金融制度的地方性供给：源自民间金融的制度经验

摘 要：因我国中央层面对民间金融的关注度不高，全国性的制度供给出现了缺位。但是，地方层面出于自身控制金融资源的动力和应对民间金融风险的需求，在实践中介入了民间金融制度的供给，这在一定程度上打破了中央垄断金融制度供给的刻板印象。具体而言，制度竞争、制度学习、制度创制是民间金融制度地方性供给的三重路径。地方性的制度供给虽然填补了制度空白并在一定程度上起到了规范民间金融的实际功效，然而也无法消除其冲击法治或者被地方利益所裹挟等负面影响，亟待规范化。鉴于此，选择通过中央层面的制度整合、法院审判的司法审查以及立法者自身的立法评估等方式进行规范。

关键词：金融制度；地方性；民间金融；制度供给

中图分类号：F830.22 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）08-0055-10

作者简介：刘骏，重庆大学法学院博士研究生 （重庆 400044）

一、问题的缘起

长期以来，我国的金融行业属于国家高度管制的行业，“金融抑制”的色彩较为浓厚，金融制度的变革与发展带有明显的“自上而下”强制性变迁的特征。基于此，理论界关于金融制度的供给研究也更为关注金融制度的“顶层设计”，着力从中央层面的宏观视野分析、解释、构建我国的金融制度①。金融市场是一个全国性的市场，中央部门所颁布的金融法律法规是中国金融监管制度供给的主要方式②，因此这种统筹全局的研究视角无疑十分必要。然而，在“真实的金融世界”之中，金融制度并不全然都是由中央层级来供给笔者的检索发现直接涉及金融制度地方性供给的相关研究并不多，多数围绕着地方的金融创新展开，具体参见杨为乔：《西部区域金融创新与地方政府制度供给的法律思考》，《宁夏社会科学》2010年第6期；吴弘：《上海国际金融中心建设的制度创新》，《法学》2016年第9期；刘志云、史欣媛：《论自贸区金融创新立法的完善》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。，这在以小额贷款公司试点为代表的金融改革中表现得尤为明显，甚至可以说小额贷款公司制度的供给更多是地方性的。

小额贷款公司的规模化发展始于《关于小额贷款公司试点的指导意见》的政策性授权，其中具体的规范管理权被赋予了省一级政府，不同的省级政府采取了不同的应对策略，所以差异化的小额贷款公司制度是不可避免的。时至今日，小额贷款公司的发展规模已经蔚为大观，这与上述地方性制度的补白和规范是息息相关的。但是，我们也需要注意到，发展小额贷款公司的政策性授权本身的合法性就值得存疑中国银行业监督管理委员会和中国人民银行能否通过《关于小额贷款公司试点的指导意见》授权地方发展小额贷款公司在法律意义上是存在疑问的，因为这一授权本身超越了上述两部门的法定职权。，而更为严重的是地方性的制度格局本质上就是法制的不统一，形成了不统一的市场也就在所难免。因此，小额贷款公司制度的地方性供给虽是既成事实，但也需要认真对待，特别是此制度供给模式所带来负面影响亟待规范化。

小额贷款公司本质上属于民间金融范畴，而民间金融素来是学界的研究热点，成果颇丰，其中不乏涉及制度供给类文章相关研究主要有徐军辉：《精英决策到公共选择：中国民间金融制度供给分析》，《财经问题研究》2013年第8期；刘小红：《政府角色与制度回应：以民间金融的法治化路径为视角》，《重庆大学学报（社会科学版）》2013 年第1期。，但是少有研究从地方层面关注民间金融的制度供给问题，即便是关于小额贷款公司制度的精细化研究也十分有限，代表性的成果重点关注了小额贷款公司制度设计的省际差异关于小额贷款公司制度省际差异的论文可以参见：胡金焱、梁巧慧：《小额贷款公司发展的省际差异：2009～2013年》，《改革》2014 年第8期；王承萍：《主要省市小额贷款公司监管制度比较》，《上海金融》2014年第2期。以及小额贷款公司制度的“地方性规则”唐应茂：《中央和地方关系视角下的金融监管——从阿里小贷谈起》，《云南社会科学》2017年第5期。，应该承认这些研究的现实成就，然而这些研究并没有以一个纯粹的制度视角研究、剖析小额贷款公司制度的地方性供给问题，尤其是没有解释这种地方性供给如何可能、如何实现、如何规范等一系列问题。诚然，在民间金融领域，除了小额贷款公司之外，还存在融资担保公司等多种民间金融形式，其发展多半依赖于地方性制度，而这种针对整个地方性的民间金融制度的解释同样是较为缺失的。可以说，民间金融制度的地方性供给是我国当下一个较为普遍的现象，同时又是一个深受近十年来的金融改革影响的特殊现象，理应受到理论界的充分关注。

实际上，根据制度经济学的相关理论，制度在经济增长中扮演了至关重要的角色相关阐述可以参见柯武刚、史漫飞：《制度经济学： 社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第8页；道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第3页。，地方性制度也成了解释地方经济增长的重要维度，所以相关著述颇丰，尤其是杨瑞龙先生还曾提出过“中间扩散性制度变迁”理论杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期。，其中特别关注地方的制度创新行为。迄今为止，这一热潮仍未消减，尤以解释中国的经济增长为重点。当然，传统研究热衷于宏观层面的地方性制度，而关注微观（如金融等具体行业）层面的地方性制度的研究十分有限。因此，本文将致力于从民间金融制度的微观视角探讨地方性制度的供给问题，毋庸置疑的是既有的研究为本文的展开奠定了良好的基础。

此外，鉴于不同研究视角下的理解差异，笔者认为有必要对本文所探讨的对象进行澄清：一是不同研究对于制度的界定存在较大差异，本文所关注的制度仅仅限于公权力部门所出台的规范性文本；二是当前的地方性制度供给是地方政府所主导，相关研究关注的重点主要聚焦于地方政府应该说很多研究并未使用規范意义上的“地方政府”概念，而是借此涵盖了地方上的立法、司法与行政等多种权力，相关研究可参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版，第123页。，而根据当前的国家权力安排，地方性立法机关（即地方人大）也是法定的制度供给者，这在民间金融制度的地方性供给实践中有所体现，所以本文关注了地方人大和地方政府的制度供给，为了简便，下文多以地方层面代称。

二、民间金融制度的地方性供给

中央的制度供给具有权威性，但中央也无法摆脱成本和信息的约束，其制度总是笼统而不完备的，地方政府作为中央制度和政策最主要的执行者，可以根据地方的资源禀赋和比较优势进行“地方性”创新靳文辉：《制度竞争、制度互补和制度学习：地方政府制度创新路径》，《中国行政管理》2017年第5期。。但是，金融制度作为一种特殊性的制度，其制度供给受到了严格的限制，乃至于我国的《立法法》第8条第九项采取了立法保留的规定，可能正是鉴于这种限制，对于金融制度的地方性供给问题的关注度并不高。那么，地方性的制度供给如何成行呢？

（一）金融抑制的“后遗症”：中央规范民间金融的消极态度

麦金农和肖所提出的“金融抑制”理论认为发展中国家的农村地区是金融抑制比较严重的地区，这主要是国家强制力干预的结果。这一点在我国金融发展过程中表现得比较明显，致使国家法律的制定和实施是从“正规金融”出发，忽视了对“非正规金融”体系（也即民间金融）的有效回应黄韬：《“金融抑制”与中国金融法治的逻辑》，法律出版社2012年版，第1页。，主要依赖禁止、限制、打击等命令控制型法律治理模式来规范民间金融岳彩申：《民间借贷的激励性法律规制》，《中国社会科学》2013年第10期。，民间金融也基本处于一个“相关立法滞后、市场监管缺位、司法主导突出”席月民：《我国当前民间借贷的特点、问题及其法律对策》，《政法论丛》2012年第3期。的状态。但是“真实的金融世界”中的民间金融依旧异常发达，这是正规金融供给不足状态下的必然，也意味着抑制性的民间金融规制效果不尽如人意。

正是实效的不理想，近年来国家的抑制性理念也有所松动，允许民间资本设立小额贷款公司等新兴金融组织就是典型的態度转变。即使如此，中央层面并没有通过全面而系统的制度供给来保障民间性金融的规范发展，仅仅是出台了一些框架性的政策文件（譬如《关于小额贷款公司试点的指导意见》），其具体操作规范被授权给省一级的地方政府。如此安排的很大一个原因就是，中央层级的金融监管部门并不愿意承担相应的监管职责和应对其中的不确定性风险；随着民间金融组织规模变得愈发庞大，所要担负的巨大监管成本更是一大障碍；同时，当前的民间金融类型多样，其中隐藏的风险也是巨大的，近年来骤增的非法集资案件即是明证，中央金融监管的介入意味着需要承担相应的风险处置责任，这是监管层所不愿意的。鉴于种种利益上的顾虑，将相应的监管职责下放给地方政府成为一个暂时性的应对策略，使中央金融监管部门对于制度供给问题表现得较为消极。

诚然，需要承认的是中央层面素来不会贸然地介入制度供给，采用地方试验性的制度供给是惯常采用的替代性策略，并且这种改革试错的制度经验可以为更科学、合理的全国性制度供给奠定基础，减少中央层面制度供给所耗费的成本以及所面临的冲突。而民间金融的规范化与法制化一直是一个较大的争议性议题相关内容可参见高晋康：《民间金融法制化的界限与路径选择》，《中国法学》2008年第4期。，国家采用更为谨慎和保守态度也就不足为奇。

受制于诸多的现实因素，行政权力在我国的立法中处于十分强势的地位，金融法律规则的制定也就难以避免“部门化”倾向黄韬：《“金融抑制”与中国金融法治的逻辑》，法律出版社2012年版，第13-14页。，也即金融监管层在金融立法中具有举足轻重的影响力，而前述分析可以窥见其消极态度，加上更为顶层的国家采用了保守的态度，以至于全国性的民间金融制度供给被搁置和延缓。地方层面的制度试验作为替代性方案得到了默许，而地方政府出于种种利益的衡量会充分利用这种授权，地方性的制度供给就具有了可能性，这也可以视为传统金融抑制理念的“后遗症”。

（二）金融资源的“控制欲”：地方政府竞争模式的金融需求

在中央层面未完全介入民间金融治理的背景下，地方权力在一定程度上获得中央层面的“授权”，成为地方干预民间金融的现实动机。

这一问题实际上得溯源至中央与地方的关系变化，上个世纪末我国实行了“分税制”改革，大量的政府职能下放地方，尤其是发展地方经济成为地方党政干部的重任，并采用“政治锦标赛”模式作为一种激励机制周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第95页。，坐实了地方层面的“经济人”角色，竞争也就延伸至地方层面之间，形成了颇具中国特色的“地方政府竞争”模式有关地方政府竞争模式的系统讨论可以参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版。。正是这种竞争模式的存在，使得不少研究认为其增强了地方层面进行制度创新的积极性相关研究可以参见洪名勇、施国庆：《地区竞争与地方政府制度创新竞争》，《学海》2005 年第5期；赵光勇：《政府改革：制度创新与参与式治理——地方政府治道变革的杭州经验研究》，浙江大学出版社2013年版，第73页。，甚至有研究将地方政府竞争的主要形式概括为制度竞争和政策竞争蒋永甫、唐宇婷：《地方政府竞争：中国的经验——一种学术文献的研究进路》，《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2014 年第1期。。

经济学的实证研究发现资本是影响中国经济增长最主要的因素王小鲁、樊纲：《中国经济增长的可持续性：跨世纪的回顾与展望》，经济科学出版社2000年版，第3-11页。，所以地方政府竞争模式下对于金融资源的刚性需求是不言而喻的，金融资源竞争也成为影响地方政府竞争的关键因素。但地方根据当前的财政分权制度所能够支配的财政资金是远远不够的，地方层面就有了强烈的融资需求，也即地方政府演变成一个与普通市场主体无异的融资需求者，而金融资源却是有限的，地方政府干预金融的强烈欲望得到激励Lin J Y， Liu Z. “Fiscal decentralization and economic growth in China”， Economic development and cultural change， 2000， 49（1）： pp. 1-21.。基于此，地方层面对控制金融资源的制度创新动力较大苑书义：《我国金融制度创新的路径选择》，《经济问题探索》2009年第8期。。

在中国的“金融抑制”背景下，稀缺的金融资源变得弥足珍贵，而金融监管权的垂直配置使得正规金融资源的分配权过度集中于中央政府，地方能够控制和使用的资金十分有限。但是民间金融一直是游离于中央权力之外的，这就给地方层面另辟蹊径的机会。正是如此，地方权力通过一些制度规范可以有助于地方政府控制更多的资本，以此实现发展经济的现实社会使命和回应社会大众的公共产品需求，进而谋求官员自身的政治发展前途。具体来看，地方层面主要采用两种模式来倚靠民间资本助其实现融资需求：一是间接利用民间资本模式，即其充分利用和控制中央层面剩余的正规金融资源，但此种模式带有明显的“与民争利”色彩，大大挤压了市场主体可获得的金融资源，为了弥补市场缺口，地方层面通过制度設计发展民间金融为市场主体寻求正规金融的替代者，以此为其利用剩余的正规金融提供正当性支撑；二是直接利用民间资本模式，即地方层面通过制度设计吸收民间资本参与到政府项目中来，以此保障政府发展经济的资本充足，政府和社会资本合作（PPP）就是政府利用和控制民间资本的重要形式。简言之，地方层面通过地方性的民间金融制度在一定程度上缓解了地方政府竞争模式下的融资需求。

（三）金融发展的“地方性”：民间金融区域发展的现实差异

金融资源的供给本身受到了很多现实条件的约束：首先就是资源的现实需求，这是金融发展的现实基础；其次就是金融资源的供给能力。同时，民间金融是相对于正规金融而言，民间金融的发展也与正规金融发展程度相关。然而，不同区域间的经济发展水平是有差异的，对于金融资源的需求力度也是不同的，而这也是影响正规金融网点布局的现实因素，进而也就会影响民间金融的发展，民间金融的发展也就带有“地方性”色彩。经济学的实证研究发现区域商业文化的发达程度（金融需求）、正规金融对民营企业的金融支持力度（正规金融供给量）以及民间资金的丰裕度（民间金融供给能力）是造成民间金融区域差异的主要原因姚耀军：《.非正规金融发展的区域差异及其经济增长效应》，《财经研究》2009年第12期。。具体而言，金融需求还是最为关键的影响因素，在金融需求得不到满足的情况下，地方政府更为愿意鼓励民间资本来补充短板，这就需要借助制度工具来实现。这一点也可以从现实中的小额贷款公司发展情况窥见一二，浙江、江苏是我国小额贷款公司发展规模处于前列的省份，这两个地区发达的民营经济有着更为旺盛的金融需求，其小额贷款公司的制度也更为全面。

同时，民间金融的发展也是暗含着诸多风险的，尽管此类风险有着很多共性，但其表现程度却是有区别的。譬如温州地区素来就是民间金融的发达地区，民间金融产品较为丰富，民间金融的规模也就较为庞大，商业化程度也较高，其对于经济影响也就更大，控制民间金融的风险需求也就更强烈；而部分偏远地区的民间借贷规模较小、商业化程度低，风险较小，对于政府干预的需求并不旺盛。概言之，各地的民间金融风险水平不一样，地方政府干预民间金融的力度也不同，其制度供给也就有了“差异性”。

要而言之，地方层面需要根据各自辖区内对民间金融的发展需求以及风险水平等“地方性知识”进行因地制宜的制度供给以权衡其中的制度收益，这是由民间金融本身发展的“地方性”所决定的。

三、民间金融制度地方性供给的实现路径

既然民间金融制度的地方性供给具备了现实可能性，那么，这种供给又是如何实现的呢？有学者曾将地方政府的制度创新路径归纳为制度竞争、制度互补、制度学习三种路径靳文辉：《制度竞争、制度互补和制度学习：地方政府制度创新路径》，《中国行政管理》2017年第5期。，这于本文有着很大的借鉴意义，但该文在一个宏观视野下审视地方政府的制度创新，基本涉及了地方政府的制度供给各个方面，其中的制度互补将不适应本文所关注的民间金融制度这种单一的制度系统。此外，笔者还发现因为民间金融发展的“地方性”，部分地方创造性的发明了一些新制度，这是民间金融制度中的一个特别之处。所以，本文认为地方通过制度竞争、制度学习、制度创制三种路径实现民间金融制度的地方性供给。需要释明的是，本部分仅仅是对于现实实践的一种现象性描述，也即不包含相应的价值判断。

（一）民间金融制度的地方性供给路径之一：制度竞争

制度竞争原本就是地方政府竞争中最为主要的形式，地方层面在争夺金融资源的过程中也采用了制度竞争的方式，制度竞争会给市场主体带来更多的选择空间，使其可以根据制度竞争所创造的利益空间进行“用脚投票”。民间金融作为地方层面企图控制和利用的资源要素，不同地方之间采用制度竞争是毋庸置疑的，这在发展小额贷款公司、融资（性）担保公司的过程中都是十分明显的。

鉴于当前几乎所有的省份都建立相应的小额贷款公司制度体系，这为制度比较提供了很大的空间，笔者将以此为例具体描述民间金融制度供给中的制度竞争。有实证研究发现阿里巴巴小额贷款公司从浙江“迁”往重庆很大程度上是重庆市和浙江省两省之间制度竞争的结果，重庆市的小贷公司监管规则给予了阿里小贷更大的发展空间唐应茂：《中央和地方关系视角下的金融监管——从阿里小贷谈起》，《云南社会科学》2017年第5期。，这即是小额贷款公司制度竞争所带来的“用脚投票”。当然，小额贷款公司的发展很大程度上受到了“发起人制度”的限制，因为很多地方的发起人制度限于当地的优质企业以保障小额贷款公司的“根正苗红”，这限制了外来资本“用脚投票”的可能性，但也有不少地方鼓励外来资本甚至是外资的进入，比如重庆、四川都是此类，这为其小额贷款公司发展提供新的发展契机，四川省发展得很好的美兴小额贷款公司就是一个纯外资投资的成功典范。纵观近年来的小额贷款公司发展趋势，浙江、江苏、内蒙古、广东、辽宁等小额贷款公司发展总体规模较好的省份都是小额贷款公司制度更为完备的地区小额贷款公司的发展规模是依据中国人民银行每个季度发布的《小额贷款公司分地区情况统计表》的相关数据测算。，这就是制度竞争的结果。以一言蔽之，制度竞争是小额贷款公司发展呈现出“省际差异”的主要诱因之一。

民间金融发展的地方性要求差异化的制度供给，而这种差异化主要通过制度竞争所表现，而这又进一步强化了不平衡的格局，逐渐形成较明显的两极分化现象，如浙江等地的民间金融较为繁荣，西藏等地民间金融发展较为迟缓。

（二）民间金融制度的地方性供给路径之二：制度学习

制度学习是可以减少自我创造中调研、论证、试验等方面的人力、物力投入，能在较短的时间内形成一个关于制度形式和内容的可行性方案靳文辉：《制度竞争、制度互补和制度学习：地方政府制度创新路径》，《中国行政管理》2017年第5期。，所以制度学习是地方进行制度供给的重要路径。民间金融制度供给的国家法缺位为地方创制提供了可为的空间，但是自利的地方层面并不愿意担負高额的制度创制成本和承受巨大的制度创制风险，制度学习成为当下地方政府供给民间金融制度的另一主要路径。当然，制度学习的前提是现实中需要一个可供学习的样本，民间金融发展的“地方性”又使其变得可能，有部分地方（例如民间金融素来发达的浙江）有着发展和规范民间金融的迫切性，其制度供给的意愿更高，势必会成为“第一个吃螃蟹的人”，制度学习也就得以成行。其中，制度学习和制度竞争在很多情况下是夹杂着的，通过制度学习来构建基本制度，但是其中的差异性设计又构成了制度竞争的内容。同样，笔者拟通过小额贷款公司的制度演变展示民间金融制度中的制度学习现象。

小额贷款公司诞生于2005年，是中国人民银行根据国外的小额信贷经验开展的一次金融创新试点，试点工作主要依照《关于小额贷款公司试点的指导意见》而展开，加上一些其他规范予以辅导主要是《关于村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司有关政策的通知》、《小额贷款公司改制设立村镇银行的暂行规定》等文件。。可见，《关于小额贷款公司试点的指导意见》在小额贷款公司发展中扮演了举足轻重的角色，但其只是一个政策性的指导文件，不是规范意义上所讲的“法律制度”，由此可以推定小额贷款公司是缺乏中央层面的制度基础。然而，比较凑巧的是，《小贷指导意见》将发展小额贷款公司的实际管理权下放给省级政府，这种政策性的授权给予了地方制度供给的现实可能。面对中央的政策性授权，不同地方根据自身的资源禀赋和现实需要提出应对策略，譬如经济较为发达的浙江、江苏以及先期试点的内蒙古、四川等省份的政策执行较为积极，其中浙江、四川等省份也最先出台了小额贷款公司管理办法，而部分省份暂时延续了中央层级采用政策性文件（诸如意见或通知）的方法，也有极少部分省份（譬如西藏）迄今为止没有任何政策性或者制度性的文件；但在全国大部分省份基本在2012年前后完成了小额贷款公司的制度设计。有研究者系统研究了这些制度文本，其中发现很多省份的试点方案大多都以浙江为蓝本并根据当地情况修改而成吴晓灵等：《中国小额信贷蓝皮书（2009-2010）》，经济科学出版社2011年版，第92页。，这就表明小额贷款公司的制度供给中是存在制度学习的。如果从更为具体的制度内容进行考察，也有研究发现放宽融资比例（或扩充融资渠道）、允许跨区经营（或设立分支机构）、提供实质性的优惠政策等制度设计，都是江苏走在前列胡金焱、梁巧慧：《小额贷款公司发展的省际差异：2009～2013年》，《改革》2014 年第8期。，其他省份在面临小额贷款公司的发展困境时也在不断学习相关的制度经验，不同省份的小额贷款公司制度框架的趋同化愈发明显。

如果梳理融资（性）担保公司的地方性制度也大致可以得出相类似的结论，这就表明通过制度学习的制度趋同化是一种民间金融制度的变迁模式。当然，这种学习也会受到制度竞争以及地方的制度创新积极性影响。

（三）民间金融制度的地方性供给路径之三：制度创制

根据我国法律规定的立法权限，可以分为中央立法和地方立法两个层面。但是鉴于中国是一个单一制国家，地方的立法权限多半来自中央的授予，所以地方的立法空间是较为有限的。有研究者将地方的立法分为重复、细化、创制三种类型俞祺：《重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，《政治与法律》2017年第9期。，即是相对于中央立法层面的一种划分。可见，制度细化和制度创制是央地关系下的地方立法模式。因为地方的立法行为有所差异，无论是制度细化还是制度创制都会带有地方特色，也即“地方性”。如果要对制度创制进行细分，可以分为“独立型创制”和“依附型创制”两类，后者在地方立法实践中更受青睐俞祺：《重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，《政治与法律》2017年第9期。。回归到民间金融制度语境之下，中央层面基本没有相应的制度供给，所以民间金融的地方立法也就更多是“独立型创制”，这主要依据是《立法法》明确规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”实质上，这种制度创制的成本十分高昂，但是收效和风险却具有很大不确定性，所以地方的这一类制度创新十分少见，主要局限于民间金融十分发达且制度需求旺盛的个别地区，譬如浙江、山东都是民间金融制度创制的代表性地区。概言之，民间金融制度的制度创制并不如制度竞争和制度学习那般普遍。鉴于此，笔者将以民间金融制度的特殊个案进行说明。

第一个个案就是浙江在2013年所通过的《温州市民间融资管理条例》，这是中国首部金融地方性法规和首部专门规范民间借贷的法规。温州应该是中国民间金融最为活跃的地区，其发展中更是发生过民间借贷危机，所以这一制度的出台绝非是偶然的，而是有着深刻的现实背景。温州地区在2011年前后爆发了民间借贷危机，此次危机造成了较为严重的社会影响，以至于引起了中央高层的关注，规范民间借贷逐渐成为此次危机后的共识；随后，在中央和地方的协商之下，国务院在2012年同意设立“温州市金融综合改革试验区”，规范民间金融是此次改革的重中之重，这为上述条例的通过获得了中央层面的支持。由此可见，“独立型创制”在民间金融制度并不完全是纯粹的地方行为，中央层面的支持也是十分关键的。

另一个案就是新近才出现的民间金融监管权立法，诸如《山东省地方金融条例》（2016）、《河北省地方金融监督管理条例》（2017）等，这是应对当前备受关注的地方金融（也即民间金融）监管难题的制度化举措。在中央的政策鼓励下，以小额贷款公司、融资担保公司为代表的新型民间金融组织开始迅猛发展，其发展过程中也带来了很多监管问题乃至于社会问题，譬如不少地方出现了融资担保危机，这成为了政府管理中不得不面对的问题。然而，中央政府发现担负起管理职责的重重困难，遂强调此类组织的属地监管，尤其是属地风险处置责任，这为2012年以来全国金融工作会议所重点强调。面对中央的处置责任下放，地方政府无法回避，但是上述民间金融组织的监管权归属并无法律授权，更是面临着没有执法权保障的尴尬境地。是故，很多地方也开始探索通过地方性立法为其地方的金融管理职责寻求合法性支撑，颇具地方性的地方金融监管权立法也就诞生了。

综合来看，上述两类个案中的民间金融制度都带有中央层面的支持或者变相支持，这与小额贷款公司、融资（性）担保公司的政策性授权是有着相似之处的。

四、民间金融制度的地方性供给进路之建构

（一）地方供给金融制度的再认识

前文简要探讨了小额贷款公司制度的地方性供给所引发的负面影响，但鉴于本文所关注的“民间金融制度的地方性供给”并不局限于小额贷款公司制度，所以仅仅借助于前文的简要分析是不严谨的，也是不充分的。有鉴于此，笔者将重点分析民间金融制度的地方性供给所带来的负面影响，以此为后文的规范化提供支撑。

首先是地方性的制度供给冲击了法治原则。无论是中央的政策授权（如小额贷款公司制度）还是地方的自我创制（如地方金融监管条例）都缺乏规范意义上的合法性依据。诸如《山东省地方金融条例》、《河北省地方金融监督管理条例》等新兴的制度创制是省一级人大通过地方性立法赋予地方政府金融监管权的举措，但这本身存在两大缺陷：一是其条例所涉及的地方金融监管权本质上是中央与地方的金融监管分权问题，这不属于我国《立法法》第73条的授权范围，也违背了我国宪法第89条关于国务院享有中央与地方行政权力配置的决定权之规定；二是笔者还发现《河北省地方金融监督管理条例》将典当行、融资租赁公司等机构的监管也纳入地方金融监管机构的职权范围，这与商务部等中央部委所颁布的规章出现了授权冲突。

其次，制度的地方性供给为地方提供了很多扩充地方权力的机会，在当前的“政治锦标赛”压力体制下，地方一直有着谋求更多权力的冲动，《山东省地方金融条例》和《河北省地方金融监督管理条例》等地方立法可以证实地方层面利用中央分担金融处置责任风险的契机扩大地方权力。

同时，需要正视相关制度的实际绩效，其在促进民间金融（如小额贷款公司）阳光化发展上取得的成效是有目共睹的，但是与金融制度本身应该担负的应对金融风险的本位目标却存在较大差距。近年来，民间金融风险问题频发，诸如多地爆发融资担保危机和民间债务危机，这与上述地方化的民间金融制度难脱干系，这也是衍生出地方金融监管权立法的现实背景。

（二）地方供给金融制度的規范进路之建构

既然民间金融制度的地方性供给具有两面性，那么对其进行规范化是实现民间金融法治化的应有之义。如前所述，按照规范意义上的立法要求，关于金融基本制度的立法应该是采用全国人大的统一立法。但是有学者的考证发现：从法律与金融改革的关系上看，行政权力制定的行政法规、部门规章、规范性文件要先于金融改革措施，全国人大常委会制定的法律要后于金融改革措施；中国每一次具体的改革措施，包括金融市场的建立、新的金融产品或服务的推出，最先对其规范的一定是行政权力制定的规则胡滨、全先银：《法治视野下的中国金融发展——中国金融法治化进程、问题与展望》，《财贸经济》2009 年第5期。。这表明行政权力在我国的金融法治化中起着主导作用，需要从三个层面进行规范：

1.源自中央的控制：中央层面的协调与整合

从法治意义来讲，地方所供给的很大一部分民间金融制度属于先行性立法，而根据《立法法》第73条的规定，这种情况仅限于国家尚未立法的情况，但是后文有规定在国家制定相关法律后，先行性立法应该修改或废止；从这一规定可以发现《立法法》假定了国家立法缺位只是暂时性的，也就暗含了国家具有供给社会所需求制度的义务。民间金融制度的现实需求已经是学界的共识，这一点无需证明了。

虽然寄希望于全国性立法从解决民间金融制度的供给在当前的中国语境下存在一定的难度，但是也不并意味着不可行，尤其是对于部分地方试点已经较为成熟的地方性制度进行归纳整合形成全国性的制度也是可行的。比如，2017年国务院通过的《融资担保公司监督管理条例》是一部关于民间金融的行政立法，细细研究相关条款可以发现这一条例吸收很多地方性制度的经验。当然，行政立法在规范意义上可能还存一些瑕疵，但是相对部门规章和地方性制度，这已经是一个制度进步，并且这种模式值得全国统一立法所借鉴。诚然，理想状态是能够全国人大进行民间金融制度的整合而出台法律，这在当下的中国语境中并不能一蹴而就，但仍需要期待早日实现。

除了采用高位阶的立法替代当前的地方性立法之外，通过备案审查制度规范当前的地方性制度供给也是一个可操作的方案。以“依法治国”为主题的十八届四中全会召开以来，备案审查制度愈发受到重视，尤其是修订后的《立法法》完善了备案审查制度，赋予了全国人大常委会主动审查权。加上《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《法规规章备案条例》等制度规范，我国基本形成了一套较为全面的备案审查制度，这将在审查相关制度供给的合宪性、合法性、一致性上有所作为。但是，也存在两点不足：其一是这一制度的审查范围还不能完全囊括当前具有实际影响力的制度文本；其二是该制度监督和规范立法的实际功效还不甚理想。近年来，备案审查制度无论是制度规范本身还是制度的实际运行都已经发生了较大改观近年来，尤其是全国人大常委会在大力推进备案审查制度，也取得一定的成效，详情可参见朱宁宁：《向权力任性亮剑 备案审查取得突破性进展》，《法制日报》2018年2月27日。另外值得一提的是2018年的“两会”上将“全国人大法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，其合法性审查职能被强化，具体可参见程姝雯、刘嫚：《全国人大拟首设“宪法和法律委员会”，背后有何深意？》，《南方都市报》2018年3月6日。，笔者有理由相信该制度也将是规范民间金融制度的地方性供给有效方案之一。

此外，中央层级的制度整合需要注意相关制度供给是否真的必要，或者应该认真衡量现实的制度需求。以前文讨论的地方金融监管制度为例，笔者以为这一制度供给可能并不是真正的现实需求，而现实需求是加强对于游离于现有的金融监管体制之外的金融组织或金融业务的监管需求，但不是必须构建一套地方金融监管权来解决这一问题，实质上优化原有的中央金融监管权也是可选方案之一。简言之，地方性的制度供给很可能是对于当前的制度需求进行加工和转换，这并非是真正的制度需求。

2.来自司法的监督：法院裁判的审查与适用

司法权作为一种与行政权相对应的权力安排，本身就赋予了司法权制约行政权的设计。通过前述可知，金融制度的地方性供给很大一部分是地方政府所主导的，因此地方政府所供给的金融制度可以通过司法权的审查进行控制。但是，除了地方政府之外，还有地方人大所指定的地方性立法，这能否被法院所审查呢？对此，已有研究者展开了相关研究，有研究发现法院采用了“不予适用”的消极审查方式，也即个案中不适用相关地方性立法但不撤销也不改变地方性法规马得华：《“反多数难题”在中国：法院有权审查地方性法规吗》，《政治与法律》2016年第10期。，这证实了法院实质上对地方性立法也可以进行适度的审查。并且，在当前的司法改革一直在强调司法权是中央事权，这更是为法院的司法审查权提供新的可能。

既然民间金融制度的地方性供给并不能全部由中央性供给所完全取代，地方性供给就仍然具有存续空间，尤其是在很多新兴金融的制度供给上需要地方性的制度试验。但是为了规范民间金融制度的地方性供给，借助法院个案审判的司法审查是一个有效的方案。现实中也曾有过地方性制度的司法審查实践，这也为法院审查地方性的民间金融制度提供了可参考的经验。有实证研究发现鉴于法官所面临的制度激励和现实约束，地方性法规在法院判决引用的频次极低李红军、徐瑶：《地方立法的司法态度》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。，这需要在将来的司法改革中提供更多的保障。

3.始于自身的规范：立法评估的推广和发展

就地方性的制度供给而言，除了借助法院的司法审查以外，通过立法者自身的控制也是可能的，立法评估就是这样一种有助于自我保障制度质量的工具。具体而言，立法评估可以分为立法前和立法后评估两种：立法前评估，主要评估立法的必要性、合法性、协调性和可操作性，评估立法要设计的重要制度和规则的约束条件，评估立法预期对经济、社会和环境的影响，达到立法配置资源的公平与效率；立法后评估，重在评估立法实践，评估法律法规对经济、社会和环境的实际影响，评估社会执法、司法和守法的具体问题席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，《政法论坛》2012年第5期。。

民间金融制度的地方性供给虽然具有一定的现实意义，但是其中的不规范也带来极大的负面影响，通过立法评估保障这一制度供给模式的合法性、规范性，尤其是立法前评估能够起到较好的自我规范功能，以此尽量消减这一方式所带来的负面影响，进而保障地方性制度供给更好地为“建设法治中国”而服务。

然而，比较遗憾的是，我国的立法评估发展得较为缓慢，虽然有着诸多的实践尝试，但未能进行规范化和制度化，即使在2015年新修订的《立法法》中予以了明确，但是仍然是太过笼统而缺乏可操作性，这需要在“建设法治中国”的进程中大力推进，使立法评估成为实现“良法”供给的重要保障。

（责任编辑：晓 亮）