透视美国《2019财年国防授权法案》

慕小明

2018年8月13日，美國总统特朗普在纽约州德拉姆堡陆军基地签署了总额为7 163亿美元的《2019财年国防授权法案》，军费总额再创阿富汗和伊拉克战争以来的新高。8月23日，美国会参议院以“打包”形式通过了2019财年向国防、医疗、教育和劳工部门的拨款法案，总金额为8 540亿美元，目前法案已移交众议院待审议批准。总体来看，这份法案明确了美国未来军事改革和军力升级的方向和路径，也折射出美国政府内部冷战思维的回潮之势。

美国国防预算的产生

《2019财年国防授权法案》授权的美国国防预算分为三部分：6 170亿美元的“基础预算资金”、690亿美元的“战争资金”，以及美国防部为能源部等非国防部门申请的303亿美元的“核武器预算”。其中，“基础预算资金”用于发放美军工资、购买武器装备以及研发等，“战争资金”是美军海外作战的专用款项。目前，美军在伊拉克、叙利亚、阿富汗等国开展相当规模的军事行动，并在多国对当地军事力量进行培训或开展协助工作。

国防预算是国防建设的风向标，深刻影响着国防和军队建设。美国国会参众两院每年通过的国防授权法案和拨款法案，是美国年度防务开支预算的指导性文件，也被视为国会在军事和对外政策领域实施干预的重要年度立法文件。美国作为头号军事强国，其国防预算的产生自然也引起广泛关注。

美国国防预算由政府预算过程和国会预算过程构成，行政机构和立法机关共享预算权。

美国国防预算的政府预算，是按照国防部“规划-计划-预算系统”（PPBS）编制的。PPBS是麦克纳马拉执掌国防部期间创造的一种管理国防资源和编制国防预算的综合方法，该方法不是按部门对军事计划项目的预算进行“切块”，而是按照“军事职能”划分。凡是属于同一领域的项目，均列入同一类预算中。PPBS将美国的国家安全战略、国防战略和军事战略转化为具体的计划，再转化为具体列支的预算条目。该阶段的最终成果是由总统签署并递交给国会的联邦政府预算报告，由总统在每年的1～2月份提交国会审议。

美国国防预算的国会预算过程分为两个阶段。

第一阶段：国会收到总统的国防预算申请后，将其同时提交参众两院预算委员会、拨款委员会和其它对支出有管辖权的委员会进行审议。国会参众两院的武装部队委员会通常于每年2月召开国防授权法案听证会和国防拨款法案听证会，4月1日前，国会预算局提出预算报告。两院的预算委员会在4月15日提交国防预算决议案。

第二阶段：两院预算委员会审议通过提交的国防预算决议案后，两院的拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会将按照决议规定的指标起草授权和拨款法案，并在9月15日前提交国防授权法案和国防拨款法案进行审议。

国会通过的授权法案和拨款法案经总统签署后，成为具有约束力的正式法律。一般来说，从总统提交预算到国会批准和最后由总统签署的整个过程大约需要8个月。

纵观2019财年国防预算的“诞生”过程，自2月12日特朗普政府向国会提交了总额为4.4万亿美元的《2019财年联邦政府预算报告》（其中国防预算申请为7 160亿美元，比2018财年高出740亿美元），到4月13日美众议院起草《2019财年国防预算法案》，以及8月23日美参议院批准拨款法案，美国国会仅用不到4个半月的时间就完成了几乎全部的立法程序，创造了美国国会20年来最快通过次年国防预算法案的记录。

法案的战略指向

作为美国出台新的国防战略之后的首部国防授权法案，《2019财年国防授权法案》不仅延续了去年的“强军”主题，重点关注扩军、升级军事硬件以及遏制中俄等议题，还对美国军事政策、国防机构设置、对外军事关系进行了诸多调整，折射出大国战略竞争背景下美军建军备战的新思路和新举措。

提高战备水平，加大未来投资 “9·11”事件后，美国国防预算从2001财年的3 163亿美元飙升至2010财年的6 910亿美元。受2008年金融危机影响，2010～2017财年，美国国防预算从6 910亿美元减少到5 740亿美元，降幅达17%，迫使美军不得不“勒紧腰带”过日子。特朗普上台后提出“重振美军”，美国国防预算在2018财年激增至6 999亿美元， 2019财年更是高达7 163亿美元。

恢复战备水平是《2019财年国防授权法案》的主旨。法案大幅增加了各军种训练经费，支持陆军在战斗训练中心开展20场轮换训练，保障海军陆战队开展全频谱集体训练性演习，增加训练飞行时间。法案拨款218亿美元用于装备维护，包括支出37亿美元采购零部件，确保各型武器装备处于战备状态。此外，法案还规定强化季度性战备报告制度，要求各大战区司令详细汇报运用陆、海、空、天、网多维力量实施一体化联合作战的战备情况。

法案同时支持军方加快采购新型装备，加大对未来技术的投资。其中，陆军重点推进旅战斗队现代化项目，采购135辆新型M1A2主战坦克（题图）、60辆M2步战车、197辆装甲多功能车和3 390辆联合轻型战术车，以及“黑鹰”通用运输直升机和“阿帕奇”武装直升机。空军获得76亿美元的资金，主要用于采购77架F-35。海军耗资241亿美元采购13艘新舰艇，包括1艘“福特”级航母、2艘“弗吉尼亚”级攻击核潜艇、3艘“阿利·伯克”级驱逐舰和3艘“濒海战斗舰”。法案还授权海军增购F-35C战斗机、F/A-18战斗机、EA-18G电子战机、E-2预警机等先进战机以及“远程反舰导弹”（LRASM）、增程型“联合防区外对地打击导弹”（JASSM-ER）和MK48鱼雷等先进武器。

该法案还鼓励军方紧盯对手弱点研发武器装备，如全额资助研发“哥伦比亚”级核潜艇和B-21轰炸机，拨款1.5亿美元加快发展常规即时打击能力等。法案还追加拨款12亿美元，用于在超音速武器、核武器小型化、人工智能、定向能等领域的技术研发，确保美军拥有长期竞争优势。

扩大兵力规模，优化兵员构成 《2019财年国防授权法案》授权美军现役部队增加15 600人，总规模达133.81万人。从2018年10月1日开始的2019财年，美军服役人数分别为：陆军48.75万人、海军33.54万人、海军陆战队18.61万人、空军32.91万人。为了吸引、培养和保留优秀人才，该法案出台了系列人事改革举措，以优化兵员构成。

一是大幅提高官兵福利待遇。为提高军人职业吸引力，法案批准为所有服役人员增长2.6%的工资，是9年来的最大增幅。其中，初级士兵每年增加670美元，士官和初级军官每年增加1 300美元。此外，官兵基本生活补贴和基本住房补贴也将分别增长3.4%和2.9%。其它福利政策还包括扩大特殊工资和奖励工资的享受范围、改善军人家庭住房条件，以及支持联邦机构雇佣军属等。

二是调整军官晋升制度。打破不升即退的传统晋升模式，允许军官临时退出晋升考核周期，允许特定领域任职军官最高服役年限延长，并放宽两次晋升考核失败即被强制退役的规定。允许晋升考核委员会依据军官表现调整晋升排名。构建多样化军官职业发展路径，允许飞行员、网络战军官等特定领域人才一直从事本领域工作。

三是严格纪律约束。法案要求国防部加大对性侵案件的打击力度，加强对受害者的保护。要求国防部对军人犯罪建立集中监管机制，加强与联邦调查局共享信息，确保军人犯罪数据录入联邦调查局的禁止购买武器数据库。

瞄准大国战略竞争，布局印太和欧洲 特朗普政府出台的《国家安全战略报告》和《国防战略报告》，提出要把美国的战略关注点从打击恐怖主义转到应对中俄的大国战略竞争上来，并将印太和欧洲作为重点战区，要求优先提供国防资源保障。

在印太战区方向，法案提出了一系列政策倡议和實施举措。首先是增强印太的前沿部署。法案要求加强对印太地区前沿武器装备的部署和军事设施的保护，包括加快发展水面舰艇反水雷系统、可快速部署的空军基地系统等，保证印太司令部兵力行动和高价值舰艇目标的安全。明确要求国防部维持在该地区的驻军规模，特别是未经国会同意不得减少驻韩美军人数。其次是增强联盟架构。法案明确将继续推进印太地区导弹防御系统部署，与盟国和伙伴国开展双多边反导演训，构建互操作性更强、一体化程度更高的新型反导系统；推进美日澳印四边合作，加强美印全面防务合作和美日海上安全合作；鼓励构建新的伙伴关系，将“东南亚海上安全倡议”更名为“印太海上安全倡议”，吸收印度为成员国，并向孟加拉国和斯里兰卡提供军事援助，豁免印度、越南和印度尼西亚等因为采购俄制军事装备而面临美方制裁的国家；加强汉语、韩语、俄语等专业人才培养，以满足印太地区兵力行动需要。第三是增强地区战略配合。法案认为美在印太地区的战略对手在欧洲、中东、非洲、南美洲等全球重要地区都具有影响力，需要相关战区司令部相互配合，协同应对战略对手带来的安全挑战。

在欧洲战区方向，法案主要以“欧洲威慑倡议”为抓手，拨款63亿美元支持与北约盟友和欧盟伙伴加强多边安全合作，强化对俄罗斯的安全防范，比2017财年增加了一倍。法案批准了6 500万美元年度预算的低当量潜射核弹头项目；禁止美俄开展两军合作；加强美国在欧洲战区的军事存在，增加部署1个战斗航空旅和部分后勤部队；加强武器装备的战略预置，为欧洲司令部战区陆军采购“爱国者”3防空导弹和“标枪”反坦克导弹以及155毫米榴弹炮炮弹；授权“乌克兰安全援助倡议”延长2年，向乌克兰提供包括致命性武器在内的价值2.5亿美元的武器装备。

法案的未来影响

毋庸置疑，《2019财年国防授权法案》为《美国国家安全战略报告》《美国国防战略报告》等政策性文件提供了财政支撑，迈出了构筑美国新的战略版图的重要一步。然而，这份渗透着“鹰派”战略思维、冷战价值观和军事冲动的法案，不能不让国际社会深感忧虑。

一是引发全球军费新一轮扩张，加剧大国间的军事竞争与对抗，恶化全球和地区安全形势。军费开支是国际安全形势特别是军事安全形势的风向标。从美国的国家安全战略和国防战略调整情况来看，美国已经将俄中视为“主要战略竞争对手”，认为俄中已经严重威胁到其主导的国际秩序，正在北约框架内联合盟友沿俄罗斯边境部署重兵，布局印太纠集盟友伙伴遏制和恐吓中国，以赢得未来的大国竞争。总体来看，未来美欧与俄罗斯在东欧、中东地区的军事竞争与对抗仍将持续，中美在印太地区围绕遏制与反遏制、围堵与反围堵进行的战略角力也将长期存在，全球和地区安全形势的不稳定、不确定性还会有所增长。为了给巨额国防预算寻求合理性，美国声称该法案是为了应对全球威胁。

历史经验表明，大国提高军费开支很可能引发军备竞赛。据英国《简氏防务周刊》报告称，2018年全球各国军费总额比上年增长3.3%，达到冷战后的最高水平。俄罗斯国家杜马已于6月7日通过《2018年联邦预算修正案》，规定俄今年的国防开支将增加1 000亿卢布。世界主要国家也在大幅增加本国的国防预算，加速发展武器装备和提升军事实力。随着各国军费的“水涨船高”，美国非但不会获得绝对安全，反而面临更多的安全挑战。

二是进一步恶化美国政府的财政状况，进而影响其国家利益。美国支持特朗普扩军者认为，二战后美国国防预算曾达到GDP的4.5%，提升国防预算并不会损害美国经济。但他们故意忽略了一个基本事实，即美国在那一时期的财政赤字和债务水平要低得多，因此并未拖累经济的发展。

美国联邦预算报告显示，2019财年政府财政赤字将达到9 840亿美元，已经超过了奥巴马时期的2倍。在军费高企和税改的双重影响下，美国政府的财政赤字将迎来新一轮暴涨。长期增加军费开支和扩大财政赤字，将导致通货膨胀等诸多不可预见的后果，负债或使美国政府在未来十年后无力支付包括军费在内的众多支出。更让美国民众不满的是，在财政赤字持续扩大的情况下，美国政府反倒是计划在未来10年大幅削减医疗补助、医疗保险等社会基本福利领域的政府支出，总额高达1.7万亿美元。为了维持巨额军费，美国政府还大幅削减外交预算和国际援助资金，招致一片非议。美国《新闻周刊》撰文警告说，国防预算过度增长损害国家财政稳定，可能会对美国的国家安全造成不利影响。

三是加剧了“军工复合体”绑架美国的政治困境，增大了战略投机和军事冒险的风险。令人担忧的是，法案背后所蕴含的政治共識和民意基础。正如国防部长马蒂斯所言，国防预算案的快速通过得益于民主与共和两党的高度共识。国会众议院和参议院分别以351∶66、85∶10的显著优势通过了法案，支持率分别达到84%和87%。这表明，与在其它议题上的尖锐分歧相比，美国府院之间、民主共和两党之间在国防议题上共识程度之高，已经形成长期化趋势，而这在很大程度上要归因于美国庞大的“军工复合体”。由于增加国防开支能为美国各州带来大量的军火订单和工作岗位，国会议员们对大幅增长国防预算心照不宣地保持了欢迎。为了增加拨款法案的“过关”几率，美参议院两党领袖一致同意把国防和非国防部门的拨款法案“打包”审议，并争取在9月30日本财年结束前通过拨款法案。不难看出，大力推动军备扩张已经为特朗普赢得了军政精英和“军工复合体”利益集团的大力支持。

美国前总统艾森豪威尔在其离职演讲中，曾告诫要警惕“军工复合体”这头“怪兽”带来的危害，以免其将美国“绑架”。然而，艾森豪威尔的担心，某种程度上已经成为现实。法案所释放出的强烈的军事对抗信号，可能加剧关键战略地带的军事竞争，刺激美国做出带有战略投机和军事冒险色彩的举动，而这显然不是维护战略稳定和建立战略互信的做法。