金融服务实体经济的困境及法治化解问题研究

泰州市中级人民法院课题组*

一、引 言

近期，习近平总书记在中央政治局第四十次集体学习中就金融服务实体经济发展作出了重要论述，他指出“为实体经济发展创造良好金融环境，疏通金融进入实体经济的渠道，积极发展多层次资本市场，扩大直接融资，加强信贷政策指引，鼓励金融机构加大对先进制造业领域的资金支持，推进供给侧结构性改革。”这为当前我国金融服务实体经济指明了方向。为贯彻习总书记重要讲话精神，我们结合法院职能开展了广泛的调查走访，对当前金融服务实体经济的困境进行了分析，同时就立足审判职能有效解决困境做了有益的探讨。

通过走访调研及数据分析，我们认为，金融服务与实体经济发展犹如血液与人体的关系，人体健康运行需要充分高质量的血液供给，实体经济发展同样需要充分有效的金融服务，两者共存共荣，共同发展。尤其是一些中小成长型企业，好似茁壮成长的后生亟待充足新鲜的血液供给强筋壮骨，而好多金融机构却如高傲势利的“剩女”，一方面睁大眼睛“傍大款”，死心塌地向本不需要融资的大企业“投怀送抱”；另一方面则对尽管有发展前途但当前仍在奋斗的年轻后生企业不屑一顾，结果金融机构服务自身迟迟嫁不出去，成为“剩女”。而越来越多需要补充血液的后生却因无血可供而苟延残喘，有的甚至过早夭折、企业倒闭，好似鲜活的生命一个个倒下，影响了实体经济的发展，令人心痛。这种问题的发生既有体制原因，也有机制原因，还有管理、考核及各自价值取向冲突等各种原因，而且问题一时还难以解决。

问题还不只是如此，实体经济中不少企业，尤其是成长型企业或中小微企业资金需求面广量大，但由于正规金融机构的“皇粮”供给不足，给非正规机构的“杂粮”甚至是“黑市”交易带来了商机。面对巨大的金融市场需求，民间借贷如雨后春笋般蓬勃发展，一时间民间资本市场貌似繁荣，但由于民间金融过度逐利本性及无序管理现状，导致金融服务日益偏离实体经济。借贷利率畸高无序，不少企业出手借钱如“饮鸩止渴”，事实上的高利贷食利阶层以利滚利的复利，将一个个步履维艰的中小企业送上“绝路”。有的还衍生犯罪，影响治安和稳定。加之有关部门借口经济纠纷而对已经演变的犯罪行为打击不力，地方党委政府的维稳压力日益加大。本文以泰州法院2017年开展的“六访六助司法护企”专项活动为调研载体，分析金融活动①本调研报告所指金融活动以主体标准为主、业务性质为辅的原则，将涉及银行、保险公司、证券公司、期货公司等金融机构从事金融业务纳入金融审判范畴，同时将货币融通活动的民间借贷等非正式金融领域的活动也纳入金融活动范畴。在服务实体经济中存在的困境，并在此基础上对如何在司法层面加以规制和引导，规范金融行为进行思考，提出对策建议。

二、直面问题：金融服务实体经济的困境透视

通过走访调研，我们发现金融活动在理念导向、功能发挥、监管规制、司法裁判等多方面存在诸多问题，金融无法满足实体经济需求，供给不足。

（一）理念僵化：患难夫妻“同床异梦”

金融与实体经济密不可分，过往的发展历史表明，金融与实体经济好似一对“患难夫妻”，必须齐携手、共进退。实体经济是金融发展的根基，推动实体经济发展是金融的立业之本。金融如果脱离实体经济需要，以钱炒钱，自我循环，就会成为无源之水、无本之木；与此同时，金融又是现代经济的核心和血脉，如果金融出了问题，实体经济就得不到高效的金融服务，经济发展也会受到制约。但目前我国金融业服务实体经济的理念僵化，导致金融服务与实体经济“同床异梦”，具体表现在：

1.实体经济的“落花有意”

近年来，因经济周期波动、人员薪酬成本、原材料加工成本上升等因素，部分实体经济面临较大的资金流压力，特别是一些与制造业、建筑业相关的生产性行业，因为大批量产能扩张和市场需求缩减，供需矛盾开始显现，在“供给侧”改革的经济新常态背景下，不少企业资金链出现“裂痕”，迫切需要金融业的“解渴甘泉”。但“银行为了维持利润水平，更倾向于对房地产、金融领域发放资金，对实体经济兴趣减弱，直接造成了企业贷款难问题”，②黄鑫：《实体经济难在哪—“把脉中国实体经济”》（上篇），载《经济日报》2017年1月16日。融资难、融资贵成为当下实体经济发展的桎梏。

2.银行金融“流水无情”

据统计，2015年和2016年，中国金融业增加值占年度GDP的比重连续两年达到8.3%，超越了美国这个世界头号金融强国的7%。2016年，中国银行业实现净利润1.6万亿元，同期全国规模以上工业企业实现利润总额6.9万亿元，银行业利润相当于规模以上工业利润的1/4。③王洪章：《银行要做实体经济的忠实服务者》，载《人民日报》2017年6月6日。金融业的快速发展，无疑为近30多年来中国经济高速增长提供了强力支撑。但金融业的过度逐利化带来的短期投资收益率上升，使实体经济的投资收益率相形见绌，吸引社会资金“脱实向虚”，金融支持实体经济增长的初始功能退化。目前金融业还出现一种不太友好的趋势，即金融业服务实体经济、评估贷款风险时只看企业有什么抵押品，而对于企业拥有的技术和产品优势、在行业领域内的发展潜力乃至企业经营能够产生的现金流等，正逐渐失去认知和辨识能力。

（二）主体异化：民间金融“杂陈五味”

在金融改革创新浪潮下，民间资本以其资源丰富、操作灵活的优点，在一定程度上缓解了银行融资不足，促进了实体经济的发展。但由于民间资本固有的随意性、风险性、门槛低等特点，参与者群体不断扩大，大多是些杂牌军，难免鱼龙混杂。

1.“职业放贷人”层出不穷

基于利率远高于银行基准利率的强大吸引力，在一些经济发达的地区出现了全民做金融的怪局，“职业放贷人”不断涌现。据不完全统计，在泰州全市范围内，专门从事放贷而经常在法院诉讼中成为原告或被告的多达上百人。一些人本身没有或者只有少量自备资金，为高利回报而以放贷为业，从身边朋友、亲戚等身上以高回报为诱饵大量吸取资本，再以高利率投入民间借贷市场以获得巨额利润。而由于其能力、专业性问题，对客户优劣的辨识水平不一，抗风险能力较低，一旦无法正常回收资金，易造成大量纠纷，影响民间金融服务实体经济发展的实际效果。

2.“小贷机构”遍地开花

为了培育竞争性农村金融市场，支持社会主义新农村建设并满足中小企业的融资需求，2005年中央一号文件提出有条件的地方可以探索建立小额信贷组织。随后 “只贷不存”的商业化小额贷款公司作为一种新生事物率先在四川、贵州等地试点。2008年，中国银监会、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》后，在地方政府的推动下，受高利、准入门槛低等优势吸引，小贷机构如雨后春笋般涌现，遍地开花，并且形成所谓“影子银行”系统，俨然成为地方金融的主力军。然而，由于多头监管、监管松散等问题，大量小贷机构超出经营范围，出现“小贷不小”“变相吸储”“高利放贷”等违规行为，涉嫌非法金融活动。而且由于贷款审核松，抗风险能力差，导致大量贷款无法收回，大批小贷机构经营举步维艰，反而进一步放大经济运行风险。

3.少数公职人员铤而走险

一段时期以来，在全民参与金融的商海大潮裹挟下，一些机关事业单位的公职人员蠢蠢欲动，有些人将法律限制抛之脑后，不惜铤而走险加入到民间借贷大军中。然而由于民间放贷的高风险性，许多人最终血本无归，债台高筑。而由于其公职身份的特殊性，一些债主为追债到相关机关事业单位闹事的事件频出，引发一些社会不稳定性因素，也极大损害了机关事业单位在人民群众中的形象，造成严重的不良影响。

（三）功能弱化：供需关系“若即若离”

资金乃经济的血液，金融机构作为资金的运营者，其真正的功能在于提供资金服务国家经济发展。而实践中，金融服务实体经济发展的功能逐渐弱化，作为资金供应者的金融与作为资金需求者的企业之间的关系紧密度逐渐松散化，呈现出若即若离的状态。

1.金融亲强疏弱趋势明显

实体经济发展过程中，实力强的大中型企业凭借自身实力和行业优势地位，抗风险及独立发展能力偏强，对金融的依赖度较小。数量占比更大但实力较弱的中小微企业，囿于自身能力，其发展与成长往往更需要金融的扶持。然而现实中，金融机构在融资取向上却对大中型企业表现得更加亲近，而对实力弱的中小微企业更加疏远，造成“中小企业融资难，金融雨天不供伞；大型企业无需求，金融晴天争送伞”的怪象。以银行业为例，许多银行机构一味追求规模大、排名前、实力强的客户，各商业银行常常宁愿在少数目标客户上“扎堆”，却远离一大批市场前景好、未来盈利能力强的中小企业。在实体经济下行压力不断加大的当下，金融机构为了降低所谓的内部风险，此种趋势更加明显。

2.金融逐利避责现象普遍

资本追求利润本无可厚非，但作为国有大型金融机构还肩负着鼓励中小微企业成长，促进实体经济健康发展的社会责任。而现实中，金融机构囿于自身内部考核指标的束缚，一味逐利现象已成普遍，而对其应承担的社会责任唯恐避之不急，从而导致正处于成长期的中小微企业难以得到金融扶持，影响实体经济健康发展。

3.金融重虚轻实问题突出

在实体经济面临下行压力之时，金融市场的虚假繁荣导致更多资金“脱实向虚”“以钱生钱”，民间高利贷盛行便是其中的产物。借贷从传统的互帮互助行为演化成一项新型投融资行业，放贷群体也已突破传统范围，滋生出专门从事放贷业务的职业放贷人和民间“食利”群体。而且，民间金融市场重虚轻实，大部分资金没有直接进入生产、投资等领域，而是停留在市场上空转。在此背景下，金融的正功能被弱化，金融不再是实体经济运行的助手，转而成为投机者利用虚拟经济“呼唤财富”冒险行骗的推手。

（四）监管退化：内外管控“疲软乏力”

金融机构以营利为目的，扩展业务提高利润是其生存之本，其自身内部对控制业务风险能力把握不足，同时，我国现有金融外部监管模式为分业监管，④20世纪90年代，随着金融衍生产品的不断增加，以及资本市场和保险业的迅速发展，1992年10月26日中国证监会成立；1998年11月18日，中国保监会成立，进一步把对证券、保险市场的监管职能从人民银行剥离出来；2003年初银监会的成立，使中国金融业“分业经营、分业监管”的框架最终完成，形成“一行三会”的金融监管体制。这一模式使得监管部门自成体系、缺乏一套监管协调的联动机制。再加之内外管控之间缺乏有效互动，金融监管面临“外控分散、内控滞缓、联动缺乏”的现状。

1.监管部门外控分散

金融外部监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、业务经营及市场退出机制进行全方位监督管理的活动，其目的在于促进金融的稳健发展。但现实是，银行、证券、保险三大监管部门之间的协商机制尚不健全，基本上处于分兵把守、各自为战的状况。人民银行同其他部门如财政、税收、监察等其他政府部门之间也缺乏明确的分工和有效的协调，政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生，监督管理真空也时常出现。如农村资金互助社在泰州地区由市农工办审批设立，银监部门认为互助社不属于银行业金融机构，对其没有监管职责，农工办认为其自身能力有限，无法对互助社金融活动进行专业监管，导致农村互助社的外部监管处于真空状态。

2.金融机构内控滞缓

金融机构自我监控是规范金融机构活动的关键所在，但现实中金融机构自控基本处于“有名无实”状态，很多金融机构的内部监管规章都被“束之高阁”或“浮于表面”。 部分银行金融机构在合同审查中只注重形式、不注重内容，贷前审查不严，未对借款人的资信状况、投资项目、担保人签名、抵押物状况等进行深入调查核实，造成涉诉频繁且执行难。金融机构在贷款放出后一般都没有贷后监管，普遍存在“一贷了之”的现象，对借款人是否按约定用途使用贷款怠于监管，资信状况变化等都怠于考量，往往到贷款无法追回时才起诉至法院，这类案件一般都存在送达难、审限长、执行难等问题。此外，由于金融机构内部的考核、激励机制，部分银行信贷员明知不符合规定仍旧违规、违法操作，将资金用于过桥拆借或私自划扣，在涉诉后一般无法追回，对金融稳定造成恶劣影响。

3.内外监控联动缺乏

一个完善的金融监管体系是由外部监管同金融机构自律监管组成，二者作为一个事物的对立统一两方面，在目的与内容上具有一致性，提升金融服务实体经济水平需要二者协同配合，发挥合力。但通过调研我们发现，实践中内外监控往往无序混乱，产生“该管不管、不该管乱管”现象。金融监管部门对金融机构规章制度制定、结算纪律、分业经营等内部经营事项关注较多，但对金融机构经营管理中出现较多问题的贷款使用、信息披露等监管较少，或存在只监管表面制度，不监管实际运行的情况。金融内外监控在本身就各自存在很多问题的情况下，缺乏联动，监管部门与金融机构各自为政，更加削弱了金融监管体系的作用，金融服务与实体经济在无有效监管的情况下更加渐行渐远。

（五）后果泛化：刑民案件“交错上升”

由于法院功能的特殊性，从某种意义上说，司法是金融运行状况的晴雨表，当金融政策引导顺畅有序时，法院涉金融类案件数往往呈下降趋势。同样，当经济一度过热，或金融政策调控发生偏差时，法院的类似案件会大幅上升。

1.民事案件数量上升明显

据统计，2014年度泰州两级法院受理涉金融类民事案件9 469件；2015年受理10 805件，比上年度上升14.11%；2016年受理13 103件，比上年度上升21.27%。其中，民间借贷案件占比分别为78.96%、77.61%、75.63%。可见，民间借贷案件仍然为金融类民事案件的主力军，但占比呈现逐年下降趋势，金融借款合同纠纷、保险合同纠纷、担保合同纠纷占比逐年上升，证券合同纠纷、保理合同纠纷、典当纠纷等新类型金融纠纷案件开始逐步显现。所涉金融机构中，以银行、保险公司为主体，小额贷款公司、农村资金互助社等新兴金融机构发展迅速，也因债权实现问题而涉诉，涉案标的额不断攀升。

图一：2014—2016年泰州市涉金融民事案件总收案情况及同期民间借贷案件上涨情况

图二：2016年泰州市涉金融民事案件类型分布图

2.刑事案件危害后果严重

在刑事审判领域，金融刑事案件的社会危害性也不容小觑。2014年至2016年，泰州两级法院受理此类一审刑事案件185件254人，涉及非法吸收公众存款、信用卡诈骗、骗取贷款、集资诈骗、票据诈骗、保险诈骗、信用证诈骗、妨害信用卡管理、高利转贷、违法发放贷款、伪造货币等案由。其中，2014年受理非法集资案件31件43人，2015年受理36件43人，2016年受理40件55人，占全部金融犯罪总人数的55.51%。案件数量上升的同时，金融刑事犯罪手法不断翻新，数量不断增加，案值不断攀升。比如黄桥镇全民“打会”；平民妇女王某娟集资诈骗案犯罪数额高达1.8亿元；罗兰金都、宝典财富、桃花岛等单位分别打着“投资理财”旗号集资诈骗，犯罪数额过亿，涉及被害人过万。此外，因金融问题引发的新类型刑事案件也不断涌现，如王某、高某高利转贷案，唐某挪用政府融资平台资金被控挪用公款案，“泰州于欢案”（戴某等人索债致被害人自杀构成寻衅滋事案）。金融犯罪给本地区治安状况和经济发展带来不小的挑战。

图三：2014—2016年泰州市融犯罪案件被告人人数占比情况

图四：2014—2016年泰州市非法集资案件数和被告人人数上升情况

（六）规制钝化：审判执行难度空前

面对法律关系复杂的金融创新产品、事实难以查清的民间借贷关系、多人多企业担保的金融借款案件，司法裁判在事实认定、法律适用、责任承担、案件执行（原来为贷款回收）上难度空前，裁判存在模糊地带，有待进一步规范、统一。

1.案件事实查明难

案件事实的查明是司法裁判的重要前提，许多涉金融类案件往往涉及当事人人数多、证据复件多、证人证言多，且关涉关键事实的直接证据少，间接证据多，案涉当事人对同一事实的陈述不一，各执一词，种种因素造成案件事实难以查明。例如民间借贷案件中，当事人往往出具阴阳借条，且借条几经转手，双方当事人说法又不一，法官面对零碎分散的事实，还要从中对案件事实去伪存真、去粗取细，这对法官查明事实提出了更高要求和挑战。

2.法律规则适用难

金融活动的发展和创新不会以已经创设的相关法律制度为条件，相反，金融创新引发的纠纷往往突破了现有法律框架，法律适用面临“无法可依”或“有法难依”的困境：“无法可依”指现有法律法规制度还未对相应的金融纠纷作出规制，如以互联网金融创新为代表的新型金融创新产品涉及的法律关系复杂、服务对象广泛、相应法律法规缺失，法官在审理中常常面临无法可依、无案例可参考的情形；“有法难依”是指现有金融法律调整框架较宏观，没有针对具体金融产品或金融关系作出具体规定，如泰州中院受理的保理纠纷案件，目前仅有《合同法》及《民法通则》的原则性规定，缺乏专门的法律规定，且规定并不系统，甚至存在矛盾之处。

3.司法送达调解难

送达调解难现象在涉金融类案件中最为突出，这主要体现为司法程序中当事人的缺席。金融纠纷中最具代表性的金融借款合同纠纷，往往牵涉多个债务人和担保人，他们之间互保联保，当其中一个债务人或担保人卷款逃跑或畏罪潜逃时，寻找被告送达相应法律文书成为难上加难的事，最后往往以适用漫长的公告送达而告终。因为“人”的缺失，调解也就相应不具备条件，金融借款类案件一般都存在债务人和担保人两类主体，在具备调解基础的案件中，也会因为债务人与担保人两类主体之间的利益冲突而无法调解。

4.执行财产到位难

目前金融债权执行现状用一句话形容，可以说是“效率不高，成本不低”。首先，担保财产折损严重。泰州本地企业涉抵押贷款的财产大多为机器设备、厂房土地等。机器设备虽然价值较大，但使用范围有限，折损速度较快，有些甚至无法拆除移动。生产厂房大多建于各区镇得集体土地之上，简易粗糙甚至是违章建筑，给执行拍卖造成不小的难度。其次，担保物权实现周期漫长。评估机构基于抵押价值因素的考虑，以及银行不愿低价变现的意愿，在评估财产价值时往往容易偏高，致使拍卖时少有人问津，一再流拍，导致金融债权更重大的损失。再次，贷款回收效果差。可供执行财产空化严重，司法拍卖流程漫长，再加之很多金融债务人身负多笔债务，大多无法还款或已携款逃跑，通过法院执行程序实现的金融债权回收率低。

三、原因解析：困境产生和加剧的原因检视

困境只是问题的表象，分析检视困境背后的原因，才能提高金融服务实体经济的效率与能力。通过综合分析，可以得出，金融服务实体经济的困境主要有以下原因。

（一）思想原因：金融公正理念的缺失

1.金融经营者重获利而轻公正

作为现代经济的重要组成部分，金融活动对人们的行为方式与财富分配发挥着极其重要的影响，金融的社会属性日益明显，作为社会经济活动重要组成部分的金融活动，也应以公正为理念，作为约束与规制自身的最高准则。但现实中，金融活动中充斥着欺诈隐瞒、内幕交易、盲目投资等问题，均与行为主体对金融公正的漠视与公平准则的背离不无关系。金融经营者在设计金融产品时以利益为唯一追求目标，完全不顾及产品销售、运营中的金融风险和社会成本。金融机构的内部考核、奖励机制的设计完全以金钱获利为目标，纵容、默许金融机构工作人员的违法操作行为，无法清偿，不负责任地选择“卷包逃跑”，给金融消费者带来财富增值的幻想。

2.金融投资者重增值而轻公正

现实中，金融公正理念被金融增值特性所取代，被财富冲昏头脑的投资者们义无反顾地投身金融游戏中。金融投资者只顾将财富投向眼前貌似繁荣的金融业，对有长期发展潜力的实业项目不屑一顾，在投资时只顾增值和利润，对于合同履行义务和权利置之不问，等到投资失败时才匆忙向法院起诉，而此时往往证据保存不全、资金流向不明。

3.金融消费者重财富而轻公正

金融消费者的非理性盲从与对财富的极端迷恋也难辞其咎，签订合同时不审查、不辨识，签订合同后不追踪、不问津，直到发现财富灭失才选择起诉至法院寻求司法救济。所有这些金融活动的参加者共同协力将金融的公正伦理规则与金融活动割裂，主观上将金融功能推向异化。

（二）政策原因：金融监管理念徘徊不定

1.分业监管与混业监管之间的徘徊

现代意义上的金融监管始于19世纪中央银行制度建立时，⑤韩龙：《金融法》，清华大学出版社2008年版，第51页。我国也曾在相当长的一段时期内，由中国人民银行集货币政策及所有金融监管于一身，实行混业监管。但随着我国市场经济体制的逐步建立，我国形成了“一行三会一局”的分业监管模式。客观来说，这种分业监管体系发挥了专业化金融监管的优势，并针对不同行业的风险特征，实施不同的监管政策，促进了我国金融业的繁荣。但是随着“互联网+”时代的到来，金融结构也变得日益复杂，这对现行分业监管模式提出了严峻的挑战，集中体现在：第一，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制，易产生监管真空和监管套利。2015年发生的“股灾”及后来的“救市”说明目前金融监管的脆弱性和各监管部门协调性很弱；第二，分业监管容易导致重复监管，增加监管成本。第三，分业监管很难适应金融混业经营和金融控股公司发展金融监管的需要，对金融创新难以进行有效监管。因此，混业监管又逐渐成为大势所趋。⑥何贝倍：《我国银行业监管法律体系的制度分析》，社会科学文献出版社2015年版，第100页。

2.合规监管与风险监管之间的徘徊

合规监管是指监管当局对金融机构执行法律、法规、规章的情况所实施的监管。传统上，监管者认为制定好有关规则，市场参与者遵照执行就能实现监管目标。⑦王丹：《混业监管袭来：权益类投资重回视野》，载《21世纪经济报道》2017年3月13日。这种监管方式的缺点在于市场敏感度偏低，不能及时、全面地反映风险状态，导致监管措施的采用滞后于市场发展。风险监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、赢利性和管理水平所实施的监管。它在识别和计量金融风险的基础上，按照审慎监管原则，提出防范和化解风险的监管措施。相对于合规监管，风险监管更加注重金融机构本身的风险控制和管理，能够较为及时地反映经营状况，预测潜在风险。长期以来，在金融管制政策比较严格的背景下，我国监管当局一直习惯于设定一系列规定，据此检查银行业金融机构的合规性，将合规审查作为监管的重点，而忽略了风险监管。事实上，合规监管是风险监管的基础和前提，风险监管是合规监管的深化和升华，合规监管的落脚点在于控制风险，保障金融安全。

3.事前监管与事后监管之间的徘徊

事前监管即预防性管理.是指金融监管当局在金融机构成立前，对其设立条件、经营范围、营业规模、资本要求等加以规定和审查的管理活动。事后监管也可称为市场退出监管，是指金融监管当局对金融机构因分立、合（兼）并、变更、解散、破产倒闭或严重违规等原因而实施的监督管理。⑧朱丽萍：《金融学概论》，国防工业出版社2013年版，第202页。20世纪70年代起，自由主义理念开始复兴，政府开始重新强调规模、强调自由，认为金融有其自身运行规律，市场可以消减风险，过度的干预会限制金融效率，降低收益，纷纷采用事后监管的政策，我国也不例外。但进入20世纪90年代，追求效率而频繁爆发的金融危机使得政府对事后监管进行重新审视，各国政府在金融监管理念的价值判断和取舍上更偏向于强调金融安全与稳定，出现事前监管趋势。

（三）立法原因：供给不足产生灰色地带

1.法律法规体系不健全

从1978年到20世纪90年代前期，随着经济体制改革的推进，我国金融业经历了从无到有、从少到多的快速发展过程，这期间金融法治建设基本处于空白。1993年党的十四届三中全会提出加快金融体制改革后，我国开始尝试建立更加市场化的金融体系，金融法律框架也从无到有，逐渐成形。目前，我国金融法律体系主要包括《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《证券法》《信托法》《银行业监督管理法》《证券投资基金法》和《破产法》等法律以及配套实施的行政法规。但金融法律体系依然尚未健全，上位法存在空白。一方面，缺少《期货交易法》《金融消费者保护法》等基础性法律；另一方面，现有上位法覆盖范围过窄。随着金融新业态不断涌现，这一问题日益突出。从纵向看，一是法律层次不清。《信托法》《证券法》《保险法》等都是混合立法，即将交易法和行业法糅合在一部法律内，且偏重行业管理，对交易活动规制相对薄弱，混合立法的益处是相对简单，缺点是将一类金融活动归为一个行业，容易造成监管分工不清和空白等问题，甚至演变成为监管者立法。二是配套下位法欠缺。例如在保险领域只有一部《保险法》，而机动车财产赔偿、保险产品费率厘定、互助保险等重要事项均缺乏配套立法。

2.行政规章效力位阶低

目前，我国金融法律体系内包含大量行政规章，由于规章的效力位阶普遍较低，不能有效引导金融服务实体经济。以银行业的新兴金融产品“保理业务”为例，现代市场经济中，商业保理作为提供创新型贸易融资和风险管理解决方案的现代信用服务业，在缓解企业融资难、融资贵、健全商务信用体系方面发挥重要作用。当下，国内保理业务的主要依据是银监会2014年颁布的《商业银行保理业务管理暂行办法》，其在效力位阶上属于部门规章，而不是法律，效力层次较低，且规定并不系统，甚至存在矛盾之处，给司法审判实践带来了很大困扰。司法裁判的不确定，客观上又拉低了银行金融做好这一创新产品的信心，导致越来越多的银行不敢通过“保理业务”这一渠道将资金投送给实体企业。

3.地方法规配套不及时

创新多、变动快、变化大是金融市场运行的基本特点，在我国金融法律修订周期明显偏长、应对不及时的情形下，地方性金融配套法规具有快速反应、针对引导、易于试点等特征。如2014年我国第一部金融地方性法规《温州市民间融资管理条例》和2016年我国首部省级地方金融监管方面的地方性法规《山东省地方金融条例》，均是地方性金融配套立法的有益尝试。但地方性金融立法中依然存在不少问题：一是总体数量偏少，且立法更新不及时，创新力不够；二是地区差异“冷热不均”现象突出，经济发达的地区地方性金融立法相对较多，而经济欠发达地区则相对较少；三是就目前颁布的几个地方性金融法规来看，在内容上存在盲区。例如在《温州市民间融资管理条例》中，由于对地方金融监管部门的监管权限没有具体规定，导致监管部门在进行监管过程中缺乏合法性的依据，监管积极性随之下降。

（四）司法原因：保障滞后导致问题加重

1.司法被动本性使然

被动是司法的固有本性，然而不断创新发展的金融市场、金融产品，在服务实体经济过程中必然引发一些新类型纠纷，需要主动且与时俱进的司法介入予以化解。此时，司法的被动供给与金融的主动需求之间就成为一对矛盾。再加上立法的滞后导致司法面对金融领域出现的新情况新问题难以找到相适应的法律予以适用，对金融纠纷的解决无法提供统一有效裁判指引，从而进一步放大了司法难以及时有效为金融服务实体经济提供有力保障的效应。

2.保护高利始作俑者

市场具有自发性、盲目性、滞后性的弱点，高利率易导致大量民间资金不愿投入实体产业，出现资金“空转”的现象，难以实际服务于实体经济。据不完全统计，民间金融市场中至少40%的资金没有直接进入生产、投资等领域，而是停留在市场上空转，且纠纷频出。而通过审理民间借贷案件发现，司法解释将司法保护的民间借贷利率划定为年利率24%是导致上述现象的始作俑者。有数据显示，企业的整体利润率一直在8%上下徘徊，而司法保护的24%借贷利率却远高于此，这就反向加大了融资者的融资压力，增加了中小微企业的融资负担，且易导致社会各方面资本更偏好民间借贷领域，难以真正投入实体经济，从而影响整体经济健康发展。

3.事实难查雪上加霜

涉银行金融案件的事实认定相对较为轻松，而民间金融纠纷中，由于当事人的层次不一、证据意识淡薄、法律关系日益复杂化等因素，导致司法对有些民间借贷事实难以查清，无形中进一步削弱司法对金融的保障。一些债务人对涉及案件定性、事实方面的抗辩主张，如借条系受胁迫所立、借款系为偿还赌债而借等无法举证，法院亦无法查证，而依据民事证据规则认定的事实往往与客观事实并不一定相符，往往造成当事人之间矛盾激化，甚至对司法产生对抗心理，一定程度上减扣了司法维护金融秩序的公信力。

（五）经济原因：发展结构模式失衡

1.金融体系组成与实体经济需求相错

从结构看，金融体系各个组成部分的发展与实体经济各个部门的金融服务需求是错位的，实体经济各部门不能按比例地获取金融服务。这种结构不匹配的结果便是投融资效率低下，以及不同实体经济主体的融资不平等待遇，上文提及的“中小企业融资难，金融雨天没雨伞；大型企业无需求，金融机构争送伞”的怪局便是很好的例证。

2.金融体系增速与实体经济发展相左

金融可以在流通领域中创造独立的价值，这种价值流通形式使得虚拟经济不再单纯为实体经济服务，有逐渐脱离实体经济并凌驾于其上的趋势。目前受经济下行形势影响，实体企业普遍经营困难，增速缓慢，但金融业利润维持高速增长，这种增速趋势容易导致金融资本的逐利性凸显，资本脱实向虚，产生恶性循环。

3.金融体系改革与实体经济变革相悖

面对目前的金融服务实体经济困境，最多的呼声还是金融业要去杠杆、去泡沫化，很少提及实体经济的配套改革，于是出现了金融改革单兵突进而实体经济改革滞后不前的境地。金融体系一厢情愿的变革，将实体经济远远抛在身后，并最终成为金融与实体经济变革共生共赢的阻碍。

（六）社会原因：各类资金供给通道阻塞

1.闲散资金投资无序

随着经济的发展，人们生活水平逐步改善，持有的闲散资金越来越多，相比较于物价上涨速度，尤其是房价的不断攀升，银行定期存款利息越来越显得寒酸。人们投资理财的欲望越来越强，不再愿意把资金存到银行。大量的社会闲散资金犹如待字闺中的美少女，成为银行、理财公司、企业主以及诈骗犯们争相献媚的对象。瞬间，不少“理财顾问”粉墨登场，游走于大街小巷，抛出诱人的高额利润，诱惑着民众。殊不知，有些所谓的“理财顾问”在下海之前只是普通家庭妇女、保险业务员、医院护士。但由于很多民众普遍缺乏投资理财知识和经验，被“理财顾问”们光鲜亮丽的表象所蒙蔽，被10%-24%甚至更高的年息打动，纷纷砸进自己的血汗钱乃至养老钱，直至血本无归。

2.金融主力供给不足

中国银行、中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行为代表的国有商业银行，作为我国经济转型发展中的金融支柱力量，在推动我国经济社会再发展过程中发挥着重大作用。国有商业银行区别于普通商业银行之处，就在于其公有制的“特殊身份”。这一特殊身份，决定了国有商业银行的责任在于为国家谋发展，为人民谋福祉，要推动经济社会发展建设，破解社会发展过程中不平衡不匹配等困境，确保各方从发展中收益。当前，全球市场仍处于后金融危机时代的低迷期。国内经济则出现了产能过剩、库存过多、杠杆过大、成本过高、短板明显的情况，下行压力不断加大。作为我国国民经济稳定器和引擎，国有商业银行本应积极作为，敢于担当，创新融资模式，不断降低金融服务成本、扩大金融服务渠道，为中小企业提供更加便利的普惠金融服务。但现实中，国有银行管理理念仍停留于赚取息差，获得巨额利润，管理模式表现为对发放贷款的管控太多，贷款条件越来越苛刻，导致实体经济得不到充足的资金支持。

3.新兴金融野蛮生长

2007年1月，中共中央国务院发布《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制。大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点。此后，各地小贷公司、农村资金合作社、担保公司、投资公司等金融公司如雨后春笋般披挂上阵，业务涉及吸收存款、发放贷款、提供担保、承兑汇票买卖等各种金融活动。这些公司依照公司法组建，受公司法调整，普遍超范围经营，不规范经营，银监会未将其纳入监管范畴，政府金融办无力监管，实践中乱象丛生，引起众多纠纷甚至涉嫌犯罪。

四、解决路径：以法治方式为核心综合化解困境

习近平总书记2016年底在中央经济工作会议上指出：“要坚决治理市场乱象，坚决打击违法行为。要通过体制机制改革创新，提高金融服务实体经济的能力和水平。”金融服务实体经济，与实体经济协同发展的美好愿景除了金融业本身的发展和稳定外，还需要金融赖以运转的、包含市场、行政、法治等因素的社会政治矩阵，以及适当的政府政策。

（一）善于利用市场无形之手培育金融市场

1.调节金融供需关系

利用市场之手培育金融市场，就是要突出金融服务实体经济的市场化，遵循金融的本质属性和金融体系运行的特殊性，以市场供求为基础，培育公开透明、长期稳定健康的金融资本市场。有效匹配金融供给与实体经济需求，打破政府倾斜大型金融机构、扶持地方金融机构的现有金融格局，让金融机构充分融入资本市场，建立健全多层次的资本市场，利用市场自身开放的竞争解决中小企业面临的融资困境，让市场引导更多金融资本投向具有发展前途的成长中创新型企业。

2.调节金融监管关系

在我国不断市场化的过程中，虽然政府职能已经发生了重要改变，但是由于不明晰的产权关系、软预算约束等问题仍普遍存在，地方仍然可以通过多种方式动用社会资金来实现政府投资，⑨吕炜：《体制性约束、经济失衡与财政政策—解析1998年以来的中国转轨经济》，载《中国社会科学》2004年第2期。仍然会为了维持经济稳定去对一些大型金融机构失败的金融投机行为伸出援手。必须尊重金融体系的客观规律，不能仅仅依靠政府干预去人为消减、规避金融体系风险，理顺政府与金融市场的关系，确立政府与金融机构之间的政企关系，政府主要起到指导和监督作用，不可对金融机构事事干预，也不可对金融机构事事相助。

3.调节金融配置关系

由于区域金融实力的差异以及政府调控政策等原因，我国现有金融资源还存在严重的配置失衡现象，金融资源对欠发达地区的配置作用十分微弱。必须利用市场之手，发挥区域金融特色和优势，挖掘地方特色金融对经济增长的贡献，从而引导更多金融资源向金融欠发达地区的投融资。在引导金融资源更多向欠发达地区配置时，应允许欠发达地区先行先试一些超前的金融创新举措，充分发挥自身地理优势或能源优势，地方政府应充分打开地方市场，反对地方保护主义，真正让市场来调节、配置金融资金走向，从而达到调节金融配置关系的目的。

（二）善于利用行政有形之手规制金融秩序

1.把好从业主体关

金融发展的历史表明，市场失灵是金融发展中的常见问题，这就为政府干预提供了基本的理论依据。由于市场失灵，政府在保持金融体系稳定、促进银行与资本市场发展等方面有着重要作用。针对前述全民金融的现象，我们建议要把好从业主体关，区别对待不同种类的“非正规金融”。 非正规金融有“灰色金融”和“黑色金融”之分，政府应该坚持区别对待的原则，引导灰色金融、取缔黑色金融。因为前者不会带来较大的系统风险和社会风险，不应一味地打压；而后者既不合理也不合法，诸如非法集资、地下钱庄等则应予以强力打击，以净化金融环境。因此，应对各类非正规金融实施分类监管，引导或默许中性的非正规金融，限制、转化消极型的非正规金融，禁止破坏型的非正规金融。同时，应建立对非正规金融的监测通报制度，组建各种类型的信用中介机构为非正规金融的运作提供信用服务。

2.严守职业准入关

对于拟准入的金融主体的资质、资金实力、以往的信用记录、经营状况、盈利趋势等各项指标金融监管部门要给予严格的审查、监管，一旦发现有弄虚作假或者与金融机构发展要求不相适应的情况，应当立即终止其准入的资格。资本具有逐利性，而金融行业又是一个利润空间相对较高的行业，这就免不了会有一些社会资本为了追求高额利润而进入到金融市场之中，此时若对其准入资格不加以严格限制，很有可能造成一定风险隐患。然而从目前金融主体准入机制的相关规范来看，对于主体准入资格的审查和监管的内容规定都较为抽象、对于具体的衡量指标没有限定，这种原则化的规定在对准入主体进行审查、监管的过程中很容易造成执法空间任意性较大、甚至会出现权力滥用的现象。因此，完善对主体准入的审查内容和审查措施，是筛选优良社会资本进入金融市场的首要环节，只有这一环节把关严格，才能够实现淘汰劣质资本保留优质资本，使那些真正符合金融建设需要的社会资本进入到金融市场之中。

3.注重运行监管关

金融市场发展离不开政府的有效制度安排和良好的运行环境建设。作为规则制定者，政府有责任为金融市场制定和提供公开、公平、公正的法律法规体系，即“公平的游戏规则”，并确保这些游戏规则真正发挥作用；作为“守夜人”，政府必须对金融市场进行有效监管。这里，金融监管是对金融行业宏观与微观两个层面上的监督与管理，宏观上包括对金融机构、金融市场、金融运行、金融政策的监督管理；微观上则包括对金融机构内部监督、稽核机制，以及行业自律性组织和其他各类中介组织的监管。通过金融监管改革，政府应当努力做到：一是构建符合我国金融体系特征的宏观审慎监管体系；二是增强金融监管部门之间的沟通协调；三是打破金融监管行政分割的格局，构建有利于金融创新发展的监管体系；四是形成有利于金融结构灵活调整的监管方式，促进金融更好地服务于实体经济发展。

（三）善于发挥法治纠偏之手构建金融生态

1.细化现有金融法律制度体系

要善于发挥立法的规则指引功能，对我国现有与金融业直接相关的法律法规进行一次彻底的梳理与整合。一是消除金融法律、法规及部门规章之间的冲突，从而达到金融法律体系的协调一致性；二是对已有金融法律、法规制定实施细则，以增强现行金融法律的可操作性。可考虑借鉴国外的做法，建立重要金融法年度审议制度并由全国人大常委会或国务院成立相应的修订研究机构，跟踪相关法律制度的实施情况，及时提出修改方案，立法机关可在此基础上再启动修法程序，缩短目前的立法修改周期，建立一种能够使金融法律制度保持“常修常新”的机制。三是加强民间融资活动监管的法律法规建设，尽快出台保障和促进民间融资规范化、阳光化发展全国性的法律法规。一方面对典当行、融资性担保公司、小额贷款公司等新兴的类金融机构加快立法进程，提升立法层级，确立明确的监管主体和监管措施，另一方面对其他非正式金融，从立法上界定合法与非法的界限，对合法的行为进行有效引导并加强监测，对非法的行为进行严厉打击。

2.加快地方金融立法创新步伐

地方金融立法能够以立法形式创制性地解决地方特性化的问题，同时能够早于全国层面的金融立法率先先行先试，具有针对性、实效性和先行性。在完善地方金融立法方面，应结合地方的特性注重加快创新步伐。首先，要充分发挥地方立法“试验田”的功能。在中央没有制定出有关法律、行政法规时，根据本地的实际情况和需求，针对本地金融的突破口，率先制定出地方性法规，以适应地方金融市场发展的各种状况；其次，要提高地方金融创新立法的质量。规范立法，扩大地方立法创新，要注意加强不同地区金融立法的交流与研究，也要注重借鉴国外的立法技术与方法，提高地方金融立法创新的质量；最后，地方金融立法创新要统筹安全与效率。既要保障地方金融的先行先试，大胆创新，同时也要注重设计市场准入、审慎监管、信息披露等制约法律制度，维护地方金融的安全与稳定。

3.发挥司法裁判的指引功能

司法在引导规范金融机构行为时，应设定其行为的诚信宗旨，限制私人逐利性。第一，将投资者适当管理作为认定金融机构是否恰当履行义务的判断规则。投资者适当性制度是指金融机构应当加强对客户信息和真实情况的了解，根据投资者的投资属性和特征，在综合考量客户的资产状况、专业水平、风险承受能力和风险收益偏好的基础上，向客户进行金融产品的推介。金融机构不能劝诱或指导消费者购买、进行与自身利益无关的金融产品和金融交易；第二，对金融纠纷案件中涉及的格式合同、格式条款从严审核。在大量的金融交易和服务法律关系中，金融消费者与金融机构缔结合同所使用的文本一般都是金融机构预先拟好的范本，金融消费者一般没有选择重新协商缔结合同或修改相关条款的权力。此时，一旦发生纠纷，法院裁判就需要严格依据合同法第39条、40条和41条等相关规定对争议格式合同条款的效力作出判断，从而为金融消费者提供恰当的保护。第三，完善金融行为的信息披露制度。金融机构通过信息报告制度，要充分、有效阐释金融产品和服务的利益目标与风险负担。并要侧重风险和成本的信息披露，要能够为消费者所理解，使其做出理性判断。

4.废止并调整借贷高利

目前，司法保护的民间借贷利率的上限是24%。根据前述分析，该标准过高，是造成民间资金难以有效投入实体经济的重要因素。高利率使得民间金融不仅不能发挥向实体经济输血的作用，反而会从实体经济中吸走大量资金。我国金融借款采取利率管制制度，民间借贷的高息不利于银行类金融机构的健康发展。⑩丁海湖、田飞：《当前经济形势下金融审判理念及相关实务问题分析》，载《法律适用》2014年第2期。同时高息也容易导致违法讨债，甚至黑社会性质组织讨债等情形。笔者认为，应废止现行24%的利率上限规定，并重新确定新的利率上限。基于民间借贷不同于商业贷款的风险等，其固定利率上限可以高于金融市场的平均利率。同时，金融是为实体经济服务的，促进资金这一生产要素在各产业和企业之间流动，促进资源优化配置，而利率管制除了限制资本利得、防止两极分化外，另一个重要功能是风险管制，故民间借贷固定利率上限不宜过度高于实体经济的利润率。而根据央行货币政策司的统计数据显示，自2002年2月至2015年2月的13年间，尽管贷款基准利率存在一定的波动，但总体维持在6%的水平内。据有关数据显示，一般企业的利润率在8%左右。观察不同国家和地区有关民间借贷的立法设计，可以发现绝大多数域外民间借贷总体居于一个低利率水平。例如，美国对于无明确协定或者有明确协议的高利率水平大都控制在20%以下；我国台湾地区“民法典”第205条规定，债权人对于超过约定利率20%的利息丧失请求权。⑪王林清：《民间借贷利率的法律规制：比较与借鉴》，载《比较法研究》2015年第4期。美国纽约州通常以年利率16%为高利贷的标准，佛罗里达州以年利率18%为高利贷的标准，加利福尼亚州以年利率12%为高利贷的标准。⑫State Interest Rates ＆ Usury Limits，https://www.lectlaw.com/files/ban02.htm，最后访问日期：2010年2月7日。转引自岳彩申：《民间借贷规制的重点及立法建议》，载《中国法学》2011年第5期。因此，综合各方面情况，建议将年利率12%设定为受保护利率，以促进民间资金真正流向实体经济。

（四）善于利用党政综治之手化解金融风险

1.成立金融服务平台牵线搭桥

真实可靠的金融信息对金融投资者、金融消费者、金融经营者来说都属于稀缺资源。目前市场上多如牛毛的金融服务公司，信用得不到保障，金融产品可靠性不强，不能真正发挥金融服务功能。党委政府掌握着第一手可靠的金融信息，了解企业、个人征信情况以及实体企业的金融需求，与银行及其他金融机构之间更容易建立起信赖关系。因此，由党委政府牵头，成立集政策、产品、中介、信用服务等综合性金融服务于一体的金融服务平台，有助于架起金融产品供需各方之间的桥梁，调和供求矛盾，更有助于实现金融宏观调控。

2.完善社会征信体系预防风险

2003年，中国人民银行征信管理局正式成立，至2006年，企业及个人两大征信系统完成初步建设，并在全国联网运行，我国集中统一的信贷征信系统基本建立，但是，系统中关于企业和个人的信用情况仅为银行掌握，并不能为公众知晓，不能影响其他商业主体的决策，未能充分发挥其应有的功能。因此，在此基础上，建议由党委政府牵头完善社会征信体系，建成由全社会共享的社会征信信息平台。定期在一定范围内公开征信“红黑榜”，鼓励征信好的企业个人积极开展商业活动。反之，对于进入征信黑名单的企业、个人，应禁止或限制其从事一定的商业活动，如担保、贷款。对于征信评分出现明显下滑的企业、个人，应启动风险预警系统，将金融风险控制在最低层面。

3.构建多元化解机制解决纷争

当前，涉金融民事纠纷高发，占用了基层法院大量审判资源，迫切需要由党委政府牵头，在社会综合治理领导机构成立金融矛盾多元化解机制领导机构，统领、指导相应区域金融矛盾纠纷的化解和金融稳定工作。中国人民银行和银监会作为行业主管部门和金融监管部门，应肩负起管理和监督职责，及时协调金融部门之间的矛盾，惩治金融违法行为；完善金融仲裁民间性、自治性、专业性特点，扩大仲裁适用范围，分流诉讼案件；鼓励其他社会组织参与金融纠纷化解。在涉众型金融刑事案件的侦查、起诉、审判、执行过程中，党委政府更要牵头协调，集中公检法司各部门职能，及时追缴赃款，最大限度挽回被害人损失，维护长治久安的社会秩序。