仇保兴：中国城镇化下半场的挑战与对策

我国城镇化经历了40年的快速发展，可以说这是人类历史上规模最大的城镇化。在城镇化前半场，我们差不多把相当于两个美国的人口从农村搬到城市，在这样一个巨大的人口移动过程中，我们避免了先行国家和发展中国家四类严重的城市病：避免了像英国这样的先行工业国家，在城市化初期基础设施严重不足，造成了疾病流行的悲惨历史；避免了像阿根廷这样的发展中国家，令大量人口单向度进入到城市，但不能提供相应的就业岗位，经济系统脆弱化从而陷入“中等收入陷阱”；避免了像美国这样的发达国家，在城镇化过程中造成的城市病蔓延，城市能耗比全球平均能耗高出几倍的情况；也避免了非洲等国的城镇化造成了贫民窟遍地，城市60%-70%的人口在贫民窟中居住的现象。

当然，前半场的城镇化是伴随着工业化发展的，这个过程被称为“灰色”城镇化，表现为先污染后治理。展望城镇化的下半场，主要存在六大主要趋势以及八个方面的主要挑战。

中国城镇化下半场的六大趋势

趋势一：城镇化峰值将出现在65%-70%之间。城市化发展过程通常呈现出一条“S”型曲线，被称为“诺瑟姆曲线”。世界上存在着两类国家，这两类国家的诺瑟姆曲线第二个拐点是不一样的。第一个拐点在城镇化率达到20%-30%时开始向上走，当城镇化率达到70%以后出现第二个拐点，这时城镇化率慢慢趋向平和。诺瑟姆曲线是在北美城市化历程中总结出来的，对于北美国家来说，人口大部分由新住民组成，原住民大大缩小，这些国家农村人口被压缩到5%甚至更少，这些被称为新大陆国家的城镇化率在诺瑟姆曲线第二拐点后都攀升到85%以上。

中国作为农耕文明历史最悠久的旧大陆国家，我们的诺瑟姆曲线是不一样的，我们的第二个拐点来得比较早，城镇化峰值将出现在65%-70%之间。然后现在出现了逆城镇化，有些年轻人到农村里来，有些年龄大的人到城市里去，所以城乡之间的人口对流将会越来越频繁。

我们可以看到，外出打工的农民工数量已经基本稳定，每年农村进入城市的人口正在持续减少，55岁以上的农民工返乡的数量正在快速增长，逆城镇化的现象已经普遍存在。

在这些大趋势之下，提出乡村振兴正当时，我们的乡村将来会成为宜游、宜老、宜业、宜小生产的大舞台。另外可以看到国家对于大湾区和城市群的規划，通过这类规划来解决传统城市“单打一”的状况，来解决单个城市解决不了而且解决起来又困难的问题，比如说生态共治、环境共保、基础设施共建和资源共享等问题。同时，支柱产业共树、产业链共塑，这些问题都必须在城市群这么一个更大尺度的规划中进行城市之间的协调。

当然，我们也应该看到，在这个时候我们城市是追求质量的，现在提出要助推国家中心城市的发展，国家中心城市承担着在全球化进程中提升国际地位的任务，在全球能够参与到高等资源竞争的行列中去，同时带动区域经济持续发展。

趋势二：机动化会加剧郊区化动力。所谓机动化就是小汽车进入家庭，国际上有条规律就是机动化率如果达到30%以上，等于说每个家庭有一辆车的时候，那么人们在空间移动的自由度就会上升，这个时候郊区化现象就开始出现。我国高速公路、高铁的里程已经达到了全球第一，再加上城乡人员的流动大大增强，城市之间的人口流动也普遍比以前大大地加速。在这种情况下，高铁、高速公路引导人们跨区域进行流动，这是一个普遍的现象。同时，超大规模城市的高房价、高生活成本也推动了一部分人要移居到小城市和乡村去。

在这种情况下，可以看到：第一，我们着重于特大城市应该进行有机疏散，应该建设卫星城，应该防止扁平化的、美国式的郊区化现象蔓延。第二，农村集体用地应该受到规划和用地性质的双重管制，农村建设用地应该有序、有数量限制地进入城市的土地市场。第三，城乡紧凑式的改造发展，也就是说城市、乡镇，包括村庄作为一种人类聚居区的模式都应该通过空间紧凑式的改造来节约用地，实现土地减量化发展。只有土地减量化的紧凑式发展，我们才可以避免在机动化过程中出现过度郊区化现象。

趋势三：老龄化快速来临。按照联合国的标准，65岁以上老人占总人口的比重为7%的时候就可以定义为老龄化社会，按照这个指标我国在2000年的时候就已经达到了，而且通过趋势的推演，预计在2027年进入深度老龄社会，那个时候65岁的老年人口占比会超过15%。这个数据看起来很平常，其实预示着我国老龄化的发展速度是非常快的。法国老龄化的整个进程用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国最短用了60年，但是我国用20多年的时间就完成了这样一个进程。

未来，我们要着重于做以下几件对城市化有重大影响的事情：一是倡导居家养老，对城市社区进行适老化改造，没有电梯的建筑都应该装上电梯；二是城镇和乡村公共品都应该适老化，车站、码头、飞机场都应该迎合高龄老人需求；三是乡村养老将成为普遍现象，医疗服务特别是基于5G的远程医疗服务将会快速普及；四是老龄化社会会带来银发产业或者银发消费，将会蓬勃发展。

趋势四：城市人口增减分化将明显加剧。我国有三个领头羊式的城市群：长三角、珠三角、京津冀。这三大城市群的人口将会持续增加，但是根据大数据分析，我国已经有近两百个城市出现了人口持续减少的情况。根据国际化的规律，东京的人口持续增长已经超过了50年，巴黎人口持续增长超过了120年，纽约人口持续增长超过了200年，所以大都市区人口的持续增长在城市化峰值后仍然会加快、持续。

在这种情况下，首先，超大城市要规划都市圈，而且要建设周边卫星城，这些卫星城要以宜居城、低碳城的建设为重点；第二，造就一大批三四线城市的再次复兴，使高铁沿线的小城镇成为适宜养老和旅游的聚点；第三，资源枯竭型城市的再改造成为巨大市场，因为任何国民经济的可持续发展都要在城市群拉力与区域均衡发展之间找到一个合适的对策。

趋势五：住房需求逐渐减少。根据国际货币基金组织发布的咨询报告，像法国和日本这样的发达国家，在城镇化率峰值过去之后，人均住房面积约为35-40平方米。我国绝大多数省份的抽样调查表明，人均住房面积已经达到这个数值，这就意味着我国许多三四线城市的住房空置率会逐步上升，许多地方当前已经出现的空城、鬼城现象会加剧。当然，也意味着一线城市随着人口的增长，房价上涨的压力也是非常巨大的。

因此，第一，我们的对策应该集中在发展高标准、节能的绿色建筑，通过绿色建筑来降低建筑的能耗。第二，要对城市的老旧住宅小区进行加固、适老、节水、节能等系统改造。预计我国现有的城市建筑面积超过了400亿平方米，其中至少有100亿平方米是需要加固、适老、加电梯、节能、节水改造的。第三，当我们跃过城镇化率峰值后，我们巨大的建材生产能力，巨大的城市建设能力，巨大的建筑施工能力，将随着“一带一路”倡议而展开，我们可以用积累的丰富经验来改造沿线有些国家的贫民窟。

趋势六：碳排放峰值将会提前。2015年微软创始人比尔·盖茨曾说，中国在2011-2013年期间用掉的水泥，比美国在整个20世纪用掉的还要多。同时中国近几年每年碳排放的总量也很多。对这样的问题我们应该客观对待，因为中国上半场的城镇化处在高峰期，每年有大量农民移居城市，要满足他们的住房需求，我们要建造世界上将近一半的建筑量，而且中国不能像美国那样大量砍伐树木建造木头房子，我们只能用水泥钢筋满足人们对居住的需要。

更重要的是，统计数据显示，从工业革命到1950年，发达国家排放的二氧化碳量占全球累计排放量的95%；从1950年到2000年，发达国家碳排放量占到全球的77%。而中國，包括其他的发展中国家占有的比例较少，所以这是一个客观的现实，谁的积累比例更大谁就应该负有更大的责任。

当然中国现在决心以绿色建筑和绿色交通应对气候变化。这样一来，我们有很多有效的对策。第一，以绿色建筑和绿色交通来应对气候变化是最有效的，因为这是在工业碳排放减少以后两个最大的单项，而且是持续增长的单项。世界发展的规律表明，城市交通的排放和建筑的排放将会达到总排放的35%和33%，而产业的排放会逐渐缩小到30%之内。第二，建筑能耗可以通过在线监测和显示，在线显示后通过碳税市场进行交换和减排的奖励。第三，我们在应对气候变化上，应该给所有发展中国家和发达国家建成应对气候变化的共同体，共同为人类未来创造一个更好的地球。第四，城市的生态、绿色的改造将是一个长期的战略，因为根据联合国的统计，75%人为的温室气体排放来自于城市，只有城市绿色了，地球、乡村、自然、环境才会更加绿色。

来自八方面的主要挑战与对策

挑战一：能源和水资源的结构性短缺加剧。我国煤、石油、天然气的人均储量占全球平均比率为58.6%、7.7%、7.1%，我国实际上是一个缺气、少油、富煤的国家。在城镇化的后半场，需要对环境污染进行治理，需要能源结构的调整，这个时候，我国成为了世界上最大的天然气进口国和世界上最大的石油进口国。在这种情况下，任何突然增加的用气都会造成气荒。

再从水的方面来看，我国人均水资源量约2100立方米，仅为世界平均水平的28%，在这样一个水资源缺乏的国家，2016年，我们的农业用水占了62.4%，工业用水占21.6%，城镇用水占13.6%。但是根据国际上城镇化的一个规律，城镇化一旦越过中期进入到后半场，城镇的用水量会恒定，会慢慢减少，不会再增加，这是由用水价格的弹性及节水器具、水循环利用不断发展造成的。

不过，这样的好消息并不能带给我们很大的安慰，为什么？因为我们存在两个巨大的用水方面的挑战。第一，由于极端气候出现，会突发性地造成大面积降雨或者大面积旱涝，极端天气的出现使许多旱情超过以往千年的记录。另一个更大的挑战，大的化工厂出现事故会造成大面积、突发性的水体污染，这个时候，下游的城市就必须把供水关掉，大面积的缺水就会突然出现。所以，我们应该有以下这些应对措施。

第一，大力发展太阳能、风能、生物质能源等新能源。我国将成为这些新能源比值最高，且数量最大、发展潜力最大的国家。第二，清洁能源技术会大量拓展，煤转油、煤转气，或者煤层气的利用，将是我们非常重要的方向。第三，国际能源合作共同体的建设，将是外贸的一个重要主题。第四，我们要启动西北新能源基地。比如青藏高原、塔里木盆地，这些广袤无边的高原、沙漠，太阳能资源非常丰富。如果能够把这些地方的太阳能开发出三分之一，可以满足两个中国的能源需要。欧洲准备建立一个“撒哈拉沙漠计划”，就是把撒哈拉沙漠的太阳能输送到欧盟去，满足欧盟30%的需要。当然，这肯定是一个非常遥远的梦，但是中国在国内可以把更好的太阳能开发出来。我们可以启动深度的海绵城市规划和建设，可以使水在城市里N次循环利用，以水定城、以水定人，这个水是可以N次使用的，这已经被新加坡等国家证明了。第五，大力发展节水型农业、节水型工业，使水耗大幅度下降，节水本身将成为一个巨大的产业。

挑战二：水体、空气、土壤三大污染治理任务繁重。根据国际规律，每当一个国家的城镇化率达到50%以后，三大污染会扑面而来，达到最高峰。发达国家没有一个例外的，像英国在城镇化率超过50%的时候，英国主要的河流泰晤士河就成为一条污染非常严重、鱼虾俱绝的河。德国、日本都在城镇化峰值左右出现了非常严重的环境污染。

更重要的是，当我们的城镇化和经济发展到现在这样一种程度，我们的不平衡、不满意最大表现在解决温饱以后的人民群众对水体污染、空气污染、土壤污染是最不能容忍的，所以党中央明确提出污染防治是三大攻坚战之一，比如说土壤污染的治理、大气污染的治理，再比如对多个垃圾填埋场进行改造，防止它们继续污染地下水。

挑战三：小城镇人口萎缩，人居环境相对退化。当前我国城镇化留下来的一个遗憾就是，我们的大城市和中等规模城市不比发达国家逊色，基础设施可能比它们更好，建筑更光鲜，但是我们最大的差距是在小城镇。在发达国家，最宜居的城市是小城镇，而我国的小城镇人居环境退化、环境污染、就业不足、管理粗放四个毛病并存。根据“五五”和“六五”的人口普查，我国在10年中，有相当于一个日本的人口从中国的小城镇转移到大城市里来了，所以加剧了大城市的膨胀。

在这种挑战下，首先，我们应该把两万多个小城镇中的一部分进行特色小镇的改造，要在产业特色、形态特色、人文特色和服务特色上加以提升，更大比例地利用最新通讯技术的发展引发的“多用信息，少用能源”的竞赛。

其次，大城市应该定向地兼并小城镇的卫生院和小城镇的中小学，把他们改造成为大城市名院的分院和名校的分校，快速地使这些小城镇的公共品质量得到提升。

再次，应该把小城镇作为乡村振兴的总基地、总服务器，使得小城镇能够更好地为周边的农村、农民、农业服务。

挑战四：城市交通拥堵加剧。交通拥堵已经从沿海城市扩展到内地城市，从城市早高峰的拥堵变成了全天候的拥堵，从大城市的交通拥堵向中小城市蔓延。

在这种情况下，我国作为世界汽车制造大国和销售大国的情况还会继续存在，也给我们带来了重大的机遇。第一，旧城区要大力进行增加交通毛细管式的改造，我们许多大院都要多开几个门方便群众出入，减少步行交通和自行交通的阻力。

第二，公共交通设施要进一步发展，因为这些交通工具，特别是地铁的发展不仅有一定的经济效益，它更应该侧重于社会效益、生态效益和城市的防空安全效益。

第三，应该利用5G时代，最快地实现共享汽车到无人驾驶的跨越，这样使得城市的实际用车量在未来若干年逐步减少。

第四，可以增加城市的步行道和架空道，使交通更加畅通，我们要大力发展共享单车甚至共享电动单车，使自行车包括电动自行车使用者大幅增加，这将会在5G时代给我们带来便利性。

挑战五：城镇历史文化风貌修复难度增大。许多城市号称自己有2000年历史，但是找不到自己的本地风貌特色。城市化最悲哀的是在我们完成城市化之后，建筑风格多样，但是缺乏我们民族特色的建筑和本地建筑。我们一定要认识到城市的历史风貌是不可再生的、绿色的高等资源，只要保护好，它是不断增值的。

我们已经错过了城市大发展、大改造时期对历史街区、历史建筑保护的最好机会，如果再造历史建筑那就是“假古董”了，所以这方面对我们也有一些机遇：第一，历史文化名城、名镇保护的投资战略将成为主要的、数量极其庞大的新投资领域；第二，修复历史文物、优秀近代建筑、历史名人古居将成为普遍的，而且是从下而上的行为；第三，倡导新地方建筑风格，比如黄山市提出了“新徽派”，泉州提出了“新闽南派”，这都是很好的做法，使当地建筑的风貌，也就是几千年来与气候变化和社会人情能够结合的建筑形式能够延续和传承；第四，历史建筑要进行宜居节能的改造，保留建筑的风貌、符号和重要人文节点，同时应用一些新技术，使它们变得更宜居，使用起来更方便，居住起来更舒心。

挑战六：扼制住房投机泡沫任重道远。在中国民众的资产中，70%以上沉淀在房产里面，而美国只有不到30%，这是一个客观的现实。所以我们可以看到，要遏制住房投机泡沫是一个长期艰巨的战役。第一，我们应该对房地产税进行分类，率先出台能够精准遏制住房投机的消费税、流转税、空置税，然后再从容地考虑物业税如何开展。

第二，把房地产的调控从原来的中央调控为主转变为以地方为主，从行政手段调控为主变成以经济手段为主，从集中的统一调控、突击调控变为分散调控和经常调控，这样我们通过国民经济收入的增长，同时严格控制房价涨幅，逐渐“烫平”房地产泡沫，而不是一脚把它踢破。

第三，我们的土地供应应该和城镇人口变化同步挂钩，现在通过大数据分析可以实时地观察城镇人口的变化。

第四，一线城市，特别是那些超大规模的城市应该推广合作建房和共有产权房，使房地产的波动逐步平缓。

挑战七：城市防灾减灾能力不足。一方面由于我国城市的人口密集度是全世界最高的，人口密度高、城市規模大就成了灾害的放大器；另一方面，城市的主要负责人任期短、交换频繁、外地人为主，会造成城市建设重表面、轻基础，所以这些倾向就导致了我们的城市有内伤。一是我们许多城市管网陈旧，桥梁需要进行修复。意大利一个城市的桥梁发生倒塌，这个城市被宣布戒严一年，影响了国民经济的增长以及城市的形象。二是住宅小区的综合性能提升改造是当务之急，许多建筑已经建成30年了，但是这些建筑的抗震性能必须重新进行监测和必要的加固。三是要通过弹性城市来整合现在正在部署的绿色交通城市、智慧城市、新能源城市、园林城市、综合管廊城市和海绵城市，使这些新城市的发展模式整合在防灾减灾绿色发展这样一个总规划中。

挑战八：乡村振兴饱受“城乡一律化”干扰。因为我们前半场城镇化发展得非常顺利，工业文明也为我们带来了巨大财富，所以在许多决策者的眼里，不由自主地就产生了用城市的发展模式来取代乡村建设，用工业的发展模式来取代农村的乡土建设，这些对乡村振兴的健康发展是不利的。第一，在乡村振兴的过程中，一定要弘扬“一村一品”，要大力发展有机农业、精品农业，一定要把村庄整治、村庄历史文化资产保护放在第一位，使它们成为永远有乡愁的乡村旅游基地。第二，通过乡村旅游再发现乡村传承了5000多年的一些独特的农副产品，提质提优多样化地进行发展。第三，传统村落的评比、美丽乡村的奖励应广泛推行，以激励的手段而不是包办的手段，通过农民觉悟的提升和提高，让他们自己动手建立文明的、有历史传承的幸福农村。第四，农村大量的宅基地和空置农房要建立稳定的流转政策，使得城乡能够更好融合。

总的来说，上半场城镇化我们取得了决定性的胜利，但是下半场任务仍然非常艰巨，城市是所有问题包括社会问题、经济问题的本质所在，但也是解决这些问题的钥匙。

下半场我们要以城市群来引领城镇化的发展，应该启动大湾区战略迎接全球化的挑战；更多地使用5G、人工智能、智慧城市、物联网、无人驾驶等突破性的新技术来促使城市能够更加绿色、更加宜居；通过城乡的生态修复、人居环境修补、产业的修缮，使我们的经济更加可持续、更平稳发展；通过国家中心城市建设，在全球化的进程中更多地聚集高等资源，发挥我们国家体制和文化的优势；在城镇化下半场这些已经提到的新的投资领域，将会涌现30多万亿新的投资机会，这些新的投资机会是传统投资项目本里没有的，这是我国经济持久、快速而且抗波动发展的利器。

（本文系新华网思客根据仇保兴参事在2018年第三期《参事讲堂》的主旨演讲内容整理）

仇保兴

国务院参事、中国城市科学研究会理事长、住建部原副部长