减税政策下财政收入为什么不减反增

杨志勇

【摘要】2018年减税政策由结构性减税转向全面减税，并且伴随着上半年税收收入同比出现增长的同时，财政收入也出现大幅度增长，其中相当部分原因是税收征管的加强。因此，要依靠进一步减税，为市场繁荣的持续创造更好的条件，而且为了有效地降低税负，名义税负应先下调，否则实际税负上升的问题就无法解决。

【关键词】减税政策 财政收入增长 税基扩大型 税收征管加强型

【中图分类号】F812 【文献标识码】A

根据财政部公布的数据显示，2018年1-6月份，全国一般公共预算收入104331亿元，同比增长10.6%，其中，税收收入91629亿元，同比增长14.4%。减税政策下，财政收入却增长，这是否存在矛盾？2018年积极财政政策中的减税不同于1998年。1998年的减税所强调的是结构性减税。所谓结构性减税，按照当时官方的解释是有减有增，即有的税种减税，有的税种要增税。因此，对于结构性减税政策效果的评价，也是众说纷纭。有人甚至直接通过分别计算不同税种减税和增税的规模，得出有减有增的结果是“结构性增税”，而不是“结构性减税”。依此，结构性减税之后，财政收入增长较为容易理解。但是，2018年已不再强调结构性减税，而实际上转向全面减税，那么为什么还会有财政收入的增长呢？

减税政策下财政收入增长的两种理论解释

减税带来财政收入增长，从理论上看，这不是什么新鲜事儿。20世纪80年代美国里根政府奉行供给学派的经济政策，其中颇为有名的依据就是那一条画在餐巾纸上的拉弗曲线。这条曲线的作者是美国经济学家拉弗。曲线反映税率与税收收入的关系。税收收入先会随着税率的提高而增加；当税率提高到一定水平时，税收收入就会达到最大值；尔后，税率的进一步提高只会带来税收收入的减少。这样的政策含义是，如果税率处于右端高水平时，下调税率（减税）不仅不会带来税收收入的减少，反而会让税收收入增加。

比这更早的最优税收理论也对降低税率可能带来税收收入增加作了数学上的证明。这是1996年诺贝尔经济学奖得主莫里斯的学术贡献。莫里斯本想证明所得税的累进税率是可取的，但最后结果是所得税的税率是先上升后下降，最后一个单位收入的税率是零。这样，税率曲线是倒U型的。这一结论和他最初设想的相反。这样的结论，虽有点惊奇，却是可以解释的。税率高到一定程度，人们就不愿意提供劳动，因为劳动所增加的工资收入大部分可能转化为税收收入。最优税收理论没有完全转变为具体税收政策，但各国的具体税制设计都不同程度受到它的影响。美国最高边际税率一度达到94%早已一去不复返。1986年美国税制改革之后，各国掀起减税浪潮，所得税最高边际税率下调，其他各档税率相应下调。减税之后，各国政府心中仍在打税收收入不下滑的算盘，即税率下调，税基扩大，税收收入最终会增加的。

税基扩大型减税与税收征管加强型减税

无论是拉弗曲线，还是莫里斯的研究，所说明的是税基扩大型减税，即税率下调或其他减税政策实施，最后导致税基扩大并相应带来更多的税收收入。

减税之后，税收收入增长还可以有另一种解释，那就是这样的减税属于“税收征管加强型减税”。税率下降，或者其他减税政策出台，同时税收征管加强，结果导致税收漏洞被堵住，原先一些不纳税或少纳税的纳税人只能规范纳税。税收征管加强型减税与税基扩大型减税不一样。前者是本来就存在的税基被有效监控，从而转化为真正可用以计算应纳税额的计税依据。后者则是减税刺激新税基的扩大。税收征管加强型减税下，税基实际上没有什么变化，税收收入的增长因为本来就存在的税基被更强的税收征管力度挖掘出来。

税基扩大型减税所带来的争议较少，因为税收收入增加主要来自新扩大的税基，微观税负相对而言没有增加。税收征管加强型减税则不然，微观税负上升。理解这一点的关键是区分名义税负和实际税负。税收征管加强型减税下，名义税负随着减税政策的落实也会下降，但实际税负可能上升。当然，税收征管加强的程度取决于征管的基础。通常，一个税收征管基础比较薄弱的国家有较大的税收征管潜力（制度和技术潜力）可挖。税收征管制度的完善可以分为两方面：一是税务部门征管制度的改进以及征管程序的优化；二是税务部门和政府其他部门、金融机构以及相关部门机构的协作加强，从而可获取更多的税收征管信息，可以得到这些机构部门更多的有效配合。技术改进同样包括两方面内容：一是税收征管技术的进步；二是技术进步带来税收征管基础环境的改善。随着网络支付和移动支付技术的发展，对税收征管帮助很大，特别是过去最难监测到的次数多但每次金额较小的交易信息，随着新支付方式的兴起，已越来越容易为金融部门所获取。通过互联网平台所进行的电子商务交易更是信息完整。税收征管的基础条件已经越来越好，为税收征管加强型减税下的税收收入增加创造了条件。

具体税收制度的改革也会为税收征管的改进创造条件。“营改增”之后，服务业企业的进项税额也可以抵扣税款。这类企业原先购物可能不需要取得发票，现在为了得到税款抵扣，就必须获取增值税专用发票。原先不用提供发票因而可能游离于税务部门征管范围之外的企业，如今由于必须开出增值税专用发票才能有业务可做，实际税负就可能大幅上升。这类企业的实际税负的上升问题应该怎么看？一种说法是，这类企业原先逃税，现在纳税促进了税收征管的规范化，有利于企业间的公平竞争，因此实际税负上升不必理会，而且这同时会促进税收法治化进程。另一种看法是，这类企业实际税负上升，最终可能导致企业不能承受税负而关门。后一种看法对这类企业抱有同情心，认为即使税收征管要加以规范，也应有缓冲期或让实际税负合理化，不应让企业倒闭。税收征管的加强让实际税负与名义税负的差距缩小。因此，为了有效地降低税负，名义税负应先下调，否则实际税负上升的问题就无法解决。

进一步减税，为市场繁荣的持续创造更好的条件

2018年上半年财政收入增速较快，同比增长10.60%，同期的GDP只增长6.8%。实际上，上半年税收收入增长更快，同比增长14.4%，比GDP增长快了7.6个百分点。财政收入、税收收入增速远超GDP，反映的是过去早已习惯的总体上将中国税制视为累进税制的特点。对于这种状况，我们需要分析财政收入和税收收入超GDP增长的原因是什么？收入的增长如果是税基扩大型所致，那么政策面可以相对放宽些；如果属于税收征管型所致，那么政策面上进一步减税就显得尤其紧迫。

上半年出台的一些减税政策是实实在在的。特别是，增值税17%和11%的税率各下调1个百分点，减税的含金量极高。无论如何，这都不能理解为减税政策没有实施。从上半年的税收收入来看，国内增值税同比增长16.6%，国内消费税同比增长17.4%（增值税征管加强意味着消费税的征管也相应加强），个人所得税同比增长20.3%，其中相当部分原因是税收征管的加强。

上半年财政收入的较快增长为减税提供了更大的空间。2018年7月31日，中央政治局会议指出经济稳中有变，这对聚焦减税降费，进一步扩大减税空间，提出了更多的要求。从过去的经验来看，减税降费可以为市场活力的释放提供更大的空间。在社会主义市场经济条件下，经济的可持续发展最终要靠市场力量，包括财政政策在内的经济政策所起的是助力作用，而无法替代市场力量。

有人担心进一步扩大减税规模，会让财政收入萎缩，影响后续宏观调控。确实，财政收入增速从6月份起有较大下滑，有上述担心是正常的。但是，此刻，企業更需要的是与政府同舟共济，进一步减税可以带来更好的效果。只要市场繁荣，财政收入就不会有任何问题。在这个时候，如果还是再让实际税负上升，市场可能很难承受压力，各方面不愿意看到的结果就可能出现。减税可以让积极财政政策更加积极，让中国经济行稳致远。