农民工市民化过程中的公共政策障碍分析

王婷

【摘 要】伴随着改革开放的步伐，中国迅速进入了城市化和现代化的轨道，但农民工问题依然严峻。尤其是在农民工市民化的公共政策支持方面存在户籍等级化价值化、住房状况得不到改善、子女平等教育权难以落实和权利及社会保障权益得不到保证等问题。在农民工市民化的道路上，面临着诸多问题，归根结底是制度与政策的阻碍，但要推动农民工市民化还必须有公共政策的支持与引导，才能从根本上解决。要破除这种困境，最重要的是深入分析农民工市民化在公共政策支持上的主要障碍。

【关键词】农民工市民化；公共政策支持；社会保障权益

中图分类号：P669.2 文献标志码：A 文章编号：11007-0125（2018）22-0210-02

一、农民工市民化的作用

（一）农民工市民化对“三农”问题的解决起到关键性作用。在农村问题上，能够为新农村建设铺好路。大量农民工落户城市，农村人口减少成为纯正的农业人口聚集地，农村在数量和管理上都有了一致的利益，对于统一规划和新农村发展都减少了阻碍和工作量。在农业方面，能够增加农民工收入，促进农业现代化。农民工市民化，大量的农村剩余劳动力从土地中解放出来，进入城市工商业，从事非农产业实现个人收入的增加；大幅度减少农民的数量，更多的土地资源适度集中到从事农业生产的农民手中，便于实现农业的集约化、规模化经营，提高农业劳动生产率，实现农业现代化。在农民问题上，能够提高农民工素质，促进农民工全面发展。城市是现代政治、经济、科技文化中心，农民工进入开放的现代化城市，在城市文化的潜移默化中，其价值观念、思维方式等都会发生变化，整体素质有所提升。

（二）农民工市民化对新型城镇化建设和社会的和谐发展具有推动作用。一方面，农民工市民化是新型城镇化的重大战略举措，有利于化解城镇的二元结构矛盾。农民工向市民身份转换，户籍的二元结构是首要清除的制度，城镇建设主要矛盾弱化，吸引更多的劳动者进入城镇建设的大集体。另一方面，农民工市民化，新的市民融入城市成为城市的一份子，农民工正式得到全社会的认可。这就在很大程度上减少了农民工与城市政府、居民之间的隔阂，有助于维护社会公平正义、消除社会风险隐患、保持社会和谐稳定。

由上可见，农民工市民化不仅是保障和改善民生、构建和谐社会的需要，还是全面建设服务型政府的内在要求。

二、农民工市民化在公共政策支持上的主要障碍

农民工市民化是一个长期的过程，也是政府工作的重要内容。在农民工市民化的道路上，面临着诸多问题，归根结底是制度与政策的阻碍，但要推动农民工市民化还必须有公共政策的支持与引导，才能从根本上解决。要破除这种困境，最重要的是要深入分析农民工市民化在公共政策支持上的主要障碍。

（一）户籍问题。在我国，农民工不仅是一种制度，更是一种身份的象征，而户籍制度就是农民工市民化过程中的最大障碍。在一定程度上，当前的户籍制度有其合理性，但是也成为了农民工市民化在公共政策上的阻碍，并且从另一方面暴露了户籍制度存在的问题，归纳起来，主要有以下几个方面：一是农民工成为市民的“准入门槛”较高。一般都是对经济和素质进行限制，比如很多城市在经济上往往会要求“凡在市区购买商品房，在市区投资兴办实业及经商者均可落户”，这种要求对于本来就存在生活问题的农民工来说就扼杀了大部分的农民工群体。二是现在存在的户籍开放只是一个表面上的机会，这种为了引进吸收技术人才的要求与人口迁徙自由是背道而驰的。很多城市对农民工和市民进行“蓝印户口”和“红印户口”的区分管理，在一定程度上限制了农民工享有社会保障和就业的权利，是一种变相的歧视，影响了农民工市民化的意愿，阻碍了城市化和新农村的建設。三是当前存在的户籍改革问题百出，没有统一的标准和规范。中央政府都是原则性的指导，地方政府各自定夺，反而大多会维持现状，农民工仍然处在社会边缘。

（二）住房问题。住房问题是农民工市民化的重要保障，关乎着新型城镇化的进程，体现着公平正义、社会和谐的理念。但当前，我国农民工的住房问题错综复杂，阻碍着市民化的道路。农民工市民化的住房问题及其成因主要有以下几个方面：一是城市购房的户籍限制。由于当前户籍制度存在等级化、价值化问题，导致农民工在购房时因为农村户籍时常被排挤。当前，我国的房地产市场庞大而复杂，无论是垄断的原因或者是房地产背后的哄抬行为，造成的结果是大中城市的房价居高不下，即使政府暂时压制也只是起到短期的缓和作用，经济实力相对较低的农民工对商品房奢求不得。随着生存的需求，大多数的农民工，变得工作不定，在为经济发展做出重要努力后，仍然是漂泊、居无定所。与此同时，新生代农民工在自身能力提高的情况下对于市民化的期望更加强烈，扎根城市是他们的愿望，但也因为缺乏住房保障，变成了长期的“房奴”，生活压力更大。三是政府对农民工的住房保障政策空虚化。农民工由于自身经济实力的限制，大多数仍然无法融入商品房市场，而政府采取的措施形式大于实用。比如2007年，我国下达了将农民工纳入城市住房保障体系的指导性文件，但是缺少企业合作难以完全实现，实施难度大。这些信息文件的传达途径与公示方式大多数是网络平台，纵然有一些纸质的形式也难以确保农民工接收到相关完整的信息。因此对于农民工来说，接触和全面理解的可能性降低，政策的实施落空，成效就很小。

（三）子女教育问题。随着近年来“民工荒”问题的出现，促进农民工市民化的脚步需要加快。国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司的中国流动人口发展报告显示，就农民工个人意愿而言，愿意农转非的农民工有46.6%是为了子女教育，所以农民工市民化的意愿驱动力主要就是为了子女教育问题。

农民工随迁子女的教育问题及成因主要有以下几个方面：一是在幼儿园和义务教育上，接受的教育学校水平比较低。城市中许多幼儿园、托儿所、优质的小学基于自身财务等方面的利益考虑，往往通过高学费的方法将农民工子女拒之门外，农民工家庭只能选择一些教育水平较差的学校或者一些保障水平较低的民办学校。虽然我国的《义务教育法》明确提出，父母在非户籍所在地工作或居住的适龄儿童、少年，在其父母工作或居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。但是在现实中，由于农民工流动性比较大，加之农民工自身经济实力的限制，随迁子女往往会在打工地接受教育，这些地方教育水平薄弱，不利于青少年的发展，在周围环境的影响下很难得到良好的教育。二是中考需要返回户籍所在地参加考试以及限制外来务工人员的子女在本市就读高中。因为高中并非义务教育，国家相关政策也没有强制其在居住地入学就读。很多城市和学校会考虑设置一些限制，比如好的高中学校顾及全面招收本市就读的初中毕业生会影响优秀毕业生的招生比例，担心影响学校在市民心中的认同感，不利于学校的长远发展。政府又会思及本地市民对不限制行为的异议，加上政府为了避免不限制情况下的农民工子女“择城就读”的现象发生，减少因此带来的教育混乱以及社会秩序等不安因素，也允许了这种限制。由此造成学校和政府的“双面打压”，随迁子女需要返回户籍所在地参加中考以及就读高中，使本来就存在教育问题的农民工子女在继续接受教育的道路上雪上加霜，导致农民工家庭继续流转甚至引发家庭的分离，诱发青少年不良问题的出现。三是高考需要返回户籍所在地。很多城市为了避免大量高考生带来的问题并没有允许本省户籍的学生在本市参加高考，因此许多农民工子女需要返回户籍所在地参加考试。但是由于所学教材和考试科目的不同，加上大多数学生有“背井离乡”的心情，对此感到非常不适应。故而农民工家庭强烈要求其子女能够在生活的城市参加考试。

（四）权利及社会保障问题。农民工市民化的过程中，权利和社会保障是必不可少的内容，关系到市民权的实现。当前，农民工权利缺失，社会保障不完善，制约着市民化的脚步。主要体现在以下几个方面：

第一，政治权利得不到保障。由于许多政治权利的实现与户籍挂钩，农民工的农村户口就成了一道隐形的栅栏。农民工身在城市，却不能享有生活地区的选举权与被选举权，也不能“融入城市社区的政治组织或社团组织，如党、团、工会等”，那么就对社区的管理事务丢失了发言权。第二，社会保障制度的二元化。农民工作为特殊群体，在社会保险、社会救助，以及医疗和就业等方面的社会福利上都得不到相对完善的社会保障。因为城市的社会保障体系在设立当初就是针对市民的，农民工这个新的群体自然不在保障范围之内，而城市面对这个复杂的情形又没有设置专门的农民工城市保障体系，虽然有农村的社会保障但对其来说是远水救不了近火。比如医疗报销上，农民工在城市看病却需要回到户籍所在地报销，有的经过市、县、乡多层级等拿到钱就要很久，一些农民工甚至“硬扛”疾病。农民工的处境在城市中十分尴尬与无助，很多人得不到固定的工作，其中一部分群体常常出现“讨薪”、“同工不同酬”的待遇，甚至因为用工单位的原因或者没有用工单位而徘徊在社会保障的大门，没法享受相应的社会保险。第三，权利不平等造就机会不平等，引发社会排斥。从根本上来说，这是政府的责任不到位引发的一系列问题。无论是户籍等制度，还是文化水平、经济、生活习惯等方面造成的农民工在城市的权利缺失，这种不平等体现在就业上就是机会不平等，进而渗入到生活方面。而农民工群体与本地市民在各方面的矛盾冲突更是导致了农民工在融入城市的过程中深受社会排斥，农民工与市民之间的大小问题更是不断上演，影响着社会秩序的稳定。

农民工在一定程度上来说是结构性弱势群体，保障他们的现实利益是政府工作的本质要求。通过整合优化现有资源，有助于促进效率与公平的实现，构建农民工市民化的公共政策保障体系。所以，具有可行性的、科学性的公共政策体系，是农民工市民化的重要指南，也是全面建设服务型政府的重要任务，更是加快政府职能转变的重要转折点。

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