新型城镇化发展下的生态环境管治策略探析

刘 冬，徐梦佳*

（生态环境部南京环境科学研究所，南京 210042）

我国城镇建设历史悠久，城市发展曾一度居于所处时代的世界前列，出现过享誉世界的国际大都市，但随着近代以来外国入侵和殖民掠夺，社会发展严重滞后，近现代城镇建设和城镇化进程基本停滞。1949年我国城镇化率只有10.6%，远低于28%的世界平均水平。之后，随着我国经济的快速发展，城镇化进程也不断加速，根据不同发展阶段国家制定了不同的城镇发展政策。1949—1996年，我国城镇化经历了缓慢起步、调整、停滞、快速发展等阶段，这段时期国家城镇发展政策以发展中等城市和小城市为主。从1997年开始，随着我国相关政策力度的增强，城镇化也进入快速发展时期。1997—2016年，我国城镇化率由31.9%上升到57.35%，年均增长1.5个百分点，是前一个阶段的近两倍（图1）。这段时期，国家鼓励大中小城市协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。尤其是2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020）》的出台，明确了未来我国城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，标志着我国城镇体系建设正式进入新阶段，将逐步形成“特大中心城市—区域中心城—小城市—特色乡镇—农村”这一新型城镇体系。

与传统城镇化相比，新型城镇体系具有新的特征，主要表现在：从强调土地的城镇化转向强调“以人为本”的城镇化，在城镇化过程中充分考虑人的全面发展，使全体居民共享现代化建设成果；产业结构方面，从强调工业化发展转向强调“优化布局”，根据城镇资源环境承载能力构建科学、合理的产业结构，提高国土空间利用效率；发展模式方面，从相对粗放的单一发展模式转向强调“四化同步”，即城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展、相辅相成；环境治理方面，从重经济发展、轻环境保护转向强调“生态文明”，强化环境保护和生态修复，减少对生态系统的干扰和损害；社会文化方面，从“千城一面”的单一形态模式转向强调“文化传承”，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇[1-3]。

在生态文明、新型城镇化建设全面推进的背景下，如何解决城镇化建设过程中的城市生态环境问题，优化空间布局，促进区域可持续发展，成为亟需解决的重大问题。本文从新型城镇化理论基础、生态环境管治框架模式构建等方面开展研究，为优化我国新型城镇化生态环境保护工作提供参考建议。

1 新型城镇化进程中的生态环境问题

新型城镇化给人类带来更多福祉的同时，由于人类对资源的需求和对于更高质量生活诉求的增长，也产生了诸多生态环境问题。

1.1 城镇快速发展与生态环境保护的矛盾突出

图1 中华人民共和国成立以来我国城镇化发展趋势

从20世纪初开始，世界上许多国家都经历了城镇化的历程，从历史经验来看，大部分发达国家采用的是“先污染、后治理”的城市发展模式。而我国正处于工业化和城镇化的快速发展阶段，改革开放以来我国城镇人口增长了3倍多，国内生产总值增长了近16倍，而能源消耗增长了556%，这说明我国改革开放以来的初级发展模式，是以能耗5倍多的增长为代价实现了产业和经济的发展及城镇化的发展。随着新型城镇化进程的发展，我国的城镇化水平还要再提升20%～30%，这种粗放模式所带来的生态成本不仅将抵消经济发展的成果，也将对区域乃至世界的生态环境造成巨大且不可逆的影响。

1.2 新型城镇化建设导致资源环境压力变大

新型城镇化建设增加了对土地资源的需求，而土地利用方式的变化改变了原有生态环境的结构和过程。首先表现在城市面积的无节制扩张所导致的可耕地资源紧缺；其次是土地利用变化将使原有生态系统过程、结构和功能发生改变，自然生态系统的组成和结构变得不完整、生态服务功能降低；再次，城市建设用地的无节制扩张还可能为区域环境增加额外的污染物输入，影响其原有的环境过程，进而造成生态服务功能的退化。另外，城市化进程中人类活动向环境介质排放大量的污染物，在没有得到妥善处置的情况下，它们可能对生物个体和生态系统产生负面影响，进而对城市生态格局、生态系统服务以及人类居住环境产生负面影响。

1.3 城镇环境污染向农村转移风险加剧

十几年来，我国许多城市在环境基础设施方面有了较大发展，但总体而言，城市环境基础设施建设仍相当薄弱，欠账很多，特别是生活污水集中处理、生活垃圾无害化处理和危险废物处置能力尤显不足。大城市环境基础设施建设薄弱迫使周边地区更多地承担来自中心城区的各种污染。目前，我国乡（镇）、村污染物排放总量已超过全国污染物排放总量的一半，污染形势严峻。乡、镇、村点源污染和面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，配套环境保护政策、法规标准体系不健全，监管难度大或监管不到位等情况普遍存在。与大中城市的环境治理相比，乡（镇）、村的环境问题更加严重，治理水平还处于较低阶段。

2 新型城镇化体系生态环境管治的内涵

新型城镇化体系下的城市生态环境管治是将“生态管治”和“生态城市”的理念引入城市科学研究中，指政府通过监管、控制以及制定相关政策来保护生态环境和自然资源，以维持生态平衡、提升环境质量、实现“经济—社会—生态”可持续发展的措施和手段。其理论基础最早来源于英国学者艾比尼泽·霍华德在1898年发表的《明日——一条通向真正改革的和平之路》中提出的田园城市理论。霍华德认为应从城市群体的角度来研究城市问题，倡导建设把城市生活的优点与乡村的美好环境和谐结合起来的田园城市，使城市与乡村平衡健康发展。1971年，联合国教科文组织在“人与生物圈”计划中指出，要从生态学角度来研究城市，自然、城市与人是一个有机整体，要建立社会和谐、经济高效、生态良性循环的人类居住环境。1972年，联合国召开第一次人类环境大会，强调了国家对环境保护的主体责任，使生态环境管治成为政府实施空间管理和资源调控的一项重要内容。

发达国家在城镇化进程中的环境治理已基本形成了一套严格的管理体系（表1）。根据世界银行的统计数据，美国2017年城镇化率为81.8%，在高度城镇化的背景下美国城镇发展模式呈现“大都市区化”与“郊区化”的特点，一方面在大都市区注重聚集效能，另一方面通过完善中小城镇基础配套设施建设等措施来缓解大中型城市的人口资源压力[4,5]。日本由于其独特的地理位置以及高人口密度的特点，在城镇化过程中形成了东京圈、大阪圈、名古屋圈三大都市圈。日本政府在城镇化进程中起到了重要的引导作用，一方面积极推进生态城市建设与循环经济发展，另一方面通过发布《近畿圈基本整治规划》等规划，对都市圈建设过程中出现的环境问题制定管控办法[6,7]。英国是世界上最早推进和实现城镇化的国家，第二次世界大战后伦敦的城镇人口比例已超过80%。英国政府进行城市管理最显著的特点就是加强规划，从1944年出台的《大伦敦规划》到2004年的《大伦敦空间发展战略》，基本每隔20年伦敦政府就会出台一部城市建设总体规划，并出台一系列配套法案和行动方案来保障规划的最终落实[8,9]。德国的“去核化”发展模式主要是基于行政资源、社会公共产品和服务的均衡分布和区域城乡同质性原则，削弱主要大城市的“资源中心”地位，呈现出单个城市规模小、数量多、星罗棋布地分散在全国的城市发展总体特征。德国政府通过规划和立法的均衡、资源的二次分布、公共服务可获得性的均衡、行政机构的分散化以及教育分享的多种选择等途径，推动区域间及城乡间的共同发展，防止人口向大城市的过度集中，极大缓解了城市病问题[10-12]。

3 基于城乡耦合系统的城镇化生态环境问题解决途径

城乡耦合系统一般是指城市建成区及其毗邻的野外构成的城乡复合系统，其生物地球化学过程同时受到社会经济因素和自然环境因素的双重控制，由于人类活动的主导作用，生态系统与人类福祉的关系也变得更加密切。在一个城乡耦合系统内，城镇化引发城镇生态系统发生结构和功能破缺后，生命支持系统所能提供的生产和分解服务也变得非常有限。生命支持系统因为自身分解能力严重不足，导致污染物的积累并产生环境污染，严重削弱了其废物分解和污水净化等调节和支持服务功能，危害人类和整个城乡耦合系统的健康。因此，新型城镇化建设中必须注重保障城镇生命支持系统的功能。城乡耦合系统理论为解决新型城镇化进程中的生态环境问题提供了可能。

3.1 通过城乡耦合系统规模和空间优化提升生态环境空间管控

随着城镇化进程的发展，城市里具有生产功能区的单元逐渐转移到城市外围，按其供给城市中心人口生活需求的时间要求和环境负外部性等因素，综合决定其排布在距离城市中心的距离。根据约翰·冯·杜能的区位理论[13]，短时间内供给到城市中心的产品应该在离中心更近的区域进行生产，如蔬菜大棚就分布在城市外缘较近处。对于供给时间要求严格的产品，其生产过程负外部性较高，应尽量分布在城乡耦合系统的外围，如上海的奶牛养殖业已全部转移到城市最外层。但对于技术要求高的企业需要距城市中心（城市核）更近，以便污染企业全面进行污染控制减排技术的开发。当然，随着城市公共交通系统逐步完善，一些企业距城市中心距离较远所产生的困难已可以克服，如在长三角地区，城乡耦合系统的数量和规模发展迅速，各个城市边缘外的空间已不具有足以减少高污染企业负环境效应的空间距离。从全国尺度看，在各项环境因素污染治理技术仍处在攻坚研发期的背景下，高污染企业应搬迁到人口密度相对低的区域，并分布在距城市核心足够远的区域。因此，通过科学合理地测算城镇、农业、生态空间的比例规模与空间结构，可为城镇生态环境管控提供精细化分区管理基础，以达到环境空间治理与管控的目的[14]。

3.2 通过城乡耦合系统功能完善提升生态环境管治效率

增强分解服务以避免污染物在生命支持系统的积累是保障城镇化进程中环境污染治理的关键。防止污染物的积累必须有足够的分解能力作为保障，单纯依靠生命支持系统自身的分解能力是远远不够的，必须依赖城市里具有分解功能的单元为其补充提供分解功能以弥补自身这部分功能的缺失和不足。因此，新型城镇化发展需要通过调节城乡耦合系统中分解功能单元的数量使之与生产功能单元的规模相匹配，以提供足够的分解功能，完善城乡耦合系统的物质循环过程，使进入生命支持系统的污染物通量降低到与生命支持系统自身分解能力相吻合的水平。此外，提高分解功能单元（如城镇垃圾处理厂、污水处理厂）的处理能力，开发更高效的分解功能单元，减少直接排入生命支持系统的污染物量同样是保障生命支持系统功能的重要途径。因此，在确立的城镇、农业、生态空间中要大力提升环境污染治理能力的效率，实现与新型城镇化进程相匹配的环境治理体系与治理能力的现代化。

表1 发达国家城镇体系模式及环境管治

4 新型城镇体系下的生态环境管治策略建议

新型城镇化与以往的城镇化过程相比，体现其“新”的要义的一个重要方面就是在进行城市、区域的产业布局和空间布局中，充分考虑城镇的资源环境承载能力，在新型城镇化建设中努力夯实生态环境的基础性地位，充分发挥生态环境约束的先导作用。本文从以下几个方面提出新型城镇体系下的生态环境管治策略建议：

4.1 实施有效的生态环境功能分区管治

对于我国新型城镇化进程中的多数城市而言，城市管理缺乏生态功能分区管治。为破解城市化发展过程中空间利用不均衡与布局不合理问题，引导地方从生态环境保护角度优化国土空间开发格局，需构建新型城镇化体系下城镇生态环境功能分区管控体系，充分考虑城镇的资源环境承载能力，根据空间功能进行空间的布局分区，合理划定城镇、农业、生态空间，明确应该保护的地区或限制发展的地区，实施分区分类管控，分级分项施策，在此基础上，制定生态境功能分区管控方案。对于生态空间，需提高生态系统服务功能，加大优质生态产品供给能力，实现区域绿色生态发展为主的高质量发展，制定生态空间生态环境清单，推动生态空间生态环境清单式管理。对于农业空间，需着力保护耕地土壤环境，支持绿色现代化农业的高质量发展，确保农产品供给和质量安全，加强农业面源污染治理与农村环境综合整治，改善农村人居环境。对于城镇空间，需加强资源节约集约利用，扩大绿色生态空间，大幅降低污染物排放强度，减少工业化、城镇化对生态环境的影响，改善人居环境质量。

4.2 提升生态环境空间管治效率

优化城市群产业结构和空间布局。城市群绿色发展需摆脱高污染、高能耗和高排放的粗放型发展方式，优化与升级产业，探索集约型发展方式；城市群内部城市的产业结构和空间布局应该充分考虑城市群生态环境与资源承载能力，因地制宜地形成城市间相互支撑和互补的城市群产业结构和空间布局[15]。建立生态环境空间信息数据库。依托生态环境监测大数据，运用云处理、物联网、区块链等信息化手段，加强监测数据集成分析和综合应用，全面掌握生态环境空间构成、分布与动态变化，及时评估和预警生态风险，提高生态环境空间管控决策系统化、科学化、精细化、信息化水平。

4.3 构建政企民共同参与的新型城镇生态环境治理体系

针对我国目前城镇建设还存在行政干预过度、城市资源利用混乱、环境基础设施配套不完善、市民主动参与度低等问题，未来可结合各地新型城镇化建设方向、现实需求和工作基础，逐步建立政府引导、市场主导、公众参与、区域合作的生态环境管治制度保障体系[16]。政府引导方面，进一步完善环境监管体制，借鉴发达国家城市生态、智能建设方面经验，提高节能减排和生态环保标准，将城市道路、水体、绿地、市政、环保基础设施建设等统一合并纳入生态管治范围，并纳入环境保护统一管理范畴加强监管，探索建立政府生态环境管治考核机制。市场主导方面，积极推动污染第三方治理，形成高效、优质、可持续的市场体系和完善的市场化、专业化治污新机制。公众参与方面，建立健全环境信息共享平台，推动生态环境保护大数据公开，推动形成绿色发展方式和生活方式。区域合作方面，完善水、大气、土壤、生态、应急等要素的污染防治区域联动机制，建立城市群之间、城镇之间的环境保护合作协调机制。