关于制定乡村振兴法的若干问题和建议

市人大农业与农村委员会

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策，今年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行全面部署，提出抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，形成刚性约束要求，充分发挥法律在乡村振兴中的保障和推动作用。启动乡村振兴立法，建立健全乡村振兴法律体系，相关条件已经成熟。乡村振兴已经从主要依靠政策推动进入到法治保障的新阶段，制定乡村振兴法势在必行且意义重大，它将为解决发展不平衡不充分的突出问题创造法治条件，为新时代开创“三农”工作新局面建章立制，为实现“两个一百年”的奋斗目标提供制度供给。

一、乡村振兴立法要解决的重点问题

通过乡村振兴立法，破除阻碍城乡融合发展的体制机制，推动城乡要素自由流动、平等交换，把城乡发展不平衡的劣势转化为推动农业农村发展的强大动能，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。因此，建议立法重点聚焦农村四项制度、产业发展等方面，通过立法加强制度性供给，加快各类资源要素向农业农村倾斜。

（一）关于农村“四项制度”

一是农村基本经营制度。通过立法落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。落实农村承包地“三权分置”制度。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体。

二是农村土地制度。建立集体经营性建设用地入市制度。通过立法保障农村基础设施、农民住房用地等需求。通过乡村土地综合整治盘活建设用地指标。允许调整优化村庄用地布局。规定符合现代农业发展实际需求的设施农用地用途管制规定和用地标准，对农产品初加工设施用地等设施实施农用地备案管理。建立宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度。

三是农村集体产权制度。明确开展农村集体资产清产核资。建立健全符合市场经济要求的集体经济运行新机制。坚持农村集体产权制度改革正确方向，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能。

四是农业支持保护制度。强化绿色生态导向，建立新型农业支持保护政策体系。健全“三农”投入稳定增长机制。完善农产品价格形成机制和农业补贴制度。建立农业可持续发展机制，推广减量化和清洁化农业生产模式，实施耕地质量保护与提升行动。

（二）关于产业发展

一是夯实农业生产能力基础。实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全。全面落实永久基本农田特殊保护制度。推进农村土地整治和高标准农田建设，加强农田水利建设。加快建设国家农业科技制度体系。加快发展现代农作物、畜禽、水产、林木种业。

二是实施质量兴农战略。制定和落实国家质量兴农战略规划。推进特色农产品优势区创建，建设现代农业产业园、农业科技园。实施产业兴村强县行动，推行标准化生产和品牌化经营。实施食品安全战略，完善农产品质量和食品安全标准体系。

三是推进乡村绿色发展。统筹山水林田湖草系统治理，全面推行河长制和湖长制。加强农村环境问题综合整治。建立市场化多元化生态补偿机制，落实农业功能区制度、建立生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。增加农业生态产品和服务供给等作为刚性条款来促进乡村绿色发展。

四是推动农村一二三产业融合。大力开发农业多种功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链。实施农产品加工业提升行动，支持主产区农产品就业加工转化增值。重点解决农产品销售中的突出问题，加快推进农村流通现代化。实施休闲农业和乡村旅游精品工程。对利用闲置农房发展民宿、养老等项目，消防、特种行业经营等领域要便利市场准入。

（三）关于生态宜居

一是规划引领。对规划引领，重点解决六个问题：一要解决乡村“无规划、无管理”的问题；二要解决村庄无序扩展、随意建设的问题；三要解决乡村建设资金来源问题；四要解决农房建设质量、外貌等问题；五要解决过度开发、盲目追求“现代化”等破坏传统村落和田园风光的问题；六要解决乡村规划建设没有人管理、没有制度管的问题。

二是生态宜居。强调应当按照空间布局科学、功能定位合理等要求，形成中心镇、一般镇、村庄协调发展的乡村格局。注重保留乡村历史形成的自然肌理和传统文脉。对高速公路、高速铁路等区域，优先安排农民集中居住项目。应当健全农村村民建房管理相关规定，保障农民用房居住权益。

（四）关于乡村公共服务及文化建设

一是加大对乡村公共服务的投入力度。强调完善公共财政体制，加大乡村公共服务供给的财政配套投入。充分发挥市场机制作用，拓宽融资渠道。创造优惠条件，建立农民参与公共服务供给的社会融资机制，广泛吸引民间资本投入公共服务项目。

二是鼓励与引导村民自治。强调坚持自治为基础，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新充满活力的村民自治机制。强调村民需求导向，提高公共服务针对性。完善村级治理体系，明确村民委员会、村集体经济组织职责权限。

三是加强农村公共文化建设。明确农村公共文化服务体系和标准，按照有阵地、有内容、有人员、有保障、有评价的要求，完善农村公共文化服务。明确乡村基层公共文化内容配送要求。强调农村移风易俗，发挥村规民约的规范作用，开展乡风评议。

（五）关于民生问题

一是就业和农民增收。要明确建立健全农村劳动力转移就业服务体系。把农民技能培训列入地方职业技能培训总体计划，推进农民职业培训。加大对农村高技能人才培养基地的扶持力度，实施专项就业补贴，拓宽农民增收渠道，提高农业经营性收入。加大各级财政补贴力度，提高农村社会保障水平，增加转移性收入。

二是农村社会保障体系建设。明确健全城乡职工统一的失业保险制度和城乡居民统一的基本养老保险、基本医疗保险制度。完善城乡居民基本养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险待遇和基础养老金标准正常调整机制。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，上调农村最低生活保障，实现城乡最低生活保障标准并轨。

三是精准扶贫。强调坚持精准扶贫，突出问题导向，建立激发贫困人口内生动力的体制机制，强化产业扶贫，推进就业扶贫，推动异地扶贫搬迁，加强生态扶贫，实施教育脱贫，提高贫困群众自我发展能力。

（六）关于人才资金投入问题

一是人才保障体系。建立人才引进、培育和使用的相关制度。加强包括农业科研领军人才等在内的各类人才建设，鼓励城镇各类人才到农村创业。加强新型职业农民培训。建立从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人中选拔人才充实乡村干部队伍的机制。

二是投入保障体系。一要调整完善土地出让收入使用范围。二要扩大公共财政覆盖面，将道路等基础设施管养纳入公共财政保障范围。三要建立涉农资金统筹整合长效机制，扩大以奖代补范围。四要发挥财政资金的引导放大作用。五要支持中小农业企业在多层次资金市场挂牌融资，支持符合条件的农业龙头企业直接上市融资。

二、乡村振兴立法的相关建议

（一）建议乡村振兴法成为农业农村领域的基本法。我国法律体系中没有以振兴法命名的法律，制定乡村振兴法是具有开创性意义的立法实践。建议它的立法层级要高于土地管理法等一般法律，它的层级应当等同于刑法、民法通则、刑事诉讼法等基本法律，应当由全国人民代表大会审议通过。

（二）建议乡村振兴法成为推动新时代“三农”工作上新台阶的促进法。建议强化立法规划等方面的引导作用，为乡村振兴提供法律保障。建议在乡村振兴法相关法律条款中增加刚性的条款，明确乡村振兴战略的体制机制，采取有效激励手段措施推动乡村振兴，规定国务院、地方政府应当将实施乡村振兴战略作为国家战略向全国人大和地方人大汇报实施乡村振兴战略进展情况等内容。

（三）建议乡村振兴法成为引领地方依法治农的可操作性的法律。法律的生命在于實施，立法必须充分考虑可操作性。一是处理好乡村振兴法与党内法规的关系，二是处理好乡村振兴法和乡村振兴规划的关系，三是明确地方可以从本地实际出发，制定实施乡村振兴法的办法或条例，确保乡村振兴法得到有效实施。