职业教育校企合作中政府职能研究——以湖南省为例

周栋良

（长沙商贸旅游职业技术学院，长沙 410016）

“深化产教融合、校企合作”需要政府、行业、企业、学校联动。在当前社会对职业教育仍存在偏见、校企合作法律法规不完善、企业参与合作办学积极性不高、高职院校吸引力不强等现实情况下，要促进校企合作顺利开展，政府的作用至关重要。“十二五”以来，湖南为贯彻落实“深化产教融合、校企合作、工学结合”的职业教育办学模式，出台了一系列配套制度和措施，产教融合、校企合作的深度和广度都取得了长足进步。

一、政府促进校企合作的主要做法

湖南现有67所高职院校和421所中职学校[1]。近年来，湖南职业院校校企合作在共建共享实训基地、共同制定专业技能标准、师资培训、学生订单培养等方面成效显著。总结政府在促进职业教育校企合作中的主要做法和经验，可以从宏观、中观、微观三方面加以归纳。

（一）宏观方面：完善法律法规，统筹专业规划与布局

1.加强校企合作法律法规建设。缺乏可操作性的校企合作法规一直是制约职业教育校企合作的制度障碍。为此，2012年，湖南省经信委、省国资委、省教育厅、省人力资源和社会保障厅、省财政厅、省国税局、省地税局等七部门联合制定了《关于深入推进企业与职业院校合作办学的若干意见》（湘政办发〔2012〕45号），除提出纲领性要求外，还提出了一些具体的可操作性的政策措施。2017年，湖南省人民政府办公厅又公布实施了《关于深化普通高校校地校企合作的意见》（湘政办发〔2017〕8号），进一步明确了校企合作中双方的责权利。

2.统筹职业教育专业规划与布局，组建专业群，对接地方产业群。目前湖南中、高职院校分别设置专业173个、410个[1]，基本覆盖了全省优势产业、特色产业主要岗位和工种。根据《湖南省“十三五”战略性新兴产业发展规划》（湘发改高技〔2017〕74 号），“十三五”期间，湖南重点发展高端装备、新材料、生物、新一代信息技术、绿色低碳、数字创意等六大产业领域，加快培育经济持续健康发展的新动能。与此相对应，湖南高职院校调整、组建了对应六大产业的专业群，具体情况见表1。

（二）中观方面：发挥项目导向作用，搭建校企合作平台

1.整合职业教育项目，突出产教融合、校企合作的办学指导思想。以高职教育省级项目申报为例，“十二五”期间，湖南高职教育建设省级项目共有五类：示范性（骨干）高等职业院校、高职示范性特色专业、高职特色专业、示范性职业教育集团、生产性实习实训（教师认证培训）基地，项目之间互有交叉重叠，导向不明确，且项目之间条块分割，不利于学校整体实力提升。为此，“十三五”期间，高职教育省级项目整合为卓越职业院校建设项目、示范性特色专业群建设项目、校企合作生产性实习实训基地建设项目三类，三类项目都突出了“产教融合、校企合作、工学结合”的办学指导思想，发挥了项目申报在促进校企合作中的导向作用。

2.组建职教集团，为校企合作搭建平台。为加快职业教育集团化办学，深度融入产业链，2010年湖南省教育厅出台了《湖南省示范职业教育集团建设基本要求》，2011年启动省级示范性职教集团遴选。在政府大力支持下，湖南职教集团加快发展，现有省级职教集团30家，加盟合作单位2458家，其中规模企业1525家[1]，几乎覆盖了所有在湘大中型企业，有效地促进了校企合作。

表1 湖南职业教育专业（群）对接产业一览表

（三）微观方面：出台具体措施，强力推进校企互动

1.举办全省职业教育宣传活动周和职业教育校企合作推进会。从2015年开始，湖南已连续举办三届由省教育厅牵头组织的职业教育宣传活动周和职业教育校企合作推进会。政府邀请合作企业、行业参会，深化校企合作。如2017年职业教育宣传活动周的主题是“深化校企合作，推进科教强省”，集中宣传职业教育校企合作的意义、方针政策、典型经验等。

2.组织职业院校学生专业技能竞赛和专业技能抽查。自2008年开始，湖南已连续举办10届职业院校学生专业技能竞赛，这已成为推进产教深度融合、创新人才培养模式的有效载体[2]。2009年，湖南率先在全国首创职业院校学生专业技能抽查制度，印发了《关于建立中等职业学校学生专业技能抽查制度的通知》（湘教发〔2009〕63号）。要求学校充分发挥行业（企业）的作用，积极拓宽校企合作渠道，引进企业新设备、新技术、新工艺、新方法，实现专业与产业的对接[3]。

二、政府在促进校企合作中存在的问题

（一）关于校企合作主体认识上的误区

无论是从企业数量看，还是从合作意愿看，职业教育校企合作的主体应该是中小企业而不是大企业。目前我国中小企业已占所有企业总数的99%以上，每年中小企业提供约75%的城镇就业岗位，占新增就业岗位的80%以上，与大企业相比，中小企业提供了更多的就业机会，成为接纳职业院校毕业生就业的主力军[4]。反观职业院校，其在培养定位、专业设置、师资配备、培养模式等方面未能充分考虑中小企业发展的特殊需求，或是片面地认为职业院校的人才培养就是为大企业服务。

由于我国市场机制尚不健全，与大企业相比，中小企业的生产与经营更加艰难，中小企业在经营实践中深深体会到只有依靠人才才能摆脱困境，员工素质高低和队伍的稳定性直接影响企业的长远发展，中小企业相比大企业更迫切希望与职业技术院校合作。因此，无论是从中小企业数量、人才需求规格，还是合作意愿来看，中小企业理应是职业教育校企合作的主体。但在校企合作实践中存在着政府只重视大企业的现象，其忽视了占企业大多数的中小微企业，而且也有悖于当前扶持中小企业发展的产业政策。

（二）促进校企合作的法律法规体系建设仍然滞后于实践的需要

总的说来，其主要表现在已有的相关法律条文缺乏可操作性，而校企合作的专门法律又迟迟没有出台。一是《职业教育法》中的相关规定过于抽象，缺乏可操作性。二是缺乏有关校企合作的专门教育行政法规。三是地方立法机构也没有关于校企合作方面的立法。从管理体制来讲，职业教育是由省级人民政府统筹行使管理、规划、预算等权力，因此，地方有关校企合作的专门立法就更能体现地方特色，这也符合我国职业教育的管理体制。遗憾的是，有关校企合作的地方性立法仍然没有出台。四是缺失校企合作的专门规章，目前既没有相关行业规章也没有政府规章[5]。

（三）校企合作中政府职能缺位与错位并存

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中界定政府在职业教育中的职能是主导职业教育改革发展，集中体现在优化发展环境与优化资源配置两个方面[6]。但在促进校企合作实践中，政府职能结构的内在失调现象还是非常突出的。

一是政府职能的缺位。职业教育是与产业联系最为紧密的教育类型，校企合作中政府理应发挥更大作用。但在产教融合、校企合作中，因缺乏其他政府职能部门如经信委、发改委等的协同配合，导致代表政府行使管理职能的教育行政部门只能向职业学校施加影响，而难以对企业和行业提出要求。这种局面若长期存在，校企合作中“学校热、企业冷”的现象就无法根本改变。

二是政府职能的错位。一方面，存在管得过多过细的现象。随着职业教育从规模扩张向内涵发展转型，政府对职业院校的基础办学能力建设、专业建设、课程建设等诸多方面提出了许多直接而具体的指导性意见。从推动职业教育内涵建设、提升职业教育人才培养质量而言，这些措施很有针对性。但从职业教育可持续发展的角度来看，这种细枝末节式的管理与指导，也容易造成政府应有的保基础、促公平、激活力等职能的缺位和错位[7]。另一方面，该放权的领域没有放权，导致校企合作中学校缺乏自主权，难以与企业深入合作。当前，公办职业院校普遍缺乏办学自主权，尤其是用人自主权。由于人事管理制度上“逢进必考”的政策和职称评审中的论文导向，导致职业院校很难引进行业企业能工巧匠，现阶段的企业兼职教师往往停留在一纸协议阶段，真正担负实践教学的很少。

三、政府进一步促进校企合作的措施

（一）政府综合运用多种手段，促进中小企业参与职业院校合作办学

政府可从法律和经济层面引导中小企业参与职业教育办学，通过完善相关立法、财政支持、税收优惠、管理监督等政策，减轻中小企业的社会负担，提高技术创新和技术改造的能力，解决中小企业在发展中遇到的问题。从法律视角出发，为调动中小企业参与职业教育的主动性并形成长效机制，需要国家制定和完善相关法律，并制订具体的实施细则。上层立法方面，国家应在法律中明确规定政府、中小企业在参与职业教育中的各项权利和义务；下层立法方面，地方各级政府应因地制宜出台相应的法规细则来落实中小企业参与职业教育合作办学[4]。从经济视角出发，国家在税收政策上支持和鼓励中小企业参与校企合作，可在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。建立中小企业与职业院校定向、定单式人才培养机制，实现技能人才培养与企业需求的紧密对接。

（二）健全职业教育校企合作法律体系

依据国外成功经验，健全的职业教育校企合作法律体系包含上下衔接的两类：第一类是基本性法律；第二类是配套性法律，是指依据纲领性规定制定的一系列详细、可操作的法律法规。结合我国实际情况，首先，国家层面，全国人大应该加快修订我国职业教育的纲领性法律《中华人民共和国职业教育法》。1996年颁布的《职业教育法》，因职业教育所面临的宏观和微观环境均发生了巨大变化，已不适应当前的形势。其次，制定相配套的下位法规体系，包括中央政府加快颁布《职业教育校企合作促进办法》和地方省级政府制定《职业教育校企合作促进办法》的实施细则。就湖南而言，当务之急是省教育厅会同省经信委等部门联合起草《湖南省职业教育校企合作条例》，报省人大立法参考，尽快落实《关于深入推进集团化办学的意见》，建设校企合作互动交流平台。

（三）简政放权，激发校企合作活力与动力

简政放权的立足点和出发点就是要加快政府职能转变，而政府职能转变的重点就是通过政策激励和引导来充分发挥市场机制的作用，激发职业教育相关主体参与职业教育办学的积极性。

着力引导行业企业深度参与职业院校办学，深化校企协同育人，积极推进现代学徒制试点。进一步推动职业院校与行业企业优质资源共建共享，推进校企共建生产性实训基地、创新创业实践教育基地、企业人才培训基地。鼓励职业院校主动服务国内企业“走出去”海外战略发展需求，培养国际化职业教育人才。高度重视中小企业群，引导中小微企业，整合力量，抱团发展，促进多形式、多层次的校企合作，充分发挥中小企业数量众多、形式灵活的优势。

着力引导职业院校高效服务行业企业发展。地方政府简政放权，依托校企合作大力推动区域内专业技术人才、技术、设备设施、信息等方面的资源整合，真正形成若干个能够服务乃至可以支撑区域重点产业发展的资源平台，激发企业参与校企合作的“兴奋点”。