草原生态保护任重道远

耿国彪

提到草原，人们很容易想起“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊。”这段著名的诗句，描述了一幅壮阔无比、生机勃勃、水草丰盛、牛羊肥壮的生动景图。那么我国草原状况到底如何呢？记者于7月17日专访了国家林业和草原局草原监理中心副主任刘加文，请他从专业的角度介绍我国草原的资源状况和保护措施。

刘加文告诉记者，草原是由草本植物和灌木为主的植被覆盖的土地。从《草原法》规定来看，草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地。因此，要特别指出的是，今天我们所说的草原，范畴已比较广泛，不仅仅是指传统意义上的北方放牧草地，而是几乎涵盖所有长草的土地。

我国草原资源状况

我国是一个草原大国，有天然草原3.928亿公顷，约占全球草原面积12%，世界第一。其他草原面积较大的国家及全球占比分别是澳大利亚9.76%、美国7.67%、巴西5.99%、巴基斯坦5.73%、俄罗斯2.84%。从我国各类土地资源来看，草原资源面积也是最大，占国土面积的40.9%，是耕地面积的2.91倍、森林面积的1.89倍，是耕地与森林面积之和的1.15倍。

我国80%的草原分布在北方，20%分布在南方，北方以传统的天然草原为主，南方则主要是草山、草坡。西藏、内蒙古、新疆、四川、青海、甘肃六省区是我国最重要的草原省份，草原面积2-g3亿公顷，占全国草原面积73.35%。西藏、内蒙古、新疆草原面积位列前三。我国有草原面积比重较大的牧业县108个、半牧业县160个，这268个县共有草原面积2.34亿公顷，占全国草原面积的59.57%。

草原早已不仅仅只是用于放牧，而是有着独特的生态、经济、社会功能，是不可替代的重要战略资源。

草原是大地的皮肤。如果把森林比作立体生态屏障，那草原就是水平生态屏障。草原，承担着防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候、维护生物多样性等重要生态功能。我国草原从东到西绵延4500余公里，覆盖着2/5的国土面积，精心呵护着中华大地，保护着我们的生存环境。草原也是我国黄河、长江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等几大水系的发源地，是中华民族的水源和“水塔”。黄河水量的80%，长江水量的30%，东北河流50%以上的水量直接源自草原。研究表明，草原的防沙作用明显。当植被盖度为30～50%时，近地面风速可降低50%，地面输沙量仅相当于流沙地段的1%；盖度60%的草原，其每年断面上通过的沙量平均只有裸露沙地4.5%。在相同条件下，草地土壤含水量较裸地高出90%以上；长草的坡地与裸露坡地相比，地表径流量可减少47%，冲刷量减少77%。草原的这些重要生态功能是其他生态系统无法比拟的，更是无法替代的。

草原同时也是重要的生产资料。草原畜牧业是草原地区的传统产业和优势产业。2017年全国天然草原鲜草总产量10.65亿吨，畜产品生产能力折合2.58亿羊单位（1个羊单位相当于1只50公斤体重的成年母羊）。2016年，西藏、内蒙古、新疆、四川、青海、甘肃六大草原省区牛肉183.4万吨、羊肉225.5万吨、奶类1077.5万吨，分别占全国25.6%、49.1%、29.g%，在全国草食家畜生产中发挥着极其重要的作用；全国268个草原牧业及半牧业县的农业人口虽然只有全国农业人口2.5%，但其生产的牛肉、羊肉、奶类产量分别占到全国23%、35%、23%。若通过加强草原保护建设达到世界发达国家水平，我国草原畜牧业还有10-20倍的提升潜力。

草原也是牧区社会发展的基础。草原具有“四区叠加”的特点，既是重要的生态屏障区又大多位于边疆地区，也是众多少数民族的主要聚集区和贫困人口的集中分布区。我国草原从东到西绵延4500余公里的边境线；我国1.1亿少数民族人口中，70%以上集中生活在草原区；全国268个牧业半牧业县中，有152个县是国家扶贫开发重点县，占57%。2016年，108个草原牧业县农牧民人均收入为7800元，160个半牧业县农牧民人均收入8155元，分别占全国农民人均收入的63%和66%。2017年内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六大草原牧区省份农牧民人均收入为11229元，是全国农民人均收入（13432元）的83.6%。草原是牧区人民赖以生存和发展的最基本生产资料，实现其经济社会发展，从根本上说还是要紧紧依靠草原，大力发展草原特色经济，走生态产业化、产业生态化发展之路。此外，草原也是民族文化生存、传承、发展的土壤。没有健康美丽的草原，牧区人民就会丧失可持续发展的根基。因此，要实现边疆和谐稳定和各民族共同发展、实现脱贫致富奔小康的目标，就必须把草原保护好、建设好、发展好。

草原的保护和利用

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，高度重视草原保护建设，全面推动草原事业发展，取得令人瞩目的成就。

推进依法治草。《草原法》是我国实施草原管理的根本性法律，此外还有《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》《草原防火条例》，以及《甘草和麻黄草采集管理办法》《草畜平衡管理办法》《草种管理办法》《草原征占用审核审批管理办法》等法律规章。2013-2017年，全国共立案查处违反禁牧休牧和草畜平衡规定、非法征占用草原以及乱开滥垦草原等破坏草原案件8.2万起，其中向司法机关移送涉嫌犯罪案件2400余起。全国草原执法管理体系不断发展，基层草原生态管护员队伍已发展到20万人以上。

强化合理利用。大力推进草原承包，积极落实禁牧休牧轮牧制度。目前，全国承包草原達到2.87亿公顷，划定基本草原2.33亿公顷，落实禁牧休牧1.59亿公顷，分别占草原总面积的73%、59%、40%。草原利用更趋合理，2017年全国重点天然草原的家畜平均超载率为11.3%，较2010年降低18.7个百分点；全国草原鼠害、虫害及火灾受害面积较2010年分别减少36%、39%、69%。

加强生态建设。大力实施退牧还草、京津风沙源治理、草原防火防灾、草原监测预警、石漠化治理、草种基地建设等草原重点工程。“十二五”以来，我国草原生态建设工程项目中央投资累计超过400亿元。退牧还草工程是我国草原生态建设的主体工程，该工程从2003年开始实施，到2018年中央已累计投入资金295.7亿元，工程的实施累计增产鲜草8.3亿吨，约为5个内蒙古草原的年产草量。

实施生态奖补。2011年以来，我国在内蒙古、西藏、新疆等13个主要草原牧区省份，组织实施草原生态保护补助奖励政策，对牧民开展草原禁牧、实施草畜平衡措施给予一定的奖励补贴。目前的补贴标准是禁牧草原每年每亩7.5元、草畜平衡草原每年每亩2.5元。8年来，国家累计投入草原生态补奖资金1326余亿元。草原生态奖补政策的实施，调动了广大草原地区农牧民自觉保护草原、维护草原生态安全的积极性，也显著增加了收入，实现了减畜不减收目标。

草原生态明显改善。2017年全国天然草原鲜草总产量10.65亿吨，较上年增加2.53%；全国天然草原鲜草总产量连续7年超过10亿吨，实现稳中有增。2017年草原综合植被盖度达55.3%，较2011年提高4.3个百分点。内蒙古草原生态已恢复到接近上世纪80年代水平。

尽管我国草原保护工作取得了一定的成绩，但还存在很多的矛盾和问题。草原生态保护与牧区经济发展的矛盾十分突出，推进草畜平衡、实现草原合理利用的关键措施与牧民增收的矛盾还有待破解。草原违法征占用、家畜超载过牧等现象还非常普遍。一些地方征占用草原过度开发、无序开发，草原被不断“蚕食”，面积萎缩。草原退化、沙化、石漠化等问题还依然存在。草原监督管理薄弱、支撑发展体系不健全等状况仍制约着草原的保护与发展。

全面加强草原保护工作

草原是我国生态文明建设的重要基础。草原好，中国的生态安全才有保障；草原美，中国才会美！在2018年国务院机构改中，国家成立了国家林业和草原局，强化对草原保护工作的领导，这是以习近平同志为核心的党中央从战略高度做出的重大决策，充分体现了山水林田湖草生命共同体理念，显现了党中央加快生态文明建设的坚定信念和坚强决心。我们一定要抓住难得的发展机遇，大力推进草原保护工作上新水平。

我国是一个以农耕文化为主的国家，具有一定的“厌草”情节。从古代的成语可见一斑：寸草不留、斩草除根、拈花惹草、草菅人命、潦潦草草等等，都是负面的，体现了对草的蔑视。当前，我们已进入文明发展的新时代，必须为草正名。要大力宣传草的重要功能与作用，积极倡导像保护耕地一样保护草原，像重视种树一样重视种草。要唱响重草爱草的时代旋律，不仅要歌颂小草默默无闻的优秀品格，更要积极传扬小草对生态文明建设和经济发展的重要贡献。

习近平总书记指出，必须用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。我们要结合生态文明建设的新形势、新要求，加快推进《草原法》修订和《基本草原保护条例》的制定，修改完善《草原征占用审核审批办法》、《草种管理办法》、草原禁牧休牧和草畜平衡管理等规章制度。要加大草原执法力度，坚决查处和严厉打击违法征占用草原、开垦草原等破坏草原植被的行为。要认真落实生态文明各项制度，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，加强草原资源监管，推进执法督察，落实草原生态环境损害赔偿制度和责任追究制度，建立草原保护公众参与制度，强化制度的约束作用。

我们要积极引导草原合理利用。草原合理利用主要把握好三方面：一是对草原植被不占用、少占用、短占用；二是实施以草定畜、草畜平衡；三是提高草原资源利用效率。要加强对草原征占用行为的监督管理，严格依法审批，严格后续监管；要加快推进草畜平衡示范区建设，集中打造一批有示范带动作用的草畜平衡示范县（旗）。大力推进草原畜牧业由粗放型、数量型向现代化集约高效型转变。要充分发挥草原生态奖补政策的引领作用，让奖补政策与农牧民实施草原合理利用的实际成效紧密挂钩，发挥政策的最大效益。

要大力开展草原生态修复。在继续实施退牧还草、风沙源治理等重大工程，充实完善建設内容的同时，从新时代草原生态建设的全局出发，积极谋划好草原生态修复重大工程。基本思路是因地制宜，分类施策，抓好“四片”：一是管住一片，对严重退化区、生态脆弱区的草原，加强草原围栏等设施建设，强化管理措施，加大生态奖补力度，实行“区域性”一定时期内禁止放牧，以自然恢复为主；二是改良一片，对水热、土壤、植被条件较好、交通便利的部分天然草原，加大农艺措施，进行补播、施肥、除杂等，提高草原的产量、品质；三是建设一片，在灌溉条件、土壤条件等较好的土地，开展人工饲草料基地建设，减轻天然草原压力；四是用好一片，对草原生态状况相对较好的区域，大力推行轮牧、休牧，实行草原平衡，加强畜牧业基础设施建设，促进草原畜牧业转型升级。

国家林业和草原局的成立给草原管理提供了良好的契机。林业经过几十年的发展，在政策法规建设、技术进步、队伍建设、管理手段等方面取得了巨大的成就，有很多成功的经验，非常值得在草原管理中学习借鉴。在草原管理方面我们必须借船出海，充分利用林业管理和发展方面的优势资源、成功经验，积极推进林草全方位的深度融合，实现林业与草原的全面发展，共同谱写我国生态文明建设的新篇章。