创新农村环保投融资机制

文 张晓丽 王波

目前，农村环保资金还存在筹资难、投融资渠道单一、机制不健全等诸多问题，亟需拓展渠道、创新机制，多方扩大资金来源。

农村环境综合整治工作具有长期、复杂等特点，加之公益性极强，与农村人居环境整治力度和达标所需的资金相比，目前的农村环境整治资金投入仍是杯水车薪，要想在短期内快速推动该项工作全面开展，筹资难度巨大。

2008年，全国农村环保工作电视电话会议召开之后，生态环境部（原环境保护部）积极协调财政部设立了中央农村环保专项资金（2017年后更名为中央农村环境整治资金），以“以奖促治”方式支持农村环境综合整治，主要用于农村生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理、饮用水水源地保护（包括相应的农业面源污染治理、水源保护区警示标志和隔离防护设施建设等）、历史遗留的农村工矿污染治理、其他与村庄环境质量改善密切相关的环境综合整治措施。截至2017年底，中央财政累计安排农村环境整治资金435亿元，完成13.8万个村庄环境综合整治，整治后的村庄人居环境明显改善，农民生产生活环境得到提升，近2亿农村人口受益,该项工作受到了农民群众的普遍欢迎和衷心拥护。

筹措农村环境整治资金的经验和做法

在资金多元化投入方面，陕西省陈仓区按照“财政补一点、部门挤一点、项目整合一点、镇村筹一点、社会捐一点”的思路，区政府每年落实“五个千万”，即区财政预算内安排1000万元环境综合整治资金，1000万元绿色陈仓建设资金，争取农村环境综合整治项目资金1000万元，整合农村一事一议、改水改厕、交通卫生及重点建制镇建设等资金1000万元，整合突破西山和扶贫重点村建设资金1000万元。通过多元化的筹资机制,为农村环境治理提供一定程度的资金保障。福建省为鼓励和引导社会资本参与福建省公共服务领域，福建省住建厅、财政厅制定印发了《鼓励社会资本投资乡镇及农村生活污水处理PPP工程包的实施方案》和《鼓励社会资本投资生活垃圾处理PPP工程包的实施方案》。在实施方式方面，PPP工程包可结合项目特点，灵活采用或组合采用“建设-运营-移交”（BOT）、“转让-运营-移交”（TOT）、“改建-运营-移交”（ROT）或“委托运营”（OM）等模式进行合作。

在资金整合方面，湖南省双峰县2013年以来，大胆尝试，专门成立了“支农资金整合办公室”，县委书记当顾问，县长当组长，把原来分散在各个部门的涉农资金整合起来，由县里根据实际需要，统筹使用，以改革思维和创新举措，变“九龙治水”为“一龙管水”，通过专户管理，“一座池子蓄水”，专责到人，“一支队伍管水”，专门规划，“一张图纸用水”，专项投放，“一个龙头放水”，专题监督，“一条红线治水”，探索整合涉农资金10.53亿元，带动社会投资11.2亿元，实现了群众得实惠、政府得民心、项目得落实的“三赢”效果。辽宁省以县为主体、鼓励多方参与，具体工作由县、乡人民政府分级负责组织实施；以县为枢纽整合统筹各涉农资金和技术力量，鼓励地方通过规范化市场运作，引入社会力量进行投资和服务。

在运行保障经费方面，重庆市成立重庆环保投资有限公司。作为市政府环保投融资平台，创新环保基础设施建设、运营的可持续方式，并且探索出了四种运行费用的筹集模式：一是渝北、北碚、璧山等区县对建成的污染治理设施全额补贴；二是綦江、彭水、合川等区县根据技术工艺和处理规模分别给予0.4万～6.5万元定额补贴；三是荣昌、石柱、巫溪按运行费总额的百分比补贴；四是南川、涪陵、彭水、万盛、长寿等以村为单位每年给予1万～3万元定额补贴。甘肃省将建立长效管理机制纳入目标责任考核，督促各县区从加强乡镇环保机构队伍建设，配备专（兼）职环保管理人员入手，落实设施运行经费。庆阳、金昌、平凉、张掖、嘉峪关等市在重点乡镇设立农村环保机构，配备专兼职环保工作人员。

存在的问题及原因分析

过去十年中，各地通过上下联动、共同努力、主动协调、多方配合等各种方式较好地解决了部分地区农村环境整治资金缺口大的问题，集中、有效地解决了一大批影响农民群众生产、生活和身体健康的突出环境问题。但从资金筹措上看，还存在筹资难、投融资渠道单一、机制不健全等诸多问题。

筹资难度大

截至目前，尚有近40万行政村未开展农村环境综合整治工作，按照单个行政村投入100万元匡算，仍需投入4000多亿元，资金投入与资金需求差距较大。农村环境综合整治工作具有长期、复杂等特点，加之公益性极强，与农村人居环境整治力度和达标所需的资金相比，目前的农村环境整治资金投入仍是杯水车薪，要想在短期内快速推动该项工作全面开展，筹资难度巨大。

资源整合力度不足

农村环境综合整治工作涉及环保、住建、卫生、农业、水利、交通、林业等多个部门，需要各级政府和各有关部门通力合作、整合资源、共同推进。从目前情况看，农村环境综合整治工作存在资源整合力度、整体推进深度等方面不足的问题。部分地区仍然存在部门各自为战、项目实施协调困难的问题；而一些地区则对农村环境综合整治政策理解不透、宣传引导不够、与实际契合度不高，未能充分调动社会力量，农民主体作用也未有效发挥。

按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、形成合力”的原则，统筹安排好有限的资金，真正实现“多渠道引水、一个龙头放水”的涉农资金整合效果。

投融资渠道单一

现有农村环境保护相关工作主要靠中央政府和地方政府按照等比例进行投入，且多数地方财政吃紧，尤其是中西部地区，地方财政多数是“吃饭财政”，私人及企业等社会投资主体的资金投入没有或很少，农村环保投资对政府的依赖程度严重，投融资渠道较为单一，致使投资总量不足、投资结构不合理等问题。

市场机制不健全，效率低下

目前，农村污染治理设施投资回报机制不健全，无法吸引社会资本参与农村环境治理工作，市场主体发育不充分。按照财政部、环境保护部发布的《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》，各地根据实际，逐步开始建立农村环保基础设施长效运行维护机制。但由于农村环保资金投入不足、无稳定来源，农村环保设施后期运行维护经费得不到保障；有的地区虽然建立了设施运行维护机制，但职责不清、资金来源不明确等问题，使运行机制不能有效落实。

创新农村环保投融资机制的建议

明确责任，构建资金投入保障机制

明确各级政府投入责任，加大中央和省级政府在农村环境综合整治中的投入比例，形成合理的政府投入分担制度，实行省、市、县、乡四级投入机制。中央、省级资金对农村环境基础设施主体建设进行投入；县级财政配套，对各村按农村人口统一补贴，统一购置保洁设施；乡级财政配套，对评出的先进村进行以奖代补奖励。此外，农村环境综合整治资金的筹集和投入不能仅靠政府单方面的力量，还必须聚集企业、个人、社会组织和外资等方面的社会力量。

完善各部门间的协调机制，加大资金整合力度

尽快建立和完善各部门间的协调机制，通过责任清单进一步明晰生态环境、农业、住建等部门在农村环境保护中的权责，明晰各部门在农村环境保护中的事权和监管权，理顺关系协调配合，充分发挥各部门应有作用。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、形成合力”的原则，统筹安排好有限的资金，真正实现“多渠道引水、一个龙头放水”的涉农资金整合效果。

创新机制，多渠道筹措资金

按照市场经济运行规律，积极建立以财政资金为主，以企业、个人、社会组织和外资以及政策性金融和商业性金融相互融合的金融体系等多元化资金为辅的多渠道、多元化投融资体系，同时引入环保投资基金、风险投资等机制，发挥村级党组织带动作用，提高群众、社会贤达人士等各方认识，投工投劳、捐资捐物，进行多渠道、多层次、多方位筹资。政府还应建立投融资监管平台，采取相应的措施将筹集到的各项资金真正用于农村环保基础设施建设和运营，以保障资金安全性和使用效益。

培育农村环保市场主体，建立长效运行机制

以市场化运作为主，以财政补助、社会帮扶、村镇自筹、村民适当交费等方式为辅，建立多元化运行维护资金投入机制。鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式，强化市场化运作。按照《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》要求，全面建立农村环境基础设施运行维护机制，明确管护职责、资金来源、监管制度等，确保设施稳定运行。加强管护队伍建设，强化监督管理，确保设施“建成一个、运行一个、见效一个”。