国地税机构合并与深化财税体制改革

摘要：十九大报告以来，新一轮行政机构改革对国税与地税系统进行调整，将省级及省以下国税部门与地税部门进行合并，合并之后税务部门实行以国税总局为主與省级政府的双重领导体制。国地税机构合并不仅是新时代财税制度发展的必然要求，也将对深化我国财税体制改革产生重要作用。

关键词：国地税机构合并；税收征管效率；财税体制改革

一、 引言

2018年，新一轮国务院机构改革方案明确指出要进行国税地税征管体制改革，具体而言，是将省级及省以下国地税机构进行合并，合并之后的税收征管机构将承担辖区内各项税收以及非税收入的征管职能。国地税合并之后，对原先行政管理体制也有相应调整，实行以国税总局与省级政府双重领导的管理体制。

国地税结构合并是我国新时代财税体制改革的重要内容，是财税制度发展到历史新阶段的必然要求。目前，随着我国各项税制改革的不断深入，特别是营改增之后，国税与地税之间的税收征管矛盾日益突出，原有税收征管体系已不能适应新时代税收制度的要求，迫切需要建立与之相适应的税收征管体系。国地税机构合并有利于理顺以往国地税分立时存在的问题，提高总体税收征管效率。就深层次而言，这也有利于提高国家税收能力，深化财税体制改革，推进国家治理能力现代化建设。

二、 国地税机构合并的历史路径

1994年分税制之前，我国实行财政包干制，地方政府每年向中央政府交纳定额的财政收入，这有效调动了地方政府、企业以及个人的生产积极性，形成了地方区域经济的快速发展。在这种财政体制下，地方政府有激励降低税收征管力度，“藏富于民”，截留地区经济发展的成果。但是财政包干制也带来了一些弊端，主要表现在国家财力过于分散，“两个比重”不断下降，特别是中央财政收入占总财政收入比重的下降，形成了“地方强，中央弱”的财政局面。根据相关数据显示，自财政包干制以来，我国中央财政收入占总财政收入的比重由1984年的40.5%下降到1993年的22%，中央财政必须依靠地方财政的上解才能达到平衡。

为提高中央政府的宏观调控能力，中央政府在“分税制”改革的基础上，合理划分了中央与地方的财政支出责任，并在此基础上构建了相应的中央与地方税收体系。随着一系列收入分享改革的施行，中央政府财力得到了显著增强。为弥补由于“财权上移、事权下移”带来的地方财政收支失衡，中央政府通过建立转移支付制度以弥补地方财政收支缺口。

此外，分税制的重点还包括对税种的划分，将原有税种划分为中央税、地方税以及共享税三类。为了保证分税制的顺利实行，中央政府建立了与之相应的国税与地税两套税收征管体系，其中，国税局主要征收中央税种以及共享税种，比如关税、消费税、增值税、资源税等。地税局主要征收归属地方的税种，比如营业税、屠宰税等。当时政府设立中央与地方两套税收征管机构，主要是为了让中央与地方都保持自己稳定的税基来源，防止地税收入与国税收入之间相互侵蚀挤占，改变中央财政收入过度依赖地方政府的被动局面。朱镕基总理在1993年的政府工作会议上也明确指出，不将税务部门分设为国税部门与地税部门，属于中央的钱很难上收，分开收税有利于保障中央税收收入。

虽然国税与地税分设在一定程度上理顺了中央与地方财政收入关系，但也在实践中出现了一些问题，例如税收征管效率低、重复征税等问题。再加上在“营改增”之后，国税与地税机构事权更加不均衡。为解决国税部门与地税部门分立带来的问题，中央政府开始尝试将国税与地税征管部门进行合并。在2015年底，中央在下发的《深化国税、地税征管体制改革方案》中明确提出，国税与地税部门要“合作而不合并”。按照有利于提高征税效率、降低征税成本的原则，国税部门可与地税部门相互委托征税业务，同时也提出要促进国税部门与地税部门征税信息共享，打破国地税部门之间的业务藩篱，鼓励国地税部门之间的税收合作。至2018年3月13日的第十三届全国人大会议，正式通过将省级及省以下国税部门与地税部门合并的决议，这也标志着继1994年分税制改革之后，省级及省以下国税部门与地税部门再次实现合并。

三、 国地税机构合并的原因

近年来，不断深化的财税体制改革与现存国地税征管结构分立的矛盾越来越突出，关于国税部门与地税部门合并的“呼声”得到越来越多人的支持。支持的原因主要如下：

1. 现代技术发展有利于实现国地税机构合并。为配合1994年的分税制改革，当初设立两套国税与地税两套税收征管机构主要是为了区分中央收入与地方收入，保证中央税收收入的顺利征收。当时受限于技术管理能力，中央政府很难区分中央收入与地方收入，缺乏对地方政府税收征管行为的监督。随着现代信息技术的发展，特别是金税工程三期工程的顺利推行，中央对地方征税信息有了更加精确的了解，能保证中央税收收入的有效上缴。时至今日，中央财政收入困境以及中央税收增长过慢的问题已经得到了解决，因此现代信息技术的发展为国地税部门合并提供了技术前提。

2. 国地税机构合并符合“大部制改革”的趋势。目前，我国正在推行“大部制改革”，即按照具体管理职能合并相关部门，把多种相关联的事务交由一个部门管理，减少部门之间行政职能交叉，从而在总体上提高政府部门行政效率、降低政府行政管理成本。自十一届三中全会以来，中央已经进行了七次政府机构改革，将原国务院的52个部门减少到现在的25个部门，并且对相关直属结构以及办事机构也进行了一定程度裁并。此次“大部制”改革规模庞大，不仅涉及国务院部委，而且涉及到党和国家其他行政机构。无论是在广度还是在深度上，都将会对国家发展产生重大影响。

“大部制”改革有利于转变政府职能、规范政府权力、提高公共服务提供效率。国税部门与地税部门都属于税收征管部门，在具体业务功能上存在很大重叠，国地税部门合并也符合我国目前推行的“大部制”改革形势。

3. 国税部门与地税部门分设增加了税收征管成本。根据2016年数据统计，我国国税部门与地税部门规模庞大，在职人数总和接近八十万人。庞大的税务部门规模不仅增加了征税成本，而且降低了税收征管效率。对于税收征管单位而言，国税部门与地税部门两套机构在税收征管业务上存在重叠，人员配置、办公场地、设备等方面都需要双倍的投入。而且在国税部门与地税部门的相关业务需要协调时，还要增加额外的沟通成本。对于纳税者而言，国税部门与地税部门分设造成的纳税负担更重。由于国税部门与地税部门分别管理不同的税种，当纳税者需要交纳不同税种时，要在不同税收征管部门之间往返，这无疑也增加了纳税成本、降低了纳税积极性。

4. 已有成功经验证明国地税机构合并具有可行性。在1994年分税制改革后，中央政府将原税收系统拆开，分设了国税与地税两套税收征管机构，但唯獨上海却是例外。虽然从表面上看，上海市也有财政部门、国税部门与地税部门，但三个牌子之下是同一套人马，上海市的国税部门与地税部门在实质上是一家。从上海市税务系统的表现来看，国地税不分家降低了企业纳税成本，因此上海市的这一做法也得到了很多人的肯定。在税收征管成本方面，上海市的税收征管成本也显著低于全国其他地区。因此，有上海市的成功经验，国税部门与地税部门合并在现实中具有一定的可行性。

5. 国税部门与地税部门分设损害了税法权威性。从实际纳税情况来看，国税部门与地税部门分设可能使得对同一征税对象存在不同认定的情况。由于两套征税系统都有自己的纳税原则，当存在纳税认识不一致时，税法的权威性便受到了挑战。另外，为争夺税源，两套税收征管机构可能对纳税人造成重复征税，严重损害税法的权威。国税部门与地税部门合并，不仅有利于减少纳税人税收负担，也有利于提高税法的权威，推动我国税收法制化进程。

6. “营改增”的实行使得国地税机构合并更加急迫。营业税作为地税部门的主体税种，在地方税收体系中占有很高份额。“营改增”的实行将地税部门重要的营业税取消，转而由国税部门进行征管，造成了地税部门与国税部门事权与征管能力的极大不匹配，损害了税收征管效率。一方面，营改增之后取消了地税部门很多业务，但地税部门劳动力却没有相应减少，这导致地税部门税收征管能力出现闲置；另一方面，营改增将地税部门的业务转至国税部门，相应税收征管能力却没有相应提高，加大了国税部门税收征管负担。另外，在营改增的具体实施过程中，部分国税部门与地税部门已经进行了密切合作。国税部门与地税部门合并，对于二者都有内在的需要，有利于提高税收征管资源的配置效率。

四、 国地税机构合并可能带来的影响

此次国地税机构合并，不仅是简单的税务部门机构重组，也会对纳税成本、税务机构税收征管效率、地方政府行为以及完善我国税收制度产生重要影响。

首先，对纳税个体而言，国税部门与地税部门合并有利于减少纳税成本，优化营商环境。以往纳税人在办理不同纳税业务时，需要在不同税务部门之间往返，既增加了纳税人交通成本，也增加了纳税人时间成本。国税部门与地税部门合并，将原有纳税业务整合到一起，将极大方便纳税人进行纳税，减少纳税成本。

其次，对税务机构税收征管效率而言，国税部门与地税部门合并有利于提高总体税收征管效率。国税部门与地税部门分设时，在某些纳税业务方面存在职能重叠。由于国税部门与地税部门之间存在行政机构壁垒，信息沟通成本较高，存在信息不对称的情况，导致国税部门与地税部门在某些业务方面经常出现推诿扯皮的现象。相对于国税征管部门，地税征管部门税收征管效率较低。主要是因为地税部门是平行管理，归属于地方本级政府管理，其税收征管行为在很大程度受本级地方政府影响，从而影响税收征管效率。合并后的国税部门与地税部门将实行由国家税务总局与省级政府双重领导的行政体制。总体而言，国税部门与地税部门合并将有利于提高税收征管效率。

此外，对地方政府行为而言，国地税机构合并将有利于约束地方政府行为。首先，国地税机构合并之后实行国家税务总局与省级政府双重领导，将影响地方政府的税收征管自由裁量权。地方政府在经济竞争方面将失去一个重要的抓手，无法再像以往通过给予企业各种各样的税收优惠政策、降低征税努力程度来吸引资本流入。国地税机构合并还会对地方政府其他部门产生影响，由于合并后的税务部门将负责总体的税收以及非税收入的征管，其中非税收入包括一般预算中的非税收入以及社保基金。社保基金由合并后由税务部门征收，将会加大社保基金收入的收缴与稽查力度，有利于规范社保基金缴纳程序，建立起规范可持续的社保基金制度。此外，国地税机构合并，地方政府税收征管权将进一步上移，地方财政数据造假的可能性将进一步降低。

最后，国地税机构合并有利于提高直接税比重、形成规范高效的现代税收制度。一方面，国税部门与地税部门合并将有助于提高税收征收率，目前我国税收征收率的提升主要体现在直接税上，特别是现阶段的所得税（个人所得税、企业所得税），以及未来的房地产税，这些税种征收率的提高将有助于提高我国直接税比重，完善税制结构，从而提高我国税制在国际上的横向竞争力。另一方面，由于地税部门税收征管受地方政府干预较大，地税部门税收征收率过低，造成法定税率与实际税率的严重脱节，税法对实际税收行为的约束性较弱。在实际上中，也经常存在着企业通过种种手段实现避税的现象，例如虚报企业会计报表以及与地方税收征管机构进行讨价还价等。这一系列缺乏刚性约束的行为在一定程度对税法权威性产生了冲击。国地税机构合并之后，采取垂直管理的行政模式将有助于减少这种现象，提高税收征收率，实现应征就征，提高税法的权威性。

五、 国地税机构合并之后急需解决的问题

国地税机构合并只是对税收征管结构作出调整，并不会改变分税制财政结构，中央政府与地方政府的税收分成比例并不会发生变化。但国税部门与地税部门作为两套庞大的税收征管机构，行政体制、税收征管内容以及形式也存在差异，两者的合并必然也会产生一些亟待解决的问题。

首先是国地税机构合并之后，税务部门人员分流问题。目前，我国国税部门与地税部门人数规模总和接近80万人，但随着现代税收征管技术的发展，特别是电子办税业务的发展，合并后的税务部门员工需求总数将显著低于目前的税务部门人数规模。由于税务部门工作人员归属于公务员系统，具有稳定的事业编制属性，国税部门与地税部门合并之后的人员分流问题将是一个值得思考的问题。

其次是国地税机构合并之后，各级政府权限如何设置问题。2018年新机构改革方案提出要合并国税部门与地税部门，并提出实行以国家税务总局为主和省级政府的双重领导体制。在双重领导之下，关于人事任命、资金拨付以及业务指导等方面的权利划分都需要进一步具体落实。由于合并之前的地方税务部门在很大程度上受地方政府干预，导致税收征管独立性不够，税收征管效率不高。合并之后的税务部门如何有效规避地方政府的影响，也是国地税机构合并过程中需要进一步解决的问题。

此外，国税部门与地税部门业务有所差异，国地税机构合并也将带来业务的重新整合，国税部门员工需要了解学习地税部门业务知识，地税部门员工也需要了解学习国税部门业务知识。因此，对新合并税务部门员工来说，也需要有一个学习适应的过程。与此同时，对于企业财务人员来说，为适应新的税务机构，也需要加强业务学习。

六、 国地税机构合并开启新时代财税体制改革新局面

目前，国地税机构合并为深化财税体制改革营造了新局面。自2014年以来，中央政府提出了以建设现代财政制度的新目标，通过并制定了一系列深化财税体制改革方案。到目前为止，随着新预算法的颁布，营改增的全面推行，我国财税体制改革不断深化。随着国地税机构合并，财税体制改革必将迎来新一轮深化高潮。

第一，国地税机构合并有助于健全地方税收体系。以往，我们认为有地方政府负责征收并使用的税种叫地方税。但随着财税体制的不断发展，狭义的地方税比重不断下降。目前地方税界定的范围有了一定扩充，将共享税中归属地方政府使用的税收也列为地方税，由此解决由于各项收入分享改革，地方自主财力不断缩小的困境。特别是营改增之后，地方税体系进一步萎缩，共享税规模日益扩大。事实上，地方政府目前已经形成了共享税为主、狭义地方税为辅的地方税收体系。国地税机构合并将更加稳固这一分配体系，将所有税种由统一的税务部门征收，并將税收收入在中央与地方政府之间进行分享，有利于完善地方税体系。

第二，国地税机构合并有利于提高税务部门税收征管能力。国地税机构分立时，纳税人需要在两个部门提交报税资料，纳税遵从成本较高。国地税机构合并之后，所有业务在同一税务部门进行，将明显降低纳税人纳税遵从成本，有利于提高税务部门税收征管能力。个人所得税以及房产税的改革，一直以来都是税制改革难点，而税制改革困难的重点在于税收征管能力不足。国地税机构合并提高税收征管能力，也有助与个人所得税以及房产税等税种的改革，推动财税体制改革不断深化。

第三，国地税机构合并有利于合理扩大省级政府税权。国地税机构合并之后，新成立的税务部门实行国家税务总局与省级政府双重管理。相对于改革之前，省级政府税权有所扩大。由于我国各省份地区差异较大，财税体制改革也应当因地区而异，提高省级政府税收权利，也有利于调动地方政府税收积极性，增强地方政府治理能力。

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作者简介：余龙（1990-），男，汉族，湖南省岳阳市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政理论与实践。

收稿日期：2018-06-21。