农民土地抗争的行动逻辑及其治理

王永胜，陈剩勇

（1.浙江财经大学马克思主义学院，浙江 杭州310018；2.浙江大学地方政府与社会治理研究中心，浙江 杭州 310058）

1 引言

土地是财富之母，历史的长河中农民围绕土地的争夺和斗争从未停息，当下农民与政府的拆迁与反拆迁抗争仍然时有发生。农民土地抗争行为出现表明农民土地权益在改革和利益调整中受损，农民土地抗争危害到了国家和社会的稳定。各级政府既要深化推进改革，又要维护农民的土地权益。目前经济学认为土地的产权不清晰是土地冲突的缘由，解决之法是要界定好土地产权；法学关注土地冲突背后的法律条文之间内在的不衔接，提出应该及时修订相关土地法律法规；政治社会学认为土地规则模糊性、土地相关的利益群体变化等对地权冲突造成了重要影响；而人类学重在研究地权观念的变化，侧重于农民观念的变迁研究。概言之：“经济学与法学的研究主要运用了‘侵权—反抗’的分析框架；政治社会学与人类学的研究则可以归类为‘转型—失范’的分析框架。”[1]从土地政治学角度，结合政府与农民历史上土地关系来探讨土地抗争，是一个新的研究路径，具体研究涉及如下几个问题：农民基于土地展开的抗争与政府互动是如何博弈的？他们之间历史上形成的行动逻辑和相互形塑机制有哪些？政府应如何将农民土地抗争引入制度化的治理渠道？

本文从情境化描述中给农民土地抗争进行形式化建模，将三个历史时期的土地抗争类别化，以土地抗争作为描述的工具和概念，以农民土地抗争诉求、抗争方式、政府对其的态度为次级概念，探求作为解释工具的土地抗争的行动逻辑和机制，最后提出现代社会政府对土地抗争的治理方法。本文试图从历史的角度发现农民土地抗争的行动逻辑和机制，为社会中土地冲突提供治理对策。

2 农民土地抗争的一个互动解释模型

学术界认为土地冲突是指“组织或个人为了取得、捍卫、行使土地权益或者排除他人干预而采取的谩骂、中伤、聚集、斗殴、对抗并造成人员伤亡、财产损失或较大社会影响的过激行动”[2]。笔者认为土地抗争是指农民围绕着土地及其附着物的归属展开的对土地权益被侵犯的群体反抗行为，其中政府作为利益相关方介入其中。土地抗争在范畴上小于土地冲突，其区别于土地冲突主要有三点：一是其意为农民群体抗争，不研究农民个体间的土地冲突和抗争行为；二是土地抗争中政府必介入其中，要么是直接的土地抗争对象，要么是利益相关方，土地抗争不包含单纯村庄械斗之类的不涉及政府的斗争；三是土地抗争研究争取中性立场，认为农民土地抗争更多是理性行为，不认为土地抗争是过激行动。

土地抗争关注农民抗争者与政府之间的互动，地方政府作为抗争对象，抑或抗争的解决方，是分析土地抗争的必要要件。由此，笔者建构了一个农民土地抗争诉求、农民群体抗争方式与政府对农民土地抗争态度的解释模型，这个解释模型的关键词是情、理、法。情是指人之常情、顺乎民心合乎民意，理是指天理、事理、社会共同遵守的行为规范乃至公共道德。情、理合在一起含有现代公序良俗之意，情理存乎人心，是人们判别事件正义与否的衡量标尺；而法是世俗统治者制定的强制性规范，是统治阶级意志的体现，古代以刑法为主，具有强制执行力。法一般反映社会的情和理，“法不外乎人情”表达的正是法与情、理具有相通性。在理想状态下情、理、法是交互融合的，“天理、国法和人情三位一体”[3]。但在社会管理中统治者有时采用严刑峻法，违背天理人情，行的法不是良法，此种情形下儒家强调“从道不从君”即意指道高于世俗权力，理先于法。在农民土地抗争事件中，农民往往首要考虑情和理，认为法并没有维护他们的利益，法不责众，有时漠视法，甚至挑战法的权威。

笔者把农民土地抗争诉求按照合情合理与否分为合情合理诉求和不合情不合理诉求，抗争方式按照合法与否分为合法抗争与非法抗争。政府对抗争的态度依据其认可抗争行为的程度自高到低分为默认型、容忍型和禁止型三类。默认型是指政府认为抗争行动合法可控，认可其行为；容忍型是指抗争可能冲击社会秩序，但在政府可控范围内，政府部分认可；禁止型是政府认为抗争涉及到抗税等重大事项或伴随有严重暴力，政府必须严厉禁止。他们之间的土地抗争互动如图1。

图1 土地抗争诉求、农民土地抗争方式与政府对抗争态度的解释模型Fig.1 The interpretation model of land struggle appeal,rural land struggle means and government’s attitude towards land struggle

图1中的横轴代表农民土地抗争诉求的合情合理程度，自左向右递减，纵轴表示政府对抗争的态度，自下而上表明政府认可抗争的态度在递减，图中的虚线表示农民土地抗争方式的合法界限，虚线之上表示农民土地抗争方式违法，虚线之下表示农民土地抗争方式合法。图中的实线表示政府制度化吸纳抗争的能力，表征的是政府将抗争诉求吸纳为体制内制度化解决的能力，在这条线的左边表示体制已经将部分抗争吸纳进体制内，有制度化的解决农民土地抗争的渠道，在这条线的右边表明抗争在体制外展开。农民土地抗争主要关注抗争诉求的合情合理程度，政府则主要关注抗争方式的合法程度，以决定政府对抗争的态度。如此理论上可区分出4类不同的土地抗争，图中的抛物线表示抗争类别，抛物线上的A、B、C、D分别代表不同的抗争互动情形，具体见表1。

表1 4类不同的土地抗争Tab.1 Four different types of land struggle

3 历史维度下的农民土地抗争

依据土地抗争中农民主体自觉性与否将中国农民土地抗争史分为三个时期，其中农民土地抗争呈现认知解放的是中国共产党领导下的农民土地革命时期，在此之前，称之为前现代社会，农民土地抗争是基于生存本能的驱使；之后的社会称之为现代社会，农民土地抗争则呈现出主体自觉维权的特征。

3.1 前现代社会天灾人祸引发土地抗争

自进入阶级社会后“溥天之下，莫非王土”。封建社会皇帝将土地赏赐给王侯将相，他们成为封建土地拥有者，即地主，地主靠地租剥削农民。农民耕种地主的土地缴纳租金成为佃农，此外还存在自耕农。农民与地主间关系在封建社会整体上相对稳定。发生土地抗争一般是由于两个原因，一为天灾，比如发生水灾、旱灾、蝗虫灾害等导致土地收益减少。古代的税制并不高，比如两汉时“三十税一”，但佃农租种地主的地租可能高达土地收成的50%，唐代以后用定额租取代了分成租，但佃农一旦遇到灾荒年则交定额租困难，生存受到威胁，这是引起佃农反抗的原因之一。二为人祸，比如统治者昏庸、官府的横征暴敛、战乱以及贪官污吏对自耕农土地的巧取豪夺等导致农民陷入生存困境。统治者“急征暴赋，赋敛不时，朝令而暮改”[4]。土地兼并“主要由封赐、圈地、投献、权贵吞并民地等政治因素造成”[5]。农民土地抗争的最高形态是农民起义，比如唐朝王仙芝起义缘由是关东发生旱灾，官吏贪赋重税，责任在天灾和官员不体恤民情。北宋初年土地大多被官僚和豪强霸占和兼并，农民被迫沦为旁户即佃户，“凡租调庸敛，悉佃客承之”。佃户负担沉重，加上天灾频仍，导致川、陕王小波李顺起义爆发。实际上，汉末、宋代、元末和明末农民起义均与官僚豪强巧取豪夺兼并土地有关。

虽然抗争不合法，但佃农认为在灾荒时合情合理。针对天灾，佃农往往提出减少租金的合情合理的抗争诉求；针对人祸，佃农反对横征暴敛，自耕农反对土地兼并。农民土地抗租斗争一般采取简单的“喝血酒结盟立誓”的方式聚集，奉行“武装自卫，同心抗租”[6]。封建统治者对待抗争的态度是恩威并施、剿抚结合，一方面采取轻徭薄赋减轻农民负担，以“广皇仁、遏乱荫”；另一方面采取发放救灾款、募资捐款、开仓平粜放粮等办法赈灾。但对暴力行为严加镇压，“安分待赈者为饥民，必须赈抚；乘间抢掠者为乱民，必须严拿[7]。”总之，前现代大部分的农民土地抗争属于A类抗争，是天灾人祸导致的合情合理抗争，统治者对抗争的态度是默认和容忍的；少部分属于B类抗争，采取的是暴力抗争或农民起义，统治者采取镇压的禁止型态度。

3.2 革命社会农民的土地革命

土地革命是彻底改变封建的土地所有制，重新分配土地，实现耕者有其田。这是一种革命性的土地权属变更，但农民缺少主体的阶级觉悟，农民的被解放需要从外部输入革命的意识形态，是中国共产党引导农民走上土地革命的道路。早在大革命后期，党对地主在政治上进行打击的方式就有“清算、罚款、捐款、小质问、大示威、戴高帽子游乡、关进县监狱、驱逐、枪毙”[8]。在土地革命时期党采取“打土豪、分田地”，掀起轰轰烈烈的土地革命浪潮。除抗日战争时期外，支持农民获得土地的诉求。共产党的输入革命引起了农民对土地的认知解放，他们认为剥夺地主土地是合情合理的抗争诉求，采取的是非法的抗争方式，政府的态度是禁止型，属于B类抗争。

新中国成立后，中国共产党于1953—1956年掀起了农业的社会主义改造运动，带领农民走上合作化道路。土地性质从农民私有转变为集体所有，这是一场深刻的土地革命，具有划时代的历史进步意义。但1958年人民公社化运动开始推行“一大二公”，1962年人民公社“六十条”确立“三级所有，队为基础”，农民土地权益被严重剥夺，因而遭到了农民的广泛抵制。农民提出的“三自一包”等土地诉求是合情合理的诉求，他们多采取合法的抗争方式，一般采用磨洋工等出工不出力的日常抵抗形式。政府借助于意识形态资源、强制性手段和对物质资源的全面控制[9]，对农民进行压制和打击。如此，农民的土地抗争是合情合理诉求，本应属于A类抗争，政府的态度应是默认和容忍型，但此时政府基于“左”的意识形态，认为“三自一包”是走资本主义道路，将其认定为不合情不合理的诉求，并采取镇压为主的策略，实际是按照D类抗争处置策略对待之，使得这一时期农民土地抗争遭遇到类别变异。

3.3 现代社会农民土地维权抗争

1978年十一届三中全会后，中国在农村推行家庭联产承包责任制对土地的产权进行了部分分割，以农民承包的方式将土地的使用权和收益权交还给农民，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这种土地经营权与所有权相分离的政策受到了农民的极大欢迎。但随着社会主义市场经济和分税制等改革的推进，20世纪90年代后期在农村还是爆发了大规模的农民抗税费事件。2006年全面取消农业税后农民土地抗争也没有减少，随着各地开发区和城市建设的快速发展，圈地运动如火如荼，农民土地抗争目前主要围绕着土地征用和拆迁展开。

现代土地抗争的解决途径理论上有协商、调解、申请政府裁决和复议、司法途径以及信访等。但土地抗争的对象很多涉及地方政府，行政和司法途径不能使政府免于利益纠葛。农民采取以上访为主的集体行动作为解决土地纠纷的主要方式，此外还采取诉苦、软磨硬泡、搞关系、“按指印”的联名请愿、泄愤、种房等多种方式。地方政府往往先是通过抗争者的亲属侧面做工作的“有限强制”，然后采取截访、维稳等“反复消耗”手段与抗争者之间展开博弈，最后通过低保和廉租房等“适当妥协”手段达成抗争的和解[10]。地方政府采取这种策略主义的行为是源于压力环境、政绩需求以及财政需求[11]。为了维权，农民的土地抗争多是在制度框架内采取合法方式的A类抗争，少部分采取了非法方式的B类抗争。

综上所述，前现代社会土地抗争的对象主要是贪官污吏和地主，抗争并不反体制；土地革命的对象是推翻封建土地制度。而现代社会农民土地抗争的主要对象是基层管理者（包括基层政府和村级公共组织）以及利益相关方（招商引资的企业、房地产开发商等）。历史维度下农民与政府之间的土地抗争的互动关系见表2。

表2 历史维度下的土地抗争互动关系一览表Tab.2 Interactive relationship of land struggle under historical dimension

4 农民土地抗争的行动逻辑与机制

以上是不同历史时期的农民土地抗争的描述性分析，展现的是土地抗争诉求、抗争方式和政府态度等之间的互动情形和抗争的不同面向。但抗争政治研究的主要目的是为了发现隐藏在抗争事件背后的共性知识，笔者认为土地抗争往往遵循相同的抗争逻辑，背后共享相似的行动机制。统治者认为可以利用权力侵占、剥夺农民的土地权益，而农民一旦遇到有利的政治机会便会开展土地抗争行动。

4.1 农民土地抗争的认知、动力和政治逻辑

认知逻辑是统治者和政府认为统治者权力以及公共权力优先于农民权利。政府为了统治者私利或公共利益征收农民的土地，农民往往就得让步，这是一种统治者和公共权力至上的认知。历史上多数时候土地并不被认为是农民的财产，而被认为是统治者的私产，“君主复于常法之外，赏赐任意”[12]。古代农民因而被迫寻求权贵豪强大地主的庇护，极端的是魏晋时期荫蔽于士族门阀之下成为佃客、衣食客等农奴。在土地革命时期共产党也执行过没收地主土地归苏维埃所有的政策。新中国成立后国家推行合作化、人民公社化运动、户籍制度等将农民束缚在土地上，农民的土地权益被弱化，将农业收益转移到国家建设和城市化发展中，这是工业化原始积累的迫切需要，是国家建设需要主导了这一政策。甚至在现代社会现行征地制度依然是一种以乡促城发展的制度设置，在现行土地征收补偿标准上，也一直依据按土地原用途加上产值倍数法给予补偿，政策仅涉及具体倍数的调整，不顾及在城市化和工业化的发展中土地的市场价值重估。同时规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，赋予了地方政府对土地征收争议的单方面的最终裁决权。这背后均体现了统治者利益和公共权力的优先性。

动力逻辑是农民认为政府行为违背情、理，他们土地权益受损。农民的抗争经验并不支持奥尔森集体行动的选择性激励解释。抗争的发生动力不是来自于内部的奖罚分明，而是更多来自于农民面临的外部生存压力，即是一种压迫性反应[13]。前现代社会的农民土地抗争往往是遭遇到天灾人祸，自耕农土地被兼并，佃农土地收成被地主盘剥，农民的土地权益缺乏应有的保护。现代社会一些地方政府高度依赖土地财政维持运转，地方政府以低价补偿的方式从农民集体手中征地，然后高价出让，从中攫取高额土地出让金。当前农村地权冲突“仍是一个以‘利益政治’形塑，而非‘法律衡量’为基础的秩序”[14]。农民通过抗争表达反对统治者或公共权力侵害他们的土地权益行为，农民的抗争是合情合理的，他们希望通过抗争行动引起统治者和公共权力的关注，维护他们的土地权益。

政治逻辑是农民认为出现了有利于抗争的政治机会。农民土地抗争不只是土地权益被剥夺而产生的集体不公正感乃至怨恨累积。农民除拥有丰富的地缘社会和人情网络、充足的时间等资源外，更重要的是农民有时拥有有利的政治机会。农民的抗争会面临“权力—利益的结构之网”的约束[15]，而出现有利于抗争的政治机遇或威胁便会促使农民土地抗争的发生。戈德斯通和蒂利曾构建了一个抗争的理性模型：G=（V×O）-C，G是抗争行动的预期净收益；V意指成功，是抗争行动的收益价值；O指抗争成功的可能性，即是机遇；C指包括镇压威胁在内的抗争的代价；当G大于零时，抗争才会发生[16]。前现代社会农民土地抗争是由于天灾人祸导致农民生存受到威胁；革命社会农民土地抗争是源于共产党领导的武装斗争；现代社会土地抗争则是出现了诸多有利于抗争的政治机会，比如党为人民服务的承诺，宪法保护农民的土地权益不受非法侵犯以及地方政府保一方平安的维稳责任等。抗争者往往利用中央与地方政府之间的分歧寻找有利的政治机会，比如用中央政策对抗地方政府的违法拆迁，用中央的反腐对抗基层干部的贪腐行径等。正是中央对合法性的维护为农民土地抗争创造了与地方政府博弈的有利政治机会[17]。

4.2 农民土地抗争中的机制

机制是社会抗争研究的重要目标，研究者在全球抗争案例中发现了社会利用、居间联络、认同改变、合法性确认、会聚以及激进化等机制[18]。中国农民土地抗争中至少存在着土地抗争诉求的具体利益、农民抗争方式的踩线偶尔越线、政府对抗争往往采取压制等机制。

机制一：土地抗争诉求的具体利益机制。中国的土地抗争不具有欧洲历史上土地抗争仅仅反对封建领主不反对国王的特征。欧洲历史上的土地抗争，农民往往与其他封建领主甚至国王联手对抗自己的封建领主。由于国王的支持，在欧洲抗争帮助农民在走向近代化的过程中争取到了自身的政治权利和土地权益。而中国的农民土地抗争一直在追求自身具体利益，并没有在抗争过程中建立起有效的维护自身权益的制度化的、抽象化的利益保障机制，导致农民面临具体利益受损—抗争—再受损—再抗争的循环局面。农民自身追求抽象权益不够导致相应法律制度供给不足。当下农民的土地权益也缺乏足够的法律保护，例如，中国现有农村土地产权的主体是模糊的，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村农业生产合作社、村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。如此容易产生委托代理风险，农民事实上难以对村级代理人形成有效约束。

机制二：农民土地抗争方式的踩线偶尔越线机制。历史上农民与政府之间的抗争互动多以A、B类抗争为主，处于抗争方式的合法与非法界限附近，合法的抗争难以得到政府的重视，而非法的抗争又容易引起政府的镇压。农民往往踩线而不越线，抗争行动冲击地方政府的维稳底线，但又不严重危害社会公共秩序，不危及自身安全。抗争者有时也会越线抗争，他们起先是选择合情合理合法的A类抗争，只是在无效情况下才选择合情合理但不合法的B类越线抗争。斯科特在东南亚的研究揭示存在同样的反抗机理，在农民能够忍受的生存极限范围内，他们依靠弱者的武器进行日常形式的个体抵抗，而避免直接反抗权威[19]，类似于A类抗争；只有当外来侵犯触及到农民的最后生存底线违背道义经济时，他们的反抗才以大规模的暴力反叛呈现出来[20]，此为B类抗争。B类抗争呈现出更多的农民与政府之间抗争方式和政府应对措施的博弈过程。

机制三：政府对抗争往往采取压制的机制。土地抗争互动中先是统治者和政府不公正地侵犯了农民的土地权益，引起了农民的反抗，而统治者和政府又从社会稳定的角度更多采取了压制的策略。笔者建构的农民土地抗争的解释模型是一个理性的分析框架，但历史并不总是按照理性设计运行，实际上在抗争互动中政府常常偏向于运用压制来对待抗争者，从表2可知政府在三个历史时期对土地抗争均有采用禁止型态度。这也是在“左”的政策下的人民公社时期农民土地抗争遭遇到类别变异的缘由，政府当时采用禁止代替了默认和容忍的态度。现代社会农民的土地抗争虽然也常常遭遇到地方政府的压制，但这是由当前的制度安排塑造的。农民选择上访是因为中央政府给农民留了这一制度渠道反映农民遭遇的不公，中央政府也将上访作为评估地方政府治理绩效的一个考核指标，地方政府因而必然倾向于压制农民的土地抗争行为。

5 研究结论

揆诸历史，政府治理土地抗争错位的情形时有发生。时至今日，笔者认为用压制为主来遣散抗争是不适宜的，政府对土地抗争的态度更多要从禁止型转变为默认型和容忍型，要建构在法律框架保障下的A类理性抗争，更多将抗争行动转变为体制内的协商和司法途径解决。具体涉及以下4个方面的制度调整和策略转变。

5.1 依法保障农民的抽象土地权益

二元体制下的城市化是不断从农村汲取资源和人才的单向度的进程，使得城乡差距进一步扩大，城市的高房价和户籍制度使得农民并不能真正融入城市，加上社会保障制度的不健全，土地对于农民具有生存发展和保障的特殊意义，被农民视为命根子。这就要求制定相关土地法律法规要真正体现公平公正原则，使农民在制度框架内真正获得对土地的使用、转让、收益和处分权。“减少农村地权冲突的关键在于扩大农民分享土地增值收益与土地资本化收益的权利”[21]。在公共利益确有需要的情形下征地要站在农民生存和发展的长远角度给予农民足够公平合理的补偿。要消弭土地抗争中合情合理与合法之间的罅隙，让良法体现合情合理的原则，将农民的认知和行为提高到合法的层面。

5.2 增强政府制度化吸纳抗争的能力

目前“农地征收过程中，地方政府扮演着双重角色。其一是利益竞争者，参与农地征收的利益分配；其二是竞争规则的制定者，从制度上保障自身利益”[22]，一方面要增加政府制度化吸纳抗争的能力，即要将社会中合情合理的抗争诉求吸纳为体制内的常规政治行动，比如信访部门要真正做到吸纳失地农民的抗争诉求，维护农民的土地权益。在体制内引导农民依靠制度化的渠道表达诉求，减少非制度化的抗争行动。另一方面也要充分发挥好村民自治职能，支持农民成立相应的维权机构，提高农民的议价能力和博弈实力，改变农民在利益表达和维权过程中与政府相比明显处于弱势的地位，改变“强政府，弱社会”的格局。农民土地抗争某种程度上也是农民对政府行为行使监督权的表现，是倒逼政府依法行政的重要举措。

5.3 在互动中通过协商达至“重叠共识”

要不断完善现有的信访制度，确保农民土地权益受损时有畅通的申诉和解决问题的渠道；政府抗争遣散策略应以疏导为主，注重协商民主的真正落实；要避免采用暴力对抗的互动方法，防止出现因执法不当而引发恶性群体性事件。地方政府“面对冲突扩大时，需要采取理性的退让策略和合作策略，避免激化策略和对抗策略”[23]。借用罗尔斯面对当今多元社会下协调行动的难题而提出的“重叠共识”概念，笔者主张公共理性，提倡宽容、妥协，找到政府和农民彼此间的最大公约数，形成“重叠共识”。

5.4 在改革中推动土地制度创新

亨廷顿认为在现代化发展过程中，势必会产生不稳定的社会因素，而这需要制度的净化和吸纳将这些因素在制度的框架内化解掉。要反思地方政府追求GDP和自身效益最大化的经济发展和社会治理模式，党的十九大报告提出乡村振兴战略的“治理有效”的要求，要明晰政府与市场各自的边界和功能区分，走市场驱动、农民参与和政府服务的乡村治理模式。比如可推广当前试点的集体经营性建设用地可入市制度，让农民能从土地入市中获取直接的土地增值收益。应尽可能切断地方政府与土地收益间的利益纠葛，同时要完善失地农民的社会保障制度，解决失地农民的生存和发展问题，才能在现代化过程中将大多数农民从土地上转移出去，才能从根本上消弭农民的土地抗争。