我国高校办学自主权的发展逻辑

武西锋

摘 要： 高校办学自主权是高校独立办学的基本条件，是大学自主教育的外在制度体现。通过政策和法律的考察，可以发现我国高校办学自主权经历了从政策上升到法律再由国家发展纲要和专项文件提供保障的变迁过程。我国高校办学自主权将在克服内外制约因素中继续走向落实和扩大。

关键词： 高校办学自主权 政策变迁 制度解释

一、高校办学自主权的概念

办学自主权虽然已经得到国家教育文件及《高等教育法》的确认，但是办学自主权作为一个概念仍然停留在学理认识层面，其内涵存在一定的争议和分歧。有学者从高校自我管理的角度，将高校办学自主权定义为高校作为教育实体而拥有的自我支配、自我约束、自我发展的权利①。有学者从市场经济下平等主体法人资格的角度，将高校办学自主权定义为高校为实现其办学宗旨，依法享有的独立自主管理内部事务的资格和能力②。有学者从法律主体的权利角度，将高校办学自主权定义为高校作为独立法人，依法享有的独立行使教育决策、教育管理、组织教育活动的权利③。

上述概念虽然角度不同，但是揭示了高校办学自主权的核心要素，将其定位为高校独立办学的基本要件。上述定义方式的共同之处在于从高校出发进行阐释，放弃早期从外部出发认为高校办学自主权源自于教育行政部门授予的观点，无疑具有历史进步意义。但是应当看到，在高校办学自主权到底是“权力”还是“权利”上尚存争议。如果将高校办学自主权视为一种“权力”，实际上保有国家本位主义的思想痕迹，具有强烈的行政色彩。如果将高校办学自主权视为一种“权利”，则相当于承认办学自主权是高校自身所固有的资格。在这一点上，有些学者有着清醒的认识，明确提出：“大学办学自主权来源于大学本身，是权利而不是权力，大学办学自主权是社会团体固有的权利，而不是法律授予之权。”④这一观点得到众多赞成之声，有学者认为将高校办学自主权定位为高校固有的权利更符合高等教育发展的基本规律，“高校办学自主权是高校作为独立学术组织为实现办学目标而依法具有的，排除政府等主体非法干预而自主决定办学事务的基本权利”⑤。

二、我国高校办学自主权的政策变迁

（一）行政主导下的高校办学（1949年至1976年）

中华人民共和国成立后，从大规模建立高校开始至“文革”结束，期间出台了标志性的《高教六十条》，是我国高校办学自主权政策演变的第一个阶段。中华人民共和国成立伊始实施了大规模的院系调整，大刀阔斧地对高校教学内容和专业设置等进行了改革，集权式的高校管理制度由此建立起来。这种管理制度很快暴露出一些弊端，挫伤了大学的自主性，不利于为地方经济服务。1958年《关于教育事业管理权力下放问题的规定》将教育权力大幅度下放给地方。权力的下放刺激了地方政府大规模兴办学校的热情，出现了“教育大跃进”⑥。截止到1959年，高等学校增加至841所。1960年又新增了448所，高校总数达到1289所。为整治高等院校的无序发展，1961年教育部在充分调研的基础上制定了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（又称《高教六十条》）。《高教六十条》出台的背景是中央寄希望纠正“大跃进”运动在教育领域造成的严重后果，纠正教育大革命的失误，邓小平认为这个文件很好，解决了一个大问题，毛泽东评价认为：“这次总算有了我们自己的东西。”⑦《高教六十条》是我国高校办学自主权乃至新中国高校发展史上一个重要标志性文件，其出台标志着我国高校发展从新中国初建照搬照抄苏联办学模式，在经历短暂的无序式发展之后，开始探索出自己的东西，对以后高校办学自主权的发展产生深远而持续的影响。

《高教六十条》纠正和反思了苏联对中国办学模式的影响。此前1952年的院系调整中，为了配合快速工业化的需要，我国形成了以工科学校为主的高校布局。1953年初，全国高校设置专业215种，其中工科107种，理科16种，文科19种。1957年，设有323种专业，其中工科183种，理科21种，文科26种。文法商科在校生占大学生的比例由1947年的47.6%下降到1952年的22.5%，1957年又下降到9.6%⑧。《高教六十条》明确了学术自由和集中管理两大原则，提倡不同的学派和学术见解，鼓励自由发展，在当时历史条件下具有积极进步意义。

客观地讲，《高教六十条》在当时的历史条件下具有重大的积极意义，一定程度的学术自由激发了高校活力，1962年至1965年我国高校迎来了短暂发展的“小黄金期”。但是随着“左倾”思想的发展，《高教六十条》很快成为批判的对象而被废而不用。1968年，中央制定下发《关于高等学校下放问题的决定》，再次将高校管理下放给地方政府。“文革”结束后，教育部对《高教六十条》稍作修改后重新颁布实施。

（二）高校办学自主权的正式提出（1978年—1992年）

1978年十一届三中会后，办学自主权的问题浮出水面。1979年12月6日，复旦大学苏步青校长等4名学者在《人民日报》上发文呼吁教育部门给高校一定程度的办学自主权⑨。当时對我国高校存在的问题形成了一致性认识，认为计划经济体制下政府行政命令式的管理模式限制了高校的自由发展，导致高校缺乏应有的活力，难以发挥大学应有的作用。1985年5月，我国举办了改革开放后第一次全国教育工作会议在北京举行，教育体制改革是这次会议的主题。会后，国家制定了《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《1985决定》），这是国家重大教育政策第一次明确提出高校办学自主权问题。《1985决定》认为，教育行政部门对高等学校统得过死，学校缺乏应有的活力。文件将扩大高校办学自主权作为高校管理体制改革的突破口，提出简政放权、赋予高校以办学自主权的思想。根据《1985决定》，高校办学自主权涵盖了人事、招生、教学、科研、财务与国际交流。1986年，国务院颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，办学自主权范围进一步扩大，包括人事管理、学生招生、教学科研、财务基建、职称评审和国际学术交流。

《1985决定》首次以正式文件的方式确认并赋予高校以办学自主权，是认识并尊重高校办学规律的体现。《1985决定》就高校内部管理做出一些大胆的尝试，规定实行校长负责制和教师代表大会等制度，增强决策的科学性，促进高校内部的规范化管理。但是囿于时代的局限，《1985决定》是将办学自主权定位为政府下放给高校的行政权力，作为政府简政放权的一部分内容，并没有认识到高校办学自主权是高校自身应有的权利，对高校自由精神缺乏足够的理解。文件实施后，长期缺乏办学自主权的高等院校，在《1985决定》的政策保障下开始探索行使自主权，但是在经济利益的驱使下出现了政策执行和落实上的偏差，一些大学将办学自主权更多地用在经济创收上，影响了办学质量，我国大学开始陷入了“收死放乱”的尴尬境地。

（三）转型中的高校办学自主权（1993年—1997年）

1993年3月，我国颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《1993纲要》）。《1993纲要》的出台，标志着我国高校办学自主权从计划经济模式向市场经济模式的转换。《1993纲要》明确提出要使高校成为独立的法人实体，我国高校办学政策从国家本位向市场本位演进⑩。在办学自主权的事项内容上，《1993纲要》进一步确认和扩大了具体权限，强化了高校在工资分配、机构设置等方面的自主权。

（四）办学自主权的法律确认（1998年—2010年）

《1993纲要》是我国高校办学自主权的重大政策变迁，重点是理顺政府与学校之间的关系，实质上是教育权力的重新调整，主要是权力从教育行政部门向高校转移。20世纪90年代，我国社会主义法治建设持续推进，为高校办学自主权从政策层面上升到法律层面提供了制度氛围。酝酿已久的《高等教育法》最终于1998年8月由第九届全国人大常委会第四次会议通过，自1991年1月起实施。《高等教育法》的颁布实施，标志着我国高校办学自主权从政策走向法律，从此获得法律规范的保障。《高等教育法》第11条规定了自主办学原则。围绕办学自主权这个核心原则，《高等教育法》规定了一系列制度，细化了办学自主权的具体内容。

《高等教育法》赋予高校独立办学的法人主体资格。第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”法人主体资格的确定，为区分作为管理者的政府部门和作为办学者的高校提供了法律依据，是高校办学自主权的依托。《高等教育法》从第31条到第37条集中规定了学科设置权、教学权、科研权、自主对外交流权、机构设置权、招生权、人事权、财务权、职称评审权、工资分配权等，高校办学自主权通过上述内容规定得到细化，激发了高校活力，为推动高校人才培养、科研创新提供基本的法律保障。

与此同时，为了保障办学自主权得到落实，《高等教育法》还划定了教育行政部门的权力界限。第6条规定了发展规划权，第7条规定了教学改革权，第13条规定了宏观调控权，第29条规定了高校审批和撤销权，第40条规定了高校行政领导的任免权，第44条规定了教学质量监督和评估权。对上述内容的理解，应该严格坚持条文解释和限制性解释原则，不得对其进行扩大理解。上述规定旨在划定教育行政部门的权力界限，目的是使高校自主权免受行政权力扩张可能遭受的侵犯。按照“法无明文规定则禁止”的公权行使原理不得对行政权力做出扩大解释。《高等教育法》的上述规定为规范和约束政府行政权力提供了制度边界，最终目的是为了确保高校办学自主权的行使。

为了配合和落实《高等教育法》，1999年中央下发了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《1999年决定》）。《1999年决定》提出要切实落实和扩大高等学校的办学自主权，进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权。《1999年决定》同时规定了要加强党和政府对高校的领导，表现出依法治教的意识。

（五）以国家发展规划推动落实办学自主权（2010年至今）

高校办学自主权虽然已经得到《高等教育法》的确认，期间教育部先后制定下发了一些文件作为支撑，但是实践中落实情况并不理想。因此，高校办学自主权被称为一项“一直在路上的改革”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要（2010—2020年）》）将推进政校分立、管办分离与落实和扩大办学自主权并列作为建设现代学校制度的两个重要方面。从结构安排上，将政校分立、管办分离内容前置，意在限制教育行政部门的权力，为真正落实高校办学自主权提供宽松环境。《纲要（2010—2020年）》提出要减少教育行政部门对高校的行政许可，为落实高校办学自主权减少外部压力。十八届三中全会之后，2014年11月，国家教育体制改革领导小组办公室制定了《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，意在落实《纲要（2010—2020年）》和十八大以来党的教育政策，真正将办学自主权落到实处，建立现代大学制度。

三、高校办学自主权的发展趋势

通过对我国高校办学自主权政策变迁的制度考察，可以发现办学自主权虽然长期处于教育行政部门的压制之下，但是逐渐成长并且获得独立地位。中华人民共和国成立初期，在国家本位的政策之下，高校办学自主权淹没在国家政策之中。《高教六十条》曾经为高校自主办学带来了短暂的生机，短期内推动我国高校快速发展。但是在当时历史背景下，高校办学自主权不具备独立的思想和制度基础。“文革”结束后，改革开放为我国社会发展注入了新的力量，我国高校发展迎来了新的机遇。《1985决定》首次以国家正式文件的形式确认了高校办学自主权，但是这种自主权被认为是来自于教育行政权力下放给高校的权力，而非高校应有的权利。在市场经济和法治建设的推动下，《1993纲要》确立了高校的独立法人资格，为高校办学自主权的法律确认奠定了思想基础。《高等教育法》不仅确认了高校的独立法人主体资格，而且细致地规定了办学自主权的具体内容，更明确了教育行政部门的权力界限。进入新世纪以来，法律层面的高校办学自主权在落实中出现一些问题，不利于建立现代大学制度。因此，国家通过制定长期发展纲要的方式推动落实办学自主权。

我国高校办学自主权经过从无到有、从政策上升到法律的发展，从发展规律上讲，高校办学自主权将会持续加强，但是作为矛盾对立面的教育行政权力将会长期存在。高校办学自主权面临着来自教育行政部门的外部制约因素和高校自身的内部因素，但是高校办学自主权将会在克服内外因素的过程中继续发展。

注释：

①雷随斌.关于落实高校办学自主权的思考[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2003（5）：84.

②⑩周光礼.中国大学办学自主权（1952—2012）：政策變迁的制度解释[J].中国地质大学学报（社会科学版），2012（3）：78，80.

③李正元，杨建文.试论我国高校办学自主权问题[J].兰州大学学报（社会科学版），2008（6）：144.

④湛中乐，高俊杰.我国公立高校与政府法律关系的变迁[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2010（6）：6.

⑤谭正航，尹珊珊.高校办学自主权的落实和扩大与政府高校管理去行政化研究[J].现代教育科学，2015（2）：124.

⑥⑨张俊洪.回顾与检讨——新中国四次教育改革论纲[M].长沙：湖南教育出版社，1999：88，226.

⑦忻福良.各国高等教育法[M].上海：上海交通大学出版社，1992：57.

⑧“1961年高校六十条”[EB/OL].http：//news.qq.com/zt2011 /ghgcd030/，2011.1.30.

李红惠.高校办学自主权政策的文本考察与趋势[J].现代教育管理，2012（12）：40.

冒荣.扩大高校办学自主权为什么仍在路上[J].江苏高教，2015（4）：2.