日本促进观光旅游产业发展的政策措施及效果评析

潘万历　张方慧　余地

摘要：为了带动经济增长，日本确立了“观光立国”战略，注重顶层设计，通过制定相关法律和基本计划，从国家层面推进观光旅游产业的发展。日本通过积极的宣传战略、放宽签证等具体措施吸引外国游客赴日观光，取得了一定的成效。与此同时，这些相关政策措施也对中国旅游业的发展带来了一定的启示。

关键词：观光立国；日本品牌；外国游客；启示

一、 引言

近年来，随着人们生活水平的提高以及出行方式的多样化和便利化，观光旅游逐渐成为人们日常生活中的一部分。与此同时，旅游产业是综合性服务业，涉及“行、游、住、食、娱、购”等方面，对国民经济具有极强的促进效应，已成为经济的新增长点，其带来的经济效应也日益受到各国的重视。日本近年来推行“观光立国”战略，从国家层面制定观光产业发展的长期规划并出台了一系列配套措施，大力促进以国际观光为代表的旅游业的发展，取得了一定的成效。本文拟从日本促进观光旅游业发展的动因入手，分析其采取的措施、成效以及对中国旅游业发展的启示。

二、 日本促进观光旅游产业发展的动因

泡沫经济崩溃后，日本经济增长乏力，大力发展观光旅游产业不仅可以扩大内需和就业、拉动经济增长，还有利于日本加深与世界其他国家的理解，改善国家形象。

1. 扩大内需和就业，拉动经济增长。众所周知，日本是一个资源匮乏的岛国，生产所需的原材料高度依赖进口，工业制成品又依赖出口。缺乏能源资源的现实决定了日本不能发展资源密集型的产业，必须依靠高科技产业和服务业来带动经济的发展。二战结束后，日本在美国的扶植下，推行贸易立国战略，依靠自身科技实力迅速成为经济强国。然而，20世纪90年代，泡沫经济崩溃后，日本经济陷入了长期的低迷状态。如何重振日本经济成为历届日本政府面临的重大任务和挑战。

2012年安倍晋三再次执政后，力推“安倍经济学”，希望将日本经济从低迷中解救出来。虽然安倍的经济政策一定程度上刺激了日本经济增长，但却无法从根本上解决制约日本经济的结构性问题。特别是老龄化和少子化已经成为制约日本经济社会发展的重大问题。据日本内阁府的统计数据显示，截至2016年10月1日，日本总人口为1亿2 693万人，其中65岁以上的老年人口高达3 459万人，老龄化率为27.3%。与此同时，日本出生人口不断下降，根据日本厚生劳动省公布的2017年日本人口动态统计结果，2017年日本出生人口为94万6 060人，连续两年低于100万人，刷新了记录最低值。

消费、投资、政府支出和净出口，是“国民收入理论”所界定的经济发展四大要素。具体就日本而言，虽然民间消费在国内生产总值中所占比重一直在高位徘徊，但相对来说增长乏力。而老龄化和少子化更是加剧了这一形势，其不仅会直接造成日本劳动力减少，对财政形成一定的负担，而且由于老年人消费需求相对较低，无助于日本内需的扩大，会间接导致日本国内市场缩小。在这种情况下，日本在调动本国国民旅游积极性的同时，还必须充分利用外国游客来缓解内需不足。日本NHK电视台发布的统计数据指出，一名外国观光客只要在日本消费达15万日元，那么10个外国游客在日本的消费额就稳超一个日本人一年里的国内消费。因此，通过吸引外国游客赴日观光，可以有效扩大内需，增加就业机会，促进经济稳定增长。

2. 增进相互理解，构建开放型国家。观光旅游是人员交流的重要组成部分。振兴观光旅游产业在给日本经济带来活力的同时，也可以促进日本与其他国家的民间交流，改善日本的国家形象。

长期以来，日本虽然有较为丰富的自然和文化资源，但主要以“日本制造”“经济大国”的形象为世界所熟知，日本人甚至被认为是“生活在兔笼里的经济动物”。因此，通过大力促进观光产业的发展，有助于外国游客从不同角度接触多层次的日本。外国游客通过与日本民众交流，可以加深对彼此国家和地域文化的理解，推动不同文化之间的交流。再加上日本人赴海外旅游，可以形成双向的国际互动。在这种互动中，有助于培养具有决断力和适应力以及国际感觉的优秀人才。而随着访日外国游客对日本理解的加深，也會给日本带来更多的商业机会，吸引外国企业、人才到日本投资、就业，提高日本的竞争力。

另一方面，通过振兴观光产业可以发掘更多的文化资源，培养对地域文化的自信心。日本国土狭长，从北向南的各个地区具有不同的风俗以及传统文化，但是，有一些观光资源并没有得到当地人们的注意。此外，由于少子化以及人口向大城市流动等，一些地方城市面临着空洞化问题。外国游客的来访可以进一步发掘当地的观光资源，有助于培养当地居民对自身地域文化的自信心。此外，为了促进观光产业的发展而进行的交通设施建设也有助于加强日本各地区的联系。

三、 日本促进观光旅游产业发展的政策措施

日本政府注重从顶层设计开始，通过制定相关法律和基本计划，从国家层面推进观光旅游产业的发展。与此同时，通过积极的宣传战略、放宽签证等具体措施吸引外国游客赴日观光。

1. 国家统筹规划，制定相关法律和具体计划。2003年被称为日本观光立国的元年，时任首相小泉纯一郎在这一年主持召开了“观光立国恳谈会”，使观光产业的重要性得到显著提升。同年，日本开始以国土交通省为中心、以官民并举的方式开展促进外国游客访日活动。该活动以中国、美国、韩国、德国、法国、泰国、印度尼西亚等14个国家和地区为重点市场，提出2010年使外国游客数量达到1 000万人的目标。

与此同时，相关立法工作也随之启动。2006年12月，日本通过了《观光立国推进基本法》，首次明确“观光为21世纪日本重要政策的支柱”，将观光产业上升到国家战略的高度，使观光旅游产业发展有了法律依据和法制保障。《观光立国推进基本法》明确了相关各方的责任和义务，即国家负责制定综合的政策，地方共同团体根据地区的特性制定、实施相关政策并加强彼此的合作，当地居民要理解观光立国的重要性，为形成有魅力的观光积极发挥作用。根据《观光立国推进基本法》的规定，为了综合且有计划性地推进观光立国相关政策的实施，政府必须制定《观光立国推进基本计划》。日本政府分别于2007年、2012年和2017年制定了三个观光产业推进基本计划，规定了为实现观光立国战略的基本方针、目标以及具体的政策措施。

2012年，安倍晋三重启了民主党执政时期被取消的观光立国推进阁僚会议，决定日本政府将继续坚定不移地发展观光立国。根据安倍的指示，2013年7月1日，观光厅在机构内新设了入境旅游政策推进事务局。为了协助该局的工作，观光厅还新成立了观光战略科和国际观光科，专门负责实施国际旅游营销等工作。2016年3月30日，在由安倍晋三担任议长的“支撑明日之日本观光展望构想会议”上，制定了新的观光发展蓝图。基于这一发展蓝图，2017年的《观光立国基本计划》设定了到2020年要使访日外国游客数量突破4 000万人、消费额达到8兆日元等目标以及为达到这些目标政府应采取的政策等。

2. 采取积极的宣传战略，打造日本品牌形象。为了吸引外国民众赴日旅游，日本政府相关部门通过举办展览会、发行与旅游资源相关的宣传片以及积极召开国际会议等方式向国际社会传递日本的旅游资源，打造日本品牌形象。例如，与吸引一般游客相比，举办国际会议等可以带来更大的经济波及效果。具体而言，来自世界各国的企业和研究人员等齐聚一堂，有助于构筑人际关系网络，利用与会人员的个人影响为日本企业带来新的商业机会和创新机会。此外，与会者在住宿、饮食、观光等领域的消费支出，会对举办地周边的小型商家带来直接的经济波及效果。为此，日本观光厅将东京、京都、福冈、横滨等具有举办国际会议潜力的城市指定为“全球会议战略都市”，通过调查海外顾客消费模式、向海外派遣专家、构筑城市间合作体制等方式，争取举办国际会议。

3. 放宽签证限制，完善配套服务设施。在对日本观光旅游资源进行积极宣传的同时，日本政府通过放宽签证限制、简化签证手续等措施吸引外国游客赴日旅游。针对中国庞大的市场规模，日本从2009年开始向中国人个人发放旅游签证。截至2017年，日本向中国人发放的签证数高达450多万件，在所有签证中占比为77%。为了进一步吸引中国游客，从2017年5月8日起，日本进一步放宽了中国人赴日签证发放条件，降低了多次签证所需的经济条件。此外，日本也放宽了对东南亚游客的签证限制。其中，对泰国和马来西亚的游客实行免签，菲律宾和越南游客也可以获得一定期限内多次出入日本国境的往返签证。

另一方面，日本通过扩大免税店和免税商品的范围，促进外国游客购物。截至2017年4月1日，日本全国免消费税店铺数量为40 532家，与2016年10月相比增加了1 879家，增幅为15.1%。免税商品范围也由家电、装饰品等扩大至至食品、药品、化妆品等领域。

为了使游客在日本享受到便利、舒心的服务，日本各旅游城市都把提高服务质量作为发展旅游产业的重点内容之一，不断完善观光旅游环境、提高服务水平。此外，由于日本是岛国，所以访日游客主要通过空路和海路赴日。因此，为了提高旅客接待能力，日本加强了机场和海上交通的整备。在2017年度实施的“搞活地方机场政策”中，日本政府将十五座机场认定为“访日游客吸引支援机场”并为这些机场下调国际线起降费提供援助。在海路方面，为了实现在2020年使乘船访日游客达到500万人这一目标，在充分利用既有设施的基础上，日本采取措施改善访日船只接纳环境，通过官民合作的方式形成国际海上旅行据点。

四、 日本促进观光旅游产业发展的成效

在多种措施的综合作用下，日本促进观光旅游产业的措施取得了明显的成效。一方面，近年来赴日外国游客的数量显著增长。1980年赴日外国游客数量仅有131.7万左右，2000年达到475.7万人，20年间扩大了约3倍。2013年访日游客人数首次突破1 000万人，2015年则突破了1 974万人，时隔45年超过了出国旅游的日本人的数量。从地区来看，亚洲、欧美国家和地区是主要的游客来源国。以2017年为例，在2 869万多名访日游客中，来自亚洲的游客数量为2 472万多人，约占总人数的86%，其次是欧洲和美国，分别为153万（5.3%）和137万人（4.7%）。其中，在亚洲地区，来自中国大陆、中国香港和中国台湾的游客人数达1 415万人，占比接近一半。随着2020年东京奥运会和残奥会的邻近，赴日外国游客的数量预计还将继续保持增长态势。

另一方面，隨着外国游客数量的增加，其带来的经济效果也是显而易见的。外国游客在日本国内的消费总额不断增长。根据日本观光厅的统计，2013年访日游客人均旅行支出额为13万6 704日元，比上一年增加5.3%，对GDP的贡献度为0.05个点。外国游客大量购买日本的家电产品和日用品，使得“爆买”一词一度成为2015年度流行语。同年外国游客消费总额达3兆4 771亿日元，这个规模可以与汽车零部件产业的出口总额相匹敌。随着更多外国游客到东京、大阪等大城市以外的地方旅游，带动了地方饮食、特产等产业的发展，为地方经济发展注入了活力。

此外，观光消费也带来了较大的经济波及效果（表1）。2015年观光消费对日本国内经济的生产波及效果为52.1兆日元，比上一年增加约5.9兆日元，附加值效果为25.8兆日元，雇佣诱发效果为440万人，连续多年保持高位。随着外国游客的增加，日本旅游收支黑字也不断扩大。2014年下半年创下首个半年期的黑字记录，改变了自1996年开始的旅游收支赤字状态。2015年以后，日本旅游收支黑字开始迅速扩大，2015年度旅游收支黑字达1万902亿日元，2016年持续增长至1万3 266亿日元。

五、 对中国旅游业发展的启示

我国幅员辽阔且历史悠久，拥有丰富的人文和自然旅游资源。改革开放以来，我国旅游产业规模从无到有，不断壮大，取得了丰硕的成果。但是也存在一些问题和挑战，突出表现为旅游基础设施和公共服务滞后；游客的文明素质和从业人员的整体素质有待提升，市场秩序有待规范等方面。因此，可以借鉴日本促进观光旅游产业发展的有益经验，以更好地推动我国旅游产业的健康发展。

1. 要充分认识到观光旅游产业的重要性。观光旅游业是综合性的产业，其不仅是传播中华传统文化的重要方式，也是促进经济发展，带动贫困人口脱贫的重要渠道。为此，要采取采取积极的宣传战略，打造中国旅游品牌，吸引更多的游客到中国旅游。

2. 要健全法律法规，规范旅游市场秩序。虽然我国也有旅游相关的法律法规，但是也存在国家级旅游立法数量少，执法不严等问题。因此，我们需要在充分认识到旅游产业重要性的基础上，加强相关立法工作，使旅游产业的发展有法可依，同时要加强执法队伍建设，规范旅游市场秩序。

3. 要挖掘地方旅游资源，促进区域均衡发展。我国各地区的旅游资源有自身的特色，然而，从目前来看，我国旅游业的发展存在区域不平衡的现象。游客过度集中在一些大都市和历史古都，地方特色的旅游资源没有得到充分挖掘。因此，应采取措施积极地发掘地方特色旅游资源，吸引更多的游客到地方旅游，促进地方经济的发展。

4. 要注重完善交通设施和景区设施，提高景区服务质量。目前我国旅游景区服务主要存在景区设施不完善、景区工作人员素质不高以及景区信息服务落后等问题。为此，应该积极完善旅游景区的配套服务设施，完善旅游交通格局。大力培育旅游从业者的服务精神，提高旅游产业从业者的整体素质。

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[6] 金春梅，凌强.当前日本实施观光立国战略的研究[J].日本问题研究，2014，（2）：1-7.

作者简介：潘万历（1989-），男，汉族，山东省烟台市人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为日本外交、日本经济；张方慧（1991-），男，汉族，山东省泰安市人，中国人民大学国际关系学院博士生，研究方向为日本外交；余地（1994-），男，汉族，福建省厦门市人，外交学院研究生院硕士生，研究方向为日本产业经济。

收稿日期：2018-06-27。