浅析进步主义时期美国的城市改革

戴博元

西北师范大学历史文化学院 甘肃兰州 730070

一、改革的原因

美国城市改革有其深刻的经济、社会和思想根源。 19世纪末20世纪初美国城市改革的兴起从根本上说是美国城市化和工业化快速发展的必然结果。美国城市化和工业化虽然促进了经济繁荣,但也带来许多社会弊端。这主要是指垄断组织带来的危害。垄断组织虽然是适应经济发展的一种新的经济联合体,但它损害了农民的利益,促使中小企业破产。更有甚者,垄断组织可以轻而易举的控制政府,政府成了垄断组织获取利益的工具,垄断组织财富的增长往往是操纵政治、巧取豪夺的结果,为了追求更大的利益,他们利用强大的经济实力操纵选举,贿赂官员以制定对其有利的政策。如恩格斯所说:“在这个国家,财富就是间接运用他的权利,其形式的一方面是直接收买官员,另一方面是政府和交易所结成的联盟。”1这些支配财富的个人和集团一直企图利用经济实力去腐蚀美国的民主政治。使得19世纪末20世纪初成为美国历史上政治腐败最为猖獗的时期。城市化过程带来了社会生活的巨大变革,也带来许多全新的和亟待解决的问题。首先大量人口涌进城市,使住房紧张的状况日趋加剧。《美国编年史》毫不避讳的说“十九世纪末叶美国城市中最明显的社会问题之一就是恶劣的居住环境”,直到1895年,波士顿有大约1/3的人居住在简陋的、没有卫生设备的阁楼里。其次,由于人口过于密集和工业的迅速膨胀,城市的环境卫生也极其恶劣,垃圾遍地,污水横流。龌龊的卫生环境导致伤寒、痢疾、霍乱等流行性疾病多次袭击美国。再次,城市贫富不均,居民成分复杂以及警力匮乏造成了违法犯罪现象的猖獗。 1881年,全国共发生杀人案1266起,1890年增至4290起,1898年则高达7840起,绝大部分发生在城市。卖淫问题同样严重。1880年,联邦政府对18个城市统计表明,妓院数目最多的是费城有517个,数目最少的布法罗也有108个。2随着城市化进程的不断深入,对美国城市上述问题的治理已迫在眉睫,但当时的美国城市领导体制却难以完成这一任务。19世纪早期确立的美国城市政体是一种弱市长议会制，这种体制造成城市政府缺乏核心行政权利来统一协调各部门的工作以确保城市管理按总规划全面实行和使城市法规政策得到恰当执行。美国独特的城市体制在城市管理中出现了一种权力真空,因而使得一些熟悉城市事务,和城市移民有天然联系的“城市老板”乘机崛起。这些人是职业政客,他们认为从政就是做生意,以权谋私是正当的经营活动。政治老板及其政治集团主宰下的城市政府效率低下却铺张浪费,城市得不到良好治理,政府开支却急剧扩张,城市债务大量增加,腐败成为政府活动的“正常”现象。这引起社会的普遍不满而且加剧了城市管理的混乱,阻碍了城市社会的正常发展。因此,一些有识之士提出了“还政于民”的口号,一场城市改革运动正酝酿。

二、城市改革的派别及主要方向

根据改革者所采取的不同途径及其侧重点,改革者主要分为两派:

一派面向城市下层,主张改革贫民窟以矫正社会弊端。社区改良运动,主要是用改善贫民窟居民生活及文化水平的方法改造贫民窟。它的倡导者是中产阶级知识分子,其中以刚从大学毕业的青年女学生居多。他们认为社会之所以动荡不安,主要原因在于贫民窟居民生活条件的不断恶化,如果任其发展,一直达到贫民窟居民无法忍受的程度,后果将不堪设想。因此,与其改革市政机构,不如直接帮助城市下层居民摆脱困境。这种做法当时已有先例可援。七八十年代的英国,一些社会改革者曾用救济和教育贫民的方法改造伦敦市的贫民集中区伦敦东区,收到一定效果,如1884年创建的“汤因比厅”,即是一种有效的尝试。美国社区改良的主要倡导者是简·亚当斯,她于1887年至1888年赴英国考察,并仔细参观了汤因比厅。她回国后和朋友于1889年创办了“赫尔会所”。最初作为日间托儿所兼辅导妇女家务,后来增设成人文化补习课程,以及音乐、美术教育等。会所的创办取得一定成效后其他城市的改革者纷纷仿效,在东北部和中西部的一些大城市相继创办此类设施,改革者认为在最贫困的地区创办的会所,供那里的居民居住、学习、和娱乐,就会在他们的指导下,形成一些社区的教育和娱乐中心。这样,既可以改善那里居民的生活状况,又可帮助他们提高文化水平,增强生活上的自立能力,从而缩小他们与“特权阶层”之间的鸿沟,提高整个社会的文化生活水平。

另一派着眼于市政机构,旨在取缔城市老板,提高市政机构的效能。他们的改革方向主要是:第一,减少州政府对城市事务的干预,增强城市的权利地位。从70年代开始,一些州政府开始有意识的减少直接为城市的立法。采取的新的方案是按城市的规模将城市加以分类,然后为统一类别的城市制定通用法。在19世纪末20世纪初美国城市掀起了采纳地方自治制度的第一个高潮,1900年改革家成立的美国城市联盟首次赞成城市地方自治制度,并把它写进他们制定的《模范城市宪章》中,1921年又写进了《模范州宪法》中。“很显然,地方自治制度给了城市在选择他们采用的政府形式上和形式看家功能上(制定公务员规则,确定薪水,建立抚恤金制度等)最大限度的自由。”3第二,健全民主制约机制。改革选举方式是政治过程改革的一个重要方面。由于城市政治老板兴起和政治腐败的制度原因是城市分区选举制度,改革家们便争取改革城市选举制度,用全城范围的普选来代替城市分区选举。非政党选举是选举方式改革的又一措施。1909年波士顿是第一个采用非政党选举的城市。这种方式要求候选人在选票上不得表明他的政党身份,这样做是为了摆脱政党的城市地方组织对选举的控制。选举方式的第三项改革是发明了初选制,即由公民直接选举候选人。改革城市决策过程是政治过程改革的另一方面。创制、复决和罢免这三项制度的发明是这一方面改革的重要成就。创制权即由选民直接提出法案而不需立法机构的批准,只要选民通过就行,1898年南达科他州实行。1902年俄勒冈州还实行复决权,指议会通过的法律需由人民投票表决。1908年俄勒冈州还实行人民对一切不称职的公职人员的罢免权。这一些都使美国城市民主机制走向健全。第三,效率和节约是美国城市政治改革的又一方向。为了建立高效节俭的城市政府,改革家们对城市政府体制进行了多重改革。首先,一种“强市长——议会制”从“弱市长——议会制”中逐渐衍生出来。1882年布鲁克林市的城市宪章放弃了传统上要有城市议会批准市长对行政官员任命的要求。在这种“强市长——议会制”下的市长不仅拥有对城市议会决议的否决权,而且拥有任免行政官员的全权,市长还是唯一选举产生的行政官员。其次是创造了两种新政府形式即委员会制和城市经理制政府。委员会制起源于德克萨斯州的格夫斯顿。到1917年,至少有500个城市采用了委员会制政府。“委员会制方案的显著特征是委员们的双重角色。他们每个人既是城市行政部门的一个部门首脑,同时他们又集体构成城市制定政策的委员会。这种委员会与各种市长——议会制结构不同。不实行权力分立,委员们发挥着立法和行政双重功能。”3美国第一个实验经理制的城市是弗吉尼亚的斯坦顿市。由于从州议会争取一个新的城市宪章并不容易,该市便决定雇佣一位“总经理”负责城市行政工作。由于经理制实现了高效节俭的行政目标,所以这种思想得到广泛传播。1913年8月俄亥俄州的戴顿市正式在城市宪章中确立了经理制政府。“‘议会——经理制’模式的显著标志是由一个非专业人员组成的议会负责制定政策和有一个对议会负责的首席执行官领导的专业人员组成的行政部门。”3为提高行政效率而进行的另一项改革是城市政府采用文官制。改革的效果是比较明显的。

三、结语

19世纪末20世纪初进步主义运动时的美国城市改革是美国资本主义体制的一种自我调节和改善。它们更多的反映了中小资产阶级反对垄断资本的性质,目的是重建“开明政府”,扩大“贤能政府”的权力,把垄断置于政府的控制之下,保持政治、经济、社会替继阶梯的开放和畅通。改革家们所创立的城市委员会制,城市经理制,实行的创制权、罢免权和复决权,在一定程度上保障了人民的权利,打击了不法党棍,保护了美国的民主,而且争取了妇女参政议政权,这对以后女权运动的大规模兴起是一个推动力。他们开创了社区改良的先河,对当时和以后的社会改革都产生了有力的推动作用。但同时我们也应该看到这场改革的局限性,如在社区改良中,广大黑人和移民的不幸则基本成了被改革遗忘的角落。而且,一系列的制度创新也未从根本上消除腐败。所以城市改革的历史局限性、片面性和不彻底性是显而易见的,它的实质仍是维护少数大资产阶级的利益,维护他们的统治。