地方政府干预农地流转对生产效率的影响

王雪琪 曹铁毅 邹伟

摘要 农业生产效率变化是地方政府干预流转政策效果的重要表现。本文依据江苏省六个市的调研数据，在运用数据包络分析法（DEA）分析农户生产效率的基础上，进一步采用Tobit回归模型对比地方政府是否干预以及不同干预角色对农户生产效率的影响差异，为完善地方政府农地流转服务决策提供参考。研究发现：①样本农户的综合效率在0.406和1之间，平均综合效率为0.737，具有较大的提升空间。②地方政府干预农地流转对农户生产效率有显著的负向作用，可能由于地方政府流转补贴以及大规模流转偏好，导致政府干预下农户经营规模过大，经营能力与规模不匹配导致了效率损失。③地方政府不同干预角色对农户生产效率均有显著的负效应，表明地方政府干预行为出现“政府失灵”，同时，地方政府主导型对生产效率的负向影响小于中介型，说明政府主导型一定程度上纠正了中介型干预的“政策失灵”，主要原因是地方政府较好地减少了农地流转违约风险，约束了经营主体生产行为。④其他变量中，土地投入、地块数量、技术指导对农业生产效率具有显著正向影响，增加劳动与资本投入、以及自然灾害会导致农业生产效率下降。基于以上分析，建议对政府的农地流转角色和行为进行限定，将政府权力限定在健全农地流转市场，强化监管服务功能，培育新型经营主体，防范风险等方面，逐渐退出“双重”角色，依靠市场主体发挥作用；同时，地方政府切忌盲目推动农地流转，应根据地区经济发展水平，以适度规模为前提，确立效率优先和家庭经营模式为基础的农地流转政策。

关键词 地方政府；农地流转；角色定位；生产效率

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）09-0133-09 DOI：10.12062/cpre.20180416

农地流转与适度规模经营是我国现代化发展的重要特征，也是必然趋势。但由于产权不完整、农地细碎化及社会保障制度不健全等因素导致农地流转市场发展缓慢，难以满足农业现代化规模经营需求。为此，中央一号文件多次提出，政府要加强土地承包经营权流转管理服务，加快健全土地经营权流转市场，完善县、乡、村三级服务和管理体系，实现多种形式的适度规模经营，希望借助政府力量促进并规范农地流转，提高资源配置效率。实践中，地方政府通过行政组织、财政支持以及政策倾斜等方式介入农地流转，实现了农地流转比例的快速增长[1]。然而，随着地方政府推动农地流转规模的扩大，一些区域出现流转价格“虚高”、农民转入意愿下降、农地非农化、农民收入差距加剧等现象，制约了农地有序流转、农地规模效益的提高[2-3]。在农地流转市场不健全的情况下，促进并规范农地流转离不开政府力量，而市场失灵与政府失灵同时存在，故探讨地方政府是否應该干预农地流转已不重要[1]，关键在于围绕优化策略探究政府干预行为的政策效应。

当前，地方政府不同的角色定位决定了其不同的干预模式，以及能否实现提高资源配置效率的政策目标。提高生产效率，增强农业竞争力是农业供给侧结构性改革的重要目标，也是政府干预农地流转政策中最关注的核心问题。因此，分析地方政府干预农地流转对生产效率的影响有助于考察地方政府介入农地流转的行为绩效，具有重要的现实意义。基于此，本文将农户生产效率作为考量政府在农地流转中角色效应的重要依据，利用江苏省调研数据，从农户生产效率出发，在考虑地方政府干预角色异质性的前提下，探究地方政府不同干预角色类型对农户生产效率的影响差异，可以为完善地方政府农地流转服务提供经验参考。

1 文献回顾与述评

1.1 地方政府在农地流转中的角色

一些学者认为地方政府在农地流转中扮演多种角色，是农地流转的服务者，也是主导、决策和协调者[4]，能够弥补市场配置的缺陷[5]，防止行为主体因片面追求自身利益而牺牲社会与生态效益等负外部性的出现[6]。然而，有些学者在调研中发现，地方政府在农地流转中有角色越位和缺位的现象，导致流转中出现一些问题[7]。段进朋等[8-10]认为由于土地产权制度的不明晰与不完善，为地方政府的寻租行为以及侵权行为提供了较大的空间，同时，政府部门的侵权行为、信息的不对称、收益分配不合理等使得农民的利益在农地流转过程中常常受到侵害，因此，有学者提出既要发挥地方政府在推动农地流转与实现规模经营中的积极作用，又要明确政府的角色，规范其干预行为，强化农民的主导决策作用[11]，着重减少政府对农地流转的不当干预，更多地以服务者以及农地市场的监管者身份发挥作用[12]。

1.2 地方政府干预农地流转的成效

有学者认为地方政府在农地流转中发挥了规划、组织实施者以及中介服务的作用[13-14]，能够降低农地流转信息搜寻、合约签订等交易费用[15]，建立流转信息平台，促进经营主体转入农地，实现规模经营，解决农户自发流转低效问题[16]；同时，地方政府通过对土地进行综合整治，农地位置集中，提高了经营主体生产要素投入[17-18]。在农民收入方面，张建等[3]对江苏省调研发现政府干预农地流转能够提高转入户的家庭收入，但人均非农收入增长低于农户自发流转，并且政府的流转规模补贴和行政命令会加剧农户收入差距，但农地流转服务降低了收入差距[6，19-20]。在生产经营方面，一些学者认为，地方政府促使流转价格溢价，成本弹性增大，造成规模不经济，规模经营低效运行[2，7，21]。此外，还有学者指出政府介入农地流转可能会带来财政资源浪费、村庄内部矛盾激化、社会分化加剧、农民生计资本降低[1，22-23]。

1.3 简要述评

总体而言，上述文献或从理论与案例层面分析地方政府在农地流转中的角色行为，或从微观样本描述地方政府干预农地流转成效，但均未跳出政府与市场关系的分析框架。然而，地方政府不同的角色定位会使其干预农地流转的模式多样化，对农地流转主体经营行为的影响也会带来差异，不同主体的利益诉求不同，会导致政策效果评价存在差异。同时，农业生产效率是地方政府干预农地流转绩效的重要方面，但现有文献尚未涉及。因此，本文从地方政府不同角色定位出发，借助生产效率审视地方政府角色成效，一定程度上弥补了现有研究的不足。

2 研究区域概况、研究方法与数据来源

2.1 研究区域概况

本文的研究区域为江苏省南京、苏州、镇江、泰州、宿迁与淮安6个市。江苏省位于我国东部沿海，是我国经济发展综合实力较强的地区之一。全省二三产业发达，人口密集，农户家庭土地承包面积较小，劳动力流动性较强，农地流转现象较为普遍。近年来，江苏省各地政府通过制定财政补贴、强化管理服务等多项改革措施破解流转难题，流转方式不断创新，流转速度不断加快，地方政府介入农地流转的协调工作越来越多，以政府干预农地流转的方式日益流行。

从流转模式来看，主要有农户自发流转与地方政府干预流转。农户自发流转是农户间协商、谈判、签约，不受政府干预。地方政府干预农地流转是基层政府或村集体依靠行政力量，代理农户与转入户谈判签约，农户不参与其中。其中，政府干预流转又根据不同角色划分为主导型与中介型。主导型是地方政府依靠行政力量，将农民农地经营权集中并开展土地综合整治，然后作为农地供给者通过招标、土地信托公司等方式再次流转给经营主体或统一经营的模式[23-24]；从流转前协商、谈判、发布鼓励措施、设定准入条件、明确流转补贴奖励标准、到流转后合约签订、种植经营、收益分配以及保障监管，政府都直接参与其中。中介型是地方政府发挥土地流转中介组织的作用，帮助、指导和促进供需双方达成协议，是以农户和经营主体为主，政府为辅的流转模式[22]。

2.2 研究方法

2.2.1 数据包络分析（DEA）

本文采用数据包络分析（DEA）模型测算农户生产效率。该方法运用线性规划方法，构建观测数据的非参数分段前沿，依据相对效率概念对单位决策单元（DMU）的多指标投入和多指标产出进行效率评价，若决策单元的相对效率落在生产前沿上，效率值为1，说明该决策单元效率最优；未落在前沿上的决策单元则称为无效率，效率值介于0～1之间[25-27]。DEA模型分为投入导向和产出导向两种形式，投入导向是在保持产出不变的情况下使投入最少；产出导向是在保持投入不变的情况下追求产出最大化，多数情况下，导向的选择对结果影响较小[26-27]。DEA规避了设定函数形式以及对随机变量分布进行假设等复杂过程，因而应用较多[28]。

2.3 数据来源

本文数据来源于课题组2015年和2016年对江苏省南京、苏州、镇江、泰州、宿迁与淮安6个市，124个村的实地调研。调研区域按照地域分布选择6个地级市，然后根据区位与流转情况抽取2～3个县（市/区），在每个县（市/区）随机选取2～3个镇，每个镇选取2～3个行政村，每个行政村随机抽取3个农户，进行“一对一”访谈式问卷调查。

调研形式分为部门访谈和农户问卷，部门访谈用于搜集共性信息，作为辅助资料，内容主要包括农地流转情况（含流转规模、合同签订、流转租金、期限与再次发包等），政策支持（含规模补贴、招标标准和相关政策），配套建设（含土地整治与基础设施）以及保障监管（含准入、复垦保障金、用途与种植规范等）。农户问卷包含农户个人及家庭情况、农地流转情况（含流转时间、方式与租金）以及土地经营情况（种植类型、投入和产出）。

为了识别农户自发流转与地方政府干预，问卷设计了相关问题区分农地流转形式：问题1，“您是通过什么渠道实现流转”，选项包括“1=自己联系，2=朋友介绍，3=村委会帮助联系，4=政府流转服务中心，5=乡镇政府规划、招标”，将选择1和2的农户归为农户自发流转，选择3～5的农户归为地方政府干预农地流转；进一步地在地方政府干预流转样本中，将选择3、4的归为中介型干预，选择5的归为主导型干预。

最终，2015年获取农户样本182个，2016年获取农户样本247个，剔除两年相同样本，共获取农户样本417个。为了避免种植品种間的效率差异，仅选择水稻种植户作为分析对象，并将转出农地后小规模经营农户看作普通农户，涉及样本319个；其中，普通农户69个，农户自发流转78个，地方政府干预流转样本172个；地方政府干预农户中主导型样本58个，中介型样本114个，样本区域分布见表1。

3 变量选取与描述性统计分析

3.1 生产效率指标选取

本文采用DEAP2.1测算农户生产效率，借鉴已有研究[29]，从土地、劳动、资本三个方面选取投入指标，其中土地投入为种植面积，劳动投入为种植实际用工量，资本投入为生产中的种子、化肥、农药、机械以及灌溉等物质资料费用总和，产出指标为总产量，变量的描述性统计见表2。表3为不同类别农户单位面积投入产出情况。可以看出地方政府干预下农户单位面积资本投入与土地投入大于自发流转农户与普通农户，但劳动投入与水稻单产均小于自发流转农户与普通农户，说明地方政府干预改变了农户生产要素的投入，进而影响到农业产出。同时，在政府干预农户中，主导型农户产量与资本投入高于中介型，但土地与劳动投入低于中介型。

3.2 回归模型指标选取

3.2.1 被解释变量

本文以DEAP2.1软件测得的农户综合生产效率作为被解释变量。从表4可以看出，样本农户的水稻综合效率在0.406和1之间，平均综合效率为0.737，表明农户综合生产效率实际产出占理想产出的比例为73.7%，平均73.7%的潜在产出可以由现有的生产要素组合获得，综合效率仍具有较大的提升空间。技术效率在0.417和1之间，平均效率为0.773，可见当前农户技术效率整体水平不高；规模效率在0.698和1之间，平均规模效率为0.954。

3.2.2 解释变量

变量定义及描述性统计如表5所示。

（1）农地流转类型。农地流转类型变量选取农户自发流转、地方政府干预流转两类虚拟变量，与普通农户进行对比。

（2）地方政府干预角色特征。在地方政府干预样本中，进一步将地方政府干预角色划分为主导型干预以及中介型干预两类虚拟变量，若发生表示为1，未发生为0。

（3）生产投入特征。生产投入变量是农业生产的最直接因素。选取水稻播种面积、劳动用工以及资本总费用三个变量表征。

（4）农户特征。农户特征包括户主年龄、受教育程度。一般认为，户主在家庭决策中占有重要地位，户主年龄越大，种植经验丰富，其生产效率较高，但随着年纪增大，体能下降会约束农户生产能力；受教育程度越高，越容易掌握新型种植技术，越有利于提高生产效率[30]。

（5）农地特征。农地特征是影响生产效率的自然因素，研究区域均为平原地区，且水资源丰富，土壤质量差异较小，运输条件较好，影响土地利用条件的因素主要是细碎化程度，因此，选取地块数量表征。一般认为，地块数量越多，越会限制规模化利用，越可能降低规模经济效应，增加生产成本，降低农业生产效率[31]；然而，也有学者证实，地块细碎化有助于降低农业生产风险，使得劳动资源得以更合理配置[32]。从表6可以看出，在流转户中，地方政府主导型农地集中度最高，农户自发流转的细碎化程度高于地方政府中介型；同时，转入户细碎化程度远远低于普通农户。

（6）农业政策特征。农业政策特征选取农户获得的农业技术指导次数以及土地整治变量表征。一般来说，农业技术指导能够提高农户的生产技术水平，降低生产经营风险；土地整治能够改善土地利用条件，两者均有利于提高农业生产效率。

（7）自然气候特征。选取自然灾害变量，自然灾害会降低农业产量，对农业生产效率有负向影响。

（8）区域与时间特征。为了控制区域间其他生产条件以及不同年份的差异，本文以苏北地区为基础，设置了苏中和苏南地区的虚拟变量以及时间虚拟变量。

4 模型估计结果

本文应用Stata13.0软件对（2）式进行估计，为消除截面数据可能存在的异方差，对土地、劳动、资本投入进行对数处理，得到地方政府干预农地流转对农户生产效率影响估计结果，见表7。表7中，模型1与模型3是仅包含土地、劳动、资本要素投入及流转类型与时间变量的生产效率影响模型，模型2与模型4是加入农户特征以及其他控制变量后的生产效率影响模型。

模型1～2结果显示，地方政府干预农地流转对农户生产效率有显著的负向影响，说明地方政府干预农地流转市场明显地降低了农户生产效率，出现了“政府失灵”现象[2，23]。可能的原因有：地方政府干预下户均经营规模过大，农户经营能力与面积不匹配，无法实现精耕细作，导致效率下降。一方面，地方政府作为农地流转市场的参与主体之一，为了确保政绩、机构运行与权利寻租，会追求流转规模最大化以实现流转收益最大化，据调研数据来看，地方政府干预样本户均经营面积为28.109 hm2，超过了江苏省最适经营规模20 hm2上限；另一方面，对农户而言，粮食生产比较效益低，扩大规模不单单是为了提高生产效率，最根本的目的是增加收益，当前地方政府为促进农地流转，出台了各种财政补贴，例如，泰州靖江市对于整村流转土地的，流转面积达到70%以上的，一次性给予村集体财政补助5万元，对整片土地流转面积6.667 hm2以上的并且用来种粮的经营主体每年补贴750元/hm2，农地流转规模补贴导致农户更加关注流转面积，集约化生产提高土地产出率已非首选，即使生产效率下降，但通过获取流转补贴、降低成本等方式使得经营纯收益增加，农户可能还是会选择继续扩大规模[22]。

同时，农户自发流转对生产效率有负向影响，但不显著，可见当前农地流转没有实现生产效率的提高。可能的原因是在家庭承包地分配中，耕地质量存在差异，为体现产出公平，土地规模小的农户其土地质量往往较高；并且在农地流转时，农户更可能会将利用条件差的农地转出，在此情况下，流转后会出现生产效率的下降[33]；同时，我国农业社会化服务体系不健全，客观动力不足，技术、信息以及金融服务等供给不足也会导致流转后生产效率降低。

模型3～4为地方政府不同干预角色对农业生产效率影响的估计结果，从模型3～4可以看出，地方政府主导型与中介型都对农业生产效率有显著的负向影响，且地方政府主导型的负向影响小于中介型。可能的原因有，第一，从流转规模上，地方政府主导型户均规模小于中介型，由表3可以发现，地方政府中介型农户平均规模约为28 hm2，高于政府主导型平均规模，随着土地规模的扩大，生产经营管理不到位会导致生产效率边际递减；第二，从流转服务上，政府主导型流转保障监管服务优于中介型流转，地方政府主导型在推动农地流转过程中制定农户准入规则，考察经营者的个人信用、资金实力以及经营水平，参与生产经营监督，一定程度上降低流转的负外部性；第三，从配套设施方面，地方政府主导型农地流转通过财政支持完善道路、水利配套设施，改善了农户生产环境[16]。然而，无论地方政府在农地流转中充当主导角色还是中介角色，对农业生产均有负向影响，说明地方政府在解决农地

流转市场活力不足、交易费用较高、流转不规范等问题的同时，通过流转补贴等政策工具也降低了农地流转市场准入门槛，改变了市场供需结构，放大了农地需求弹性；同时，政府推动农地流转的目标与农户规模经营目标出现偏差，导致“政府失灵”，也扩大了“市场失灵”[2]。

在生产投入方面，模型1～4中，土地投入变量在1%水平上显著，且为正向影响，说明规模化经营有助于规模效率的提升[30]，但不是规模越大越好，应该在适度规模范围内经营。劳动投入与资本投入对农户生产效率有显著的负向影响，这与许庆[34]、谭淑豪[35]等人的研究结果相似，因为在技术水平不变的情况下，不断增加劳动投入和资本投入也会导致边际报酬递减。

在农户个体特征方面，户主年龄不显著，说明随着生产技术水平的提高，体能对于农业的生产约束逐渐降低。户主的受教育程度对生产效率有正向影响，主要原因是文化素质较高的农民，能够更好的掌握新技术，有利于生产经营水平的提高，进而提高生产效率，也进一步说明了人力资本的提高与生产效率存在紧密的正向關系。

在农地特征方面，地块数量对农业生产效率有显著的正向影响，这与许庆等[34]的研究结论一致，然而，这并不意味着农地细碎化程度越高，农业生产效率越高。可能的原因是，家庭联产承包责任制按照公平分配原则优先于效率分配原则，质量较好、灌溉便利的农地越容易被分割成更多块；并且地块数量越多，农地面积相应增加，也会提高农业生产效率[34]。

在农业政策方面，土地综合整治对农业生产效率有负向影响，说明土地综合整治在短期内破坏了土壤肥力，导致效率损失。农业技术指导次数对农业生产效率有显著的正向影响，说明农业技术指导有助于提升农户的生产技术水平以及管理水平，带来生产效率的提升。

其他控制变量中，自然灾害在5%水平上对生产效率有负向影响。地区虚拟变量中，相比于苏北地区，苏中和苏南地区的生产效率较低，主要原因是苏北地区自然条件优越，生产适应性较高；同时苏中与苏南地区经济较为发达，政府资金实力较强，政府补贴较多，干预农地流转工作较为普遍，一定程度上也影响了农户生产效率。时间虚拟变量不显著，说明2015年与2016年农户生产效率不存在明显差异。

5 结论与启示

地方政府干预农地流转已成为农村土地流转的主要形式，对其干预效果的评价是值得关注的重要问题。本文利用江苏省调研数据，采用DEATobit两阶段模型估计了地方政府是否干预农地流转对农业生产效率的影响，以及政府不同干预角色对生产效率的影响差异。研究结果表明，当前农户平均综合生产效率为0.737，仍具有较大的提升空间；地方政府干预农地流转的目标与农户经营目标存在偏差，扩大了农户规模需求，扰乱了市场资源配置作用，农户经营能力与经营面积不匹配，管理不到位导致生产效率降低，出现“政府失灵”现象；同时，地方政府不同干预角色对农业生产效率均有显著负向影响，相比政府中介型角色，地方政府主导型农地流转的负向影响较小，可能是主导型流转减少了违约风险，在农地流转中制定规则，保障监督，约束了经营主体生产行为，一定程度上纠正了中介型干预的“政策失灵”。

“市场失灵”是政府干预农地流转的重要原因，但地方政府不同角色定位会导致政策偏差，出现“政府失灵”。因此，为了提高农业生产效率，优化农地资源配置，应深化农地流转制度改革，健全农地流转市场，对地方政府的农地流转角色与行为进行限定，将政府权力限定在健全农地流转市场，强化监管服务功能，培育新型经营主体以及防范风险等方面，逐渐退出“双重”角色，依靠市场主体发挥作用；并且地方政府切忌盲目推动农地流转，应根据地区经济发展水平，以适度规模为前提，确立效率优先、家庭经营模式为基础的农地流转政策。

（编辑：王爱萍）

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Abstract The change of agricultural production efficiency is an important manifestation of the effect of local governments participation in the policy of circulation. Based on the survey data of six cities in Jiangsu Province， this paper used Data Envelopment Analysis （DEA） to study the production efficiency of farmers， and further used Tobit regression model to compare and analyze the intervention of local governments and the differences impact of local governments different intervention roles on the farmers production efficiency， and provide references for improving farmland circulation service decisionmaking of local governments. The study found that： ①The sample in the survey area was between 0.406 and 1， and the average comprehensive efficiency was 0.737， which had great room for improvement. ②Local government intervention in farmland transfer had a significantly negative effect on farmers production efficiency. It may be because the circulation subsidy and the large circulation preference of local government， which lead to the too large scale of farmers management under the intervention of the government， and the mismatch between the manage capacity and the scale， resulting in the loss of efficiency. ③The different intervention roles of local government all had a significantly negative effect on the production efficiency of farmers， indicating that local government behavior has ‘policy failure. Meanwhile， the negative impact of local governmentled production on production efficiency was less than that of intermediaries. This showed that the government directly involved in the circulation of agricultural land reduced the risk of default， restricted the production behavior of the main business entities， and to some extent， rectified the ‘policy failure of intermediary participation. ④ Among other variables， the input of land， the number of plots and technical guidance had a significantly positive impact on the agricultural production efficiency. Increasing labor and capital input and natural disasters would reduce the agricultural production efficiency. Based on the above analysis， it is suggested to limit the role and behavior of the governments farmland circulation， improve the market of farmland circulation， strengthen the function of government regulation and service， and cultivate new business entities. The government should gradually withdraw from the ‘dual role and rely on the market to play the main role. At the same time， local governments should not blindly promote the farmland circulation. According to the level of regional economic development， on the premise of moderate scale， the policy of farmland circulation based on efficiency priority and family management mode should be established.

Key words local government； farmland circulation； role positioning； production efficiency