风险提供决策的服务（其详细过程见下图）。

通过专业人员对资金风险进行连续性的检测，可以使决策者预知可能存在的风险，进而有效的控制资金风险，以维持土地储备工作的健康开展。

四、结语

随着我国城镇化进程的加快，土地增值空间很大，收益也较为乐观。同时作为政府经营土地的代理机构，土地收购储备机构一旦出现资金问题必然会得到政府的支持；然而土地储备制度的顺利运行仍然需要庞大的资金支持，因此资金风险问题一直都是困扰土地收购储备机构的重要问题，相信随着土地市场的不断完善，土地收购储备资金风险管理成效必然会更加显著。