山东省应对城市交通发展问题的策略研究

孙涛

【摘 要】针对城市交通拥堵和交通秩序管理形势日趋严峻的现状，结合山东省城市交通管理实际情况，剖析了目前交通管理普遍存在的问题和面临的挑战，提出了城市道路交通管理需要加强顶层规划、优化出行结构、完善道路网络与基础设施、加大源头治理、强化交通管理法律法规支撑、实行交通影响评价制度、推行城市交通综合治理模式等应对措施和管理建议。

【关键词】交通管理；交通拥堵；治理

中图分类号： D631 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）18-0168-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.076

【Abstract】In view of the increasingly serious situation of urban traffic congestion and traffic order management， combined with the actual situation of urban traffic management in Shandong Province，this paper analyzes the common problems and challenges faced by traffic management at present.It is pointed out that urban road traffic management needs to strengthen top-level planning， optimize travel structure，improve road network and infrastructure， increase source control，strengthen the support of traffic management laws and regulations，and implement traffic impact assessment system. To carry out comprehensive urban traffic management model and other countermeasures and management suggestions.

【Key words】Traffic control；Traffic jam；Administer.

近年来，山东省公安机关交通管理部门以实施“文明畅通工程”为抓手，大力提高城市交通管理能力和辅助决策能力，取得了一定的成效。特别是信息技术的快速发展，促进全省各地市普遍建设了智能化交通管控系统和城市公安交通指挥中心，初步具备了信息采集和加工、实时监测和控制、交通指挥和调度等功能，充分利用信息科技支撑城市交通疏堵保畅和执法管理，为城市交通管理的科学发展打下了良好的基础。但是随着国家城镇化快速发展，机动车呈现出高增长、高聚集、高使用、全天候、全时空的发展态式，交通参与者呈现出法制观念薄弱、交通违法多发、车速快车况差的管理难点，城市交通拥堵和交通秩序管理形势日趋严峻，已成为社会关注的重大民生问题，同时也成为城市科学健康发展的重要制约因素。

1 山东省城市交通现状与问题

由于多重因素的制约，城市交通管理依然是当前山东省乃至全国城市交通的突出问题。

1.1 城市交通的供需矛盾非常突出

截至2017年底，山东省机动车保有量为2528.3万辆，其中汽车保有量是1952.8万辆，汽车数量同比增长13.31%[1]。青岛、潍坊、临沂、济南、烟台、济宁等6市汽车保有量超过100万辆。截至2014年底，山东省低速电动车生产企业近70家，产能累计达170万余辆[2]。山东省小型电动车的产量，已从2010年的1.82万辆，猛增到18.74万辆，5年增长了10倍。自行车、电动车等非机动车成为了基层人民生活不可分割的一部分。但是城市道路交通供给却远远跟不上城市车辆的增长速度。近5年来山东省城市道路里程和面积分别增长了22.5%和30.6%，而同期汽车增长了67.1%，原有存量“欠账”带来的问题尚未解决，新的需求增量又加剧了问题的严重程度，给道路交通造成了“灾难性”的压力。山东省大部分城市都经历了不同程度的拥堵，中心城市交通拥堵已经成为了常态。

1.2 公共交通系统服务水平还有较大差距

全省各地虽然在公共交通、自行车交通等绿色交通发展问题上认识统一，但行动明显滞后。以济南为例[3]，主城区公共交通日均流量37700班次，客流量200万人/天，公共交通出行分担率约占18%；主城区小汽车流量约1200万辆次每天，小汽车出行分担率约占15.5%，仅小汽车就占用了80%的道路资源。据测算，山东省城市公交分担率平均约为20%，远低于发达国家60%左右的水平[4]。公交平均运营时速仅为15km/h左右，低于社会车辆的平均车速，很难吸引人们放弃小汽车采取公交出行。

1.3 城市交通管理社会共治的局面尚未真正形成

城市交通规划、建设、管理一体化机制尚未真正形成，城市功能布局与交通设施不匹配，路网加密优化的空间资源不足，形成“单中心”的发展模式和“职住分离”的尴尬状况，导致钟摆式潮汐交通的现象十分突出。

1.4 城市重大项目交通影响评价机制发挥不够

《山东省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第三十三條明确规定“城市人民政府应当组织公安机关交通管理等有关部门，对城市道路沿线的重大建设项目进行交通影响评价。对道路交通有重大不利影响又无法消除的重大建设项目，规划部门不予批准”。但实际执行过程中，规划、建设等部门不注重建设项目“交通设计”，不能评估建设项目建成后带来的新增交通需求，从而加重城市路网负荷，降低交通设施应用和服务水平，造成较多交通“瓶颈”，这也是引发城市交通拥堵的根源之一。

1.5 市民现代交通意识远未形成

在城镇化、机动化的快速进程中，一些新市民、新驾驶人的文明意识、守法意识和规则意识还没有形成，交通违法行为较为普遍，严重影响了城市交通秩序和通行效率。

2 城市交通管理工作面临新挑战

在我国即将全面建成小康社会、实现新型城镇化的目标下，在城市化和机动化同步发展、相互推动的作用下，山东省城市交通管理还将迎接新的挑战。

2.1 城市交通优化空间更加有限

城镇化发展使城市人口和车辆更加集聚，城市功能布局和路网进一步优化的空间更加有限。《国家新型城镇化规划（2014- 2020年）》提出，到“十三五”末期，我国常住人口城镇化率将达到60%左右，比目前增加6个百分点，将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，而城市用地将呈现“低增长”甚至“零增长”，交通聚集的程度和变化也将更加复杂。预计到2020年我国汽车保有量有可能超过2.5亿辆，山东省汽车保有量将超过2000万辆。如果缺乏得力有效的管理措施，城市交通将面临灾难性的后果。我省城市路网密度低，路网结构不合理，过于注重快速路、主干路而缺乏次干道和支路建设，导致路网功能不协调，制约了路网整体效能的发挥。城市布局和路网优化空间很小，城市单一用地、潮汐交通、路网密度等问题，在短时间内难以得到根本改善。

2.2 停车资源愈加紧缺

以停车资源紧缺为代表的供需矛盾更加突出，停车问题成为扰乱交通秩序，加剧交通拥堵的重要原因。随着汽车在城市的集聚和增长，停车基础设施建设长期投入不足，历史欠账过多，城市停车难、停车乱问题日益突出。我省停车泊位总量缺口较大，还无法提供最基本的停车服务。据统计，目前济南市区共有停车泊位68.03万个，按照国际通行惯例1：1.2的车辆泊位比测算，停车泊位缺口为74.15万个，也就是说现有停车泊位还不到停车需求的一半。同时，停车泊位结构不合理，公共停车场不足，公共停车泊位占比只有5.26%。配建停车场应建未建或少建、停车场地挪作他用、住宅小区停车泊位只售不租等问题使有限的停车资源更为紧张。停车泊位的严重不足，导致占道停车违法行为较为普遍，查处的“机动车违反规定停放”违法行为占山东省查处交通违法总量的9.56%，比例较高。另外，济南市每周交通警情中有关“挡道挪车”的警情占比达20%左右，不仅严重影响道路交通安全和秩序，对交警勤务管理和警力资源也造成极大的干扰和浪费。

2.3 绿色出行空间日益萎缩

绿色交通出行比例增长乏力，绿色、低碳出行方式的实现困难重重。相对于小汽车的快速增长，作为集约化运行代表的公共交通发展仍然缓慢。运力不足、通达不广、覆盖不全、效率不高、衔接不畅、换乘不便等因素导致公共交通服务水平普遍不高。同时，伴随城市交通对机动化出行方式的依赖越来越强，非机动车道和人行道被机动车肆意挤占和蚕食，绿色出行空间日益萎缩，绿色出行环境日益恶化。过去十年，我省大城市非机动化出行比例下降幅度较大，非机动化出行分担率下降明显。不合理的交通结构、不断恶化的出行环境让绿色出行的发展步履维艰。

2.4 非标准交通工具规模逐步壮大

当前，超标电动自行车、“老年代步车”等非标准交通工具层出不穷，且规模如雪球越滚越大。未来几年，大量农村人口进城，老龄人口不断增多，这些交通工具极有可能成为交通出行的首选，未来还将有较大的增长空间。随着互联网的深入发展和快递、电商业的全面覆盖，还会刺激网约出租车、电动自行车、电动三轮车、低速电动车等交通工具的出行和使用。

2.5 舆情控制越发困难

个别交通参与者交通安全意识较低，网络恶意炒作事件增多，给城市道路交通执法带来困难。个别交通参与者交通安全和守法意识较为淡薄，执勤民警在处理交通违法和事故中，时常遇到当事人对自身违法视而不见，反而对民警执法的不理解、不配合情况。此外，少数当事人利用网络传播速度快的特性，将民警执法过程和视频片面、恶意的篡改和捏造后散播在网络上，有些媒体未经核实真实情况，为了“抓眼球”、“搏出位”，报导内容有失偏颇，造成社会负面舆论，使当事民警产生厌烦、回避心态，严格执法的积极性受挫。

3 山东省城市交通管理策略

各级政府及其交通管理相关部门要认真贯彻落实中央城市工作会议和习近平总书记的重要指示精神，充分认识、尊重、顺应城市交通的发展规律，全面审视城市发展阶段、交通环境的深刻变化，依靠体制优势、制度优势和社会力量，积极整合调动各方资源力量，切实采取行之有效的措施，建立城市规划、建设、管理综合机制，解决困扰城市交通多年的根源性、基础性问题，形成社会共治城市交通的合力，全面提升城市交通管理的能力和水平。

3.1 强化城市交通发展顶层规划

结合“十三五”规划实施，将城市交通发展推动上升为政府行为，建议各地建立健全党委政府统一领导、各部门齐抓共管的综合治理工作格局，将“绿色交通、低碳出行”发展理念融入城市规划发展，发挥城市总体规划、城市交通规划的引领作用，制定公共交通、轨道交通、慢行交通、停车设施等综合交通体系规划，加强综合交通系统、交通配套设施的建设，注重完善快速路、主次干路、支路搭配合理的道路网系统，从根本上解决城市交通管理的难点问题。

3.2 优化城市交通出行结构

以保速度、保准时、保覆盖、提服务为核心目标优先发展公共交通，進一步完善公共交通基础设施，科学有序发展城市轨道交通，具备条件的地区积极推广无轨电车，大力推广社区公交、自行车租赁、“P+R”（驻车换乘）模式，推行“步行+自行车”慢行交通方式，提高公共交通出行比例。要结合不同环境合理施划公交专用道，提高公交出行吸引率，落实公交优先在城市交通结构中的调节作用。要推出公交运行信息发布服务，大力配套建设公共自行车租赁系统，进一步优化交通出行结构。

3.3 推行城市交通综合治理模式

建立城市交通管理综合协调机制，明确政府各相关部门的职责，强化综合执法，实现大交通管理格局，综合运用经济、法律、行政、科技等手段共同破解交通难题。在停车体制改革和设施建设要求的保障下，推动建立区（县）主责、街道（乡、镇）执行、居民自治的停车管理体制，进一步完善建立停车综合执法机制，探索社区执法人员参与支次道路和社区街道的停车管理。要不断完善城市停车场建设和管理各项政策，推动加强公共停车场建设力度和市场化收费机制，并推广细化路内错时停车、差别化停车收费等措施，盘活现有停车资源，缓解“停车难”问题。

3.4 完善城市道路网络与基础设施

加强城市支路和“微循环”设计，进一步提高城市中心城区的支路密度。树立“行人优于非机动车、非机动车优于公交车、公交车优于小汽车”的先进理念，保障新改建道路慢行交通路权，重点完善步行道、自行车道配置的路权分配比重，保障其出行安全。合理规划道路断面形式，选择适合当地交通环境的断面形式，尽可能采用绿化带、隔离护栏等多种隔离形式，减少非机动车与机动车混行。以大型综合交通枢纽、城市公共交通站点等特殊地区为重点，在内部通过挖掘及改造建设停车设施，并在有条件的周边区域增建公共停车设施。同时结合“智慧城市”建设，以“大数据”为支撑，利用城市道路交通信息服务系统和安全分析研判平台，综合分析各类交通数據信息，提出保障道路安全、畅通的科学管理方案，引导市民选择合理的出行方式，均衡路网承载，实现交通流的顺畅运行，进一步提升道路通行能力。

3.5 加大交通乱象源头治理工作

建立健全低速电动车安全管理综合协调机制，由政府推动形成各部门统一标准的电动车生产、销售、管理规范性文件，强化源头监管部门协作配合，解决电动自行车的生产、销售、使用和管理脱节问题，确保低速电动自行车依法有序发展。重拳打击低速电动车非法生产，严格按照《道路交通安全法》、《产品质量法》、《强制性产品认证管理规定》等法律法规，对无资质非法生产、拼组装、改装低速电动车的企业、作坊、窝点及倒卖合格证等手续的，组织集中行动，联合执法，依法查处。坚决停止低速电动车非法销售，对超出经营范围、经营不合格产品、销售未经国家批准认证许可生产的机动车、无证照经营、非法改装以及采用虚假宣传手段欺骗消费者购买的销售商责令停止销售，并依法处罚，督促销售企业守法经营、诚信经营，杜绝非法低速电动车继续流入市场，从源头上解决电动三轮车、超标电动自行车等痼疾顽症。

3.6 全面实行交通影响评价制度

在规划建设重大建设项目时充分考虑项目周边交通需求和停车需要，严格落实重大建设项目交通影响评价制度，切实参与建设项目的规划设计，在项目立项阶段进行严格审查和把关，落实规划、建设、管理一体化要求。同时，规划主管部门要会同公安机关交通管理部门联合开展建设项目交通影响评价实施工作的审查和监督，对未落实交通影响评价意见的，一律不予批准规划设计方案，从源头上缓解建设项目需求与现实交通环境之间的矛盾。

3.7 强化交通管理法律法规支撑

从立法源头抓起，相关部门应加大一线走访和调研力度，根据当地道路交通管理工作实际，以提高违法成本、预防再次违法、净化通行环境为出发点，制定更新一批适应新形势、新问题的地方法规、管理条例、暂行办法，严格处罚严重扰乱和危害道路交通公共安全或者屡教屡罚不改的行为人。同时，将行人乱穿马路、非机动乱骑行等日常交通难以管理的违法行为纳入征信系统，将个人交通违法与诚信体系挂钩，用社会诚信机制引导和督促群众自觉遵守交通法规。

4 结论

城市交通管理工作是一项社会化、系统化工程，牵涉到人、车、路、警等诸多因素，需要对城市规划、路网建设、公交配套、交通基础设施等进行通盘考虑，统筹推进和综合治理。交通拥堵治理链条中，党委政府的交通政策决策是大背景、大环境、大统筹，立法部门的法规配套是刚性支撑，发改部门的交通立项是前提，规划部门的路网规划是基础，建设部门的道路建设是保证，交通部门的行业主管是关键，安监部门的安全监管是保障，而公安交通管理部门是道路交通管理的执法环节，处于整个交通管理的最末端。因此，交警部门在交通政策的制定、配套法规的立法、道路路网的立项、规划、建设等方面必须要高度重视，积极参与，提前介入，确保交通政策、法规配套、城市规划、路网建设、公交配套、物流配送、交通基础设施等的系统性、前瞻性，实现交通管理的社会化、系统化、一体化，从根源上缓解城市交通拥堵问题。

【参考文献】

[1]山东省公安厅交通管理局.2017年全省机动车及驾驶人统计分析[R].2018-1-9.

[2]山东省新能源汽车技术创新联盟.2015山东省小型电动车产业发展报告（蓝皮书）[R].2015-8-18.

[3]济南市规划设计研究院.济南市综合交通调查报告[R]. 2013-10-29.

[4]山东省城市公共交通协会.2015年度工作报告[R].2016-2-24.