推动高校财政专项资金支付进度的思考

2018-11-12何桂菊

财经界·上旬刊 2018年11期

何桂菊

摘要：由于高校自身管理、认识以及财政政策方面的原因，使得财政下达给高校的专项资金出现支付进度缓慢、年底过多结转的问题。本文梳理影响高校专项经费支付进度的相关因素并就如何加快支付进度提出建议。

关键词：高校财政专项资金支付进度

高校财政专项是指由政府拨付给高校用于学校特色建设、提高办学质量的财政资金，包括“双一流”大学建设、学科建设、科研平台建设、机制创新和人才队伍建设等具有特定用途的资金。这些资金具有专款专用、针对性强、限定期限等特点，其来源于各级政府，用于高校的指定事项支出，它是与高校的基本支出经费相对应的概念，需要财务单独设立项目核算，大部分是在预算执行过程中追加的。高校的财政专项资金在提升学术研究、办学质量、科研能力等方面发挥了重大作用。但随着专项经费投入的增加，其支付过程中存在的执行缓慢、结余过大问题也逐渐凸显出来。在这种背景下，分析影响高校专项经费支付进度的各种因素，加强和改进专项资金预算及执行，对推动专项资金支付进度、发挥资金效益具有重要意义。

一、近年来高校财政专项资金执行及管理情况

近年来，我国高校无论是在教学质量还是在教学规模方面，均出现较大的提升，高等教育事业得到了健康、稳定发展，为社会培养了大批高级专业人才，促进了地方经济和产业的迅速发展。因此，国家和地方政府对高等教育的支持不断加大，高校获得的专项资金总量和项目数量也呈现了逐年上升的态势。但随着财政专项经费的逐年增长，以及财政对专项资金支付规范化要求的提高，支付进度问题日益突出。支付进度缓慢，存在前松后緊、前低后高的问题，年度结转资金额度逐年增加。以山东省五所医学类院校为例，2016年1-12月财政专项资金执行情况，最快的完成全年预算的63.59%，最慢的仅完成全年预算的35.53%，支付进度严重低于序时进度。

执行不是单纯的花钱行为，它是评价一个高校的重要指标。预算执行进度关系到高校事业发展、财政资金使用效益和财政职能的有效发挥。预算执行进度缓慢问题越来越引起了有关部门的关注。以山东省为例，山东省财政厅于2014年就出台了《关于进一步加快财政支出进度有关问题的通知》（鲁财预[2014]12号），明确提出，要逐项排查清理，尽快形成实际支出。对9月30日仍未落实的项目，要收回资金用于其他急需项目。而山东省卫生和计划委员会则对其二级单位的预算执行情况实行通报制度，每月一次排名，排名靠后的单位，对主要负责人进行约谈，要求说明情况、分析原因、做出加快执行进度的承诺。

二、影响财政专项资金支付进度的主要原因

（一）预算编制缺乏科学性，精细化程度低

部分高校在申请财政专项资金时，存在重申报、轻执行的情况，不重视预算编制，只注重立项的重要性和迫切性，仅针对财政专项资金申报要求，动用高校所有资源，在财政专项资金申报、预期经费使用计划和预算等方面往往存在虚化，盲目编造材料，尽量争取最大的财政资金，不考虑实际需求和年度资金执行能力。项目申请部门前期准备工作不细致、论证不够充分，未做到结合本校自身资源和建设发展规划，经过实地调研和充分论证，实事求是地进行申请。专项资金获批后，由于前期申请缺乏细致论证，项目缺乏科学性、可行性，无详细的实施计划，导致资金支付的盲目性，完全偏离申请时的承诺，造成资金的浪费和支付进度缓慢。甚至一些高校频繁调整预算，拖延了项目的执行。

（二）财政对专项资金的管理与高校实际相脱离

按照预算法的规定，我国预算以一个完整的公历年度为周期，当年的预算就要在这一个预算周期内执行完毕。而人代会审议批复预算一般在每年的3月份，年中追加的财政项目甚至要到11、12月份才能下达，从这样的时间安排来看，预算的实际执行时间就会缩短。在专项资金实际下达前，高校无法准确预知当年将获得哪些专项资金拨款以及多少专项拨款，所以无法提前开展专项工作，只能处于被动等待局面，这种做法客观上造成了预算执行的“前松后紧”。同时，资金的硬性使用周期并没有考虑各高校的专业特点，理、工、农、医、文等各类高校因各专业本身固有的特性，其研究周期也各不相同，如农业类高校，其研究同时还受天气的影响，有很多非人为因素，其支付进度无法统一标准。

（三）预算执行缺乏有效监管

首先，专项资金的预算执行缺乏明确的责任主体。高校有大部分专项资金是由学校科研处、教务处、研究生处等业务部门向对口管理部门直接申请，申请过程绝大部分并不通过财务审核，财务人员无法协助项目申请部门编报合理的使用规划；专项执行的责任主体是财务部门的观念还普遍存在，甚至财政部门抓预算执行也只找各高校财务，各相关业务部门和项目负责人则没有被赋予预算执行的相应责任，普遍执行意识不强；财务部门并非项目的管理者，无法及时了解项目建设情况，则无力推进执行进度。其次，高校内部没有成立特定的专项执行组织管理机构。高校的财务部门与其他业务部门同级，甚至在教师的观念中财务只是服务于教学、科研的后勤部门，对专项执行中存在的问题无权单方面做出整改和处理。再次，预算执行监管措施乏力。目前高校承担了较多的社会职能，如教学改革、人才培养、科研创新、公共服务等，同时取得的财政专项也相应增加，数量及金额的增加带来管理的复杂，财务部门在专项经费支付的数据监控、统计分析、评价反馈方面存在一定的困难，难以及时监控、全面覆盖。

（四）财政专项资金支付环节繁杂

由于国家不断加强财政专项资金财务报账的规范化，支出报销的手续要求相对较多。如专项中的政府采购对支出进度的影响：一是多部门的审批或备案耗时较多，从项目申报开始，必须通过主管部门、财政部门、采购监管机构、第三方机构等多个部门的审核。二是校内外环节繁琐，包括校内项目论证、合同会签、商家供货、使用部门的货物验收等多个环节后才能付款。三是各部门配合不当影响进度，采购过程中需要各方在严格按照法律法规和相关程序的规定下，密切配合、环环相扣才能保证顺利完成采购，如果其中某个部门不能很好配合，都有可能延误采购，甚至出现无人应标、废标的情况。各种规定和限制使得高校只能按照规定程序使用财政专项资金，不能根据实际需要灵活使用，进而影响到专项资金支付进度，甚至牵扯到教学、科研人员的大部分精力，影响教学、科研工作的顺利开展。

（五）高校管理层和经费负责人认识不足

很多高校在项目获批后，就认为任务已经基本完成，花钱的事慢慢来。还有一些以前经费不足的高校在拿到大额财政专项拨款后十分“珍惜”，总担心使用不当而后悔，对于资金应该花在什么地方、怎么花，学校领导和相关部门需多次开会研究、讨论，才能最终确定。项目下达给各项目负责人后，很多项目负责人在思想上将其视为自己的“私有财产”，认为财务部门无权干涉，只要在结题前用完就行，从而使得资金支付进度极其缓慢。

三、加快财政专项资金支付进度的措施

（一）高校进一步提高专项资金预算的科学性、精确性

各高校在专项预算上报前，一定要组织相关专家，结合学校中长期发展规划，对项目的可行性进行充分论证，分析项目是否具备实施条件，并预测项目实施过程中可能出现的影响因素，如果项目不能全部在当年完成，应只安排当年所需资金。对于包含政府采购内容的项目，应将政府采购的部分提前进行充分论证，预算编准、编细，确保在项目预算批复后立即进入政府采购程序，从根本上提高项目的可执行性。

（二）财政要结合各高校实际，逐步完善专项资金管理方式

财政和上级教育行政主管部门应提前准备，确保中央和省级各类专项经费在年度开始就下达到各高校，并同时将相关拨款文件送达，使高校有充足的时间了解本校当年可以使用的专项经费数量和额度，以便尽早谋划、科学合理的安排支出实施方案。同时财政应考虑各类高校专业的特性，根据项目建设进度合理划拨经费。

（三）加强专项资金执行监督管理，建立责任追究机制

各高校要成立专项资金管理机构，由分管财务工作的校领导统一管理，有效避免各职能部门各自为政、单打独斗或相互推诿的局面，要整合各相关部门的力量，形成各部门协同共管的机制，明确财务处、资产处、审计处、经费使用部门等相关部门的职责和权限。加大对专项资金预算执行的跟踪检查，重点关注资金支付进度缓慢的项目。定期公布反馈各项目执行进度，把专项资金执行进度和项目负责人年度考核挂钩，并依据各时间节点项目执行率对项目负责人、相关部门进行奖惩，督促加快专项资金的支付，以保证合理的进度。

（四）适当放宽财政专项资金使用限制，简化政府采购程序

财政部门根据各项目用途设定专项经费支付范围，但如果过分强调使用限制，必然会影响资金的支付进度。财政可适当放宽限制条件，由项目负责人按实际需要安排資金。如政府采购制度，其本意是为了规范采购工作，但是制度的存在客观上也影响了大部分财政专项资金的使支付进度，一些项目负责人对此颇有怨言。财政可在一定程度上简化政府采购程序，放宽采购要求。例如可省略其中的某些审批环节，或将一定金额之内的仪器设备采购权限下放给高校，由高校或项目负责人自行采购。目前，国家和山东省已经在政府采购业务方面逐步加大预算单位的自主权。

（五）加强管理制度的宣传和培训力度，提高预算执行意识

高校财务部门要及时将上级部门出台的有关专项资金管理文件转发给学校领导和各项目负责人，并随时汇报、传达专项资金管理政策的新变化，同时根据国家和省级有关政策文件精神，结合学校自身的专项资金情况，研究制定具体实施细则或管理办法。通过多种形式，对项目负责人及相关人员进行培训，宣传专项资金使用规定及有关政策要求，提高执行意识，树立“用好钱，干好事”的观念，以适应财政专项资金管理的新形势。督导财政专项的实施，听取执行中存在的问题，开展督促和检查，充分发挥财务在专项资金执行过程中的控制作用。