用好公益岗位扶贫这一政策工具

吴国宝

【摘要】公益岗位扶贫是一种类似于以工代赈的制度安排，可以解决我国农村发展中存在的一些问题，能够在一定程度上矫正某些不合理的发展政策和利益分配格局。用好公益岗位扶贫这一政策工具，需要确保公益岗位存在的目的正当，保证支付公益岗位工资的资金来源可靠，合理制定公益岗位的工资标准，加强公益岗位就业人员的培训和管理。

【关键词】深度贫困地区 公益岗位 脱贫攻坚 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

2017年6月，习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时发表讲话指出，“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚”。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，对深度贫困地区脱贫攻坚工作作出全面部署。该意见将西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（以下简称“三区三州”）以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村确定为国家深度贫困地区，要求以解决突出问题为重点，以补短板为突破口，集中力量攻关。2018年初，“三区三州”分别制定了各自的脱贫攻坚实施方案，确定了辖区内国家深度贫困地区脱贫攻坚的目标、时间表、主要措施和投资计划。

深度贫困地区脱贫攻坚是我国打好打赢脱贫攻坚战的难中之难、重中之重。要实现脱贫攻坚的战略目标，深度贫困地区必须要突出重点、补齐短板，选择既有利于精准脱贫，又有利于未来可持续发展的合适方式和举措。而为建档立卡扶贫对象提供公益岗位，可以作为深度贫困地区脱贫攻坚的重要政策工具。

公益岗位扶贫在深度贫困地区脱贫攻坚中具有独特优势和积极作用

公益岗位扶贫基于深度贫困地区发展的内在需求，旨在解决我国农村发展中存在的一些问题。我国深度贫困地区有广袤的草原、辽阔的林地、大量的冰川水域，是我国重要的生态资源和屏障。但当前我国对草原、森林的防护和管理仍处于粗放状态。与此同时，由于草原、森林管理和利用政策的限制，生活在其中的農牧民处于贫困状态。因此，让部分扶贫对象承担防护员的责任，一方面可以改善森林、草原的管理，提高生态质量；另一方面可以增强农牧民对其生活区域资源的拥有感，同时增加扶贫对象的收入，实现脱贫。与此类似的是农村道路建设、水利设施管护、村庄卫生维护等，聘请具有劳动能力的扶贫对象担任村庄的护路工、管水员、环卫工等，可以在一定程度上解决贫困问题。

公益岗位扶贫可以在一定程度上矫正某些不合理的发展政策和利益分配格局。一方面，我国深度贫困地区大多地处青藏高原及其周延区域，位于我国重要的生态功能区或者河流上游，多数是生态功能保护区。长期以来，生活在这些地区的农民为保护国家的生态环境作出了巨大贡献。但是，现有的生态补偿政策和力度还不能完全补偿受影响区域的农民，而大规模提高生态补偿标准仍存在较大困难。提供公益岗位能够增加受影响农民的收入，弥补生态补偿政策的不足。另一方面，我国部分深度贫困地区位于国家边界附近，居民承担着护边的重要责任，不能随便迁移。但由于自然条件等方面的限制，这些深度贫困地区基础设施建设和公共服务比较落后，发展机会较少。而为居住在边境地区的深度贫困人口提供护边等公益岗位，可以增加其收入，鼓励和支持他们安心地投入到护边防边的神圣事业中。

公益岗位扶贫本质上带有生产扶贫的性质，是以扶贫对象的劳动和努力付出为前提的。因此，公益岗位扶贫可以避免因对有劳动能力的扶贫对象直接提供社会保障等转移支付（低保）而形成的受益人对扶贫政策的依赖心理。相反，公益岗位扶贫受益人参加具有公益效果的劳动或服务，通过劳动脱贫，可以让其感觉到自身对社会的作用与贡献，能够逐步增强深度贫困地区人口依靠自身努力脱贫致富的信心，激发内生动力。

公益岗位扶贫可以作为其他扶贫方式的配套和辅助手段。易地搬迁扶贫是深度贫困地区脱贫攻坚同步解决住房安全和基本公共服务问题的一个重要选项。虽然各级政府提供的资金加上整合的资金，能够保证搬迁所需的住房和公共服务基本到位，但搬迁对象的生计安排仍是一大挑战。为部分具有劳动能力的搬迁扶贫对象提供公益岗位，是保证搬迁顺利进行的一个重要方式。比如，部分深度贫困地区的教育问题。当前，保障义务教育阶段学生不辍学已经成为深度贫困地区的一大挑战，虽然可以通过改善教学条件以及师资力量等方式优化义务教育环境，但由于部分地区经济条件较差，学生辍学的情况难以从根本上改变，而提供公益岗位可以发挥类似于有条件转移支付政策的作用。将保证适龄子女入学作为获得公益岗位的一个条件，能够增强家长送子女上学的动力。

深度贫困地区实施公益岗位扶贫政策需要注意的几个问题

公益岗位扶贫是一种类似于以工代赈的制度安排，其实质是政府集体购买具有公益性质的就业岗位，按一定的标准提供给扶贫对象，一方面解决相关公益领域的发展和管理问题，另一方面增加扶贫对象的就业和收入，促进脱贫。深度贫困地区公益岗位扶贫能否持续有效地发挥脱贫作用，需要着力解决好以下几个问题。

第一，确保公益岗位所解决的问题是当地社会经济发展必须解决的重要问题，而不是为了脱贫临时加设的纯粹的脱贫岗位，这是决定公益岗位扶贫政策能否长期发挥作用的重要前提条件。

第二，保证支付公益岗位工资的资金来源可靠。目前深度贫困地区公益岗位的资金部分来自于相关行业部门（比如林业、环保、交通等）的管护经费，部分来自于地方的扶贫资金或其他资金。公益岗位扶贫需要通过相应的制度安排和政策调整来保证公益岗位资金的来源。比如，可考虑将部分提供给有劳动能力的低保对象的低保资金用于支付公益岗位就业贫困人口的工资等。当然，中央、地方和社区在公益岗位提供中责任的合理划分也需进一步研究。

第三，合理制定公益岗位的工资标准。公益岗位的工资标准是否合理，既关系到公益岗位就业的扶贫对象能否脱贫，也关系到公益岗位是否会扰乱正常的劳动力市场秩序。既然公益岗位扶贫具有类似以工代赈的性质，其工资标准也应参考公共工程项目劳动报酬标准。通常公共工程项目的劳动报酬会低于市场标准的工资，这使得公益岗位能够排除那些可以从市场中找到工作的人群，从而将机会留给由于种种原因难以从市场中找到工作的人群。

第四，加强公益岗位就业人员的培训和管理。虽然公益岗位需要的专业技术不高，但也都具有一定的工作标准、工作程序和工作纪律。这些对于多数扶贫对象来说，是需要通过必要的培训和管理来保证的。相关职能部门和管理单位要加强对公益岗位就业人员的培训，采取容易理解的方式，帮助其尽快熟悉基本的工作标准、程序和纪律。同时，应制定易理解、易操作的考勤办法和奖惩规则，以加强对公益岗位就业人员的管理。

（作者为中国社会科学院贫困问题研究中心研究员）

【参考文献】

①《习近平：在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，新华网，2017年8月31日。

②《中办国办印发意见 支持深度贫困地区脱贫攻坚》，新华网，2017年11月21日。