关于对建设项目用地预审工作的几点建议

邸苛薪

摘要：建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。我国在实行用地预审制度后，有效地发挥了国土部门在建设项目选址过程中的事前介入指导与审查作用。但实际操作中需要针对项目具体细化预审工作，本文结合作者参与的项目对建设项目用地预审工作提出几点建议。

关键词：用地预审；实地踏勘；土地规划

引言

为了在建设项目用地预审中充分发挥“规划先行，提前布局”的引导作用，国土资源部先后出台了《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发[2008]41号）和《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）等文件。明确要求了在用地预审中应该进行实地踏勘和论证的项目，该项规定强化了建设项目用地的前期论证，对于引导建设项目科学选址、统筹规划，促进保护耕地和节约集约用地发挥了十分重要的作用。在日常行政审批中，实地踏勘论证报告也是部分项目用地预审材料中必备的要件。现就实际参与的踏勘和论证工作提出以下几点建议。

1.关于论证范围的确定

根据通知要求对于线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷以上或占用耕地达到用地总面积50%以上（不包括水库类项目），省级国土资源管理部门应组织实地踏勘论证，部组织抽查核实。以海南省五指山至保亭至海棠湾高速公路项目为例，该项目是海南省“田字形”高速公路网及中线高速公路的重要补充部分，总占地面积为407.1446公顷，其中占用耕地面积为53.6332公顷，耕地占总用地量的比例为13.17%，虽然各项用地指标并未满足通知中关于线性工程的论证范围，但考虑到该项目途经五指山市、保亭黎族苗族自治县为我省国家限制开发区、中部山区热带雨林功能区，且分布基本农田耕地质量等别较高，国土部门有必要提前介入前期选址工作，确保项目选址比选最终方案时以“集约节约用地及不占或者少占基本农田”为重要参考因素。我国幅员辽阔各省市之间差异大，海南作为我国陆地面积最小、海洋面积最大的热带海洋岛屿省。陆地面积约3.5万平方千米，相比黑龙江省哈尔滨市总面积5.31万平方千米，同样里程的线性工程相对两个地区来讲，重要程度与作用意义肯定是不同的。国家规定的是论证范围的绝对值，各地在项目用地预审时应该考虑相对值，建议根据各地实际发展情况进一步细化论证范围。

2.关于建设方案的合理性

我国自改革开放以来，经济取得了举世瞩目的巨大成就，在发展过程中，必然有一部分不符合时代要求的产业面临淘汰，比如火电发电厂等高耗能低产出的重工业项目。我国于2005年颁布《国务院关于发布实施（促进产业结构调整暂行规定）的决定》（国办发[2005]40号）和《产业结构调整指导目录（2005年本）》（国家发改委令第40号），决定中明确了我国产业结构调整的方向和重点，目录由鼓励、限制和淘汰三类目录组成，其中不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。同时要求对属于限制类的新建项目，禁止投资、投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续。虽然确定建设方案的主要职责不是国土部门，但建议在实际操作中各地国土部门应严格按照国土资源部、国家发展和改革委员会关于发布实施《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》的通知，对項目出具初审意见，把好预审第一道关。避免出现“奶酪效应”，对于一些国家鼓励类、允许类的项目，也要结合实地需求程度，项目可行性分析报告，并对项目建设后对区域的效益进行评价等，避免重复建设，综合考虑是否该建设方案可行。

3.关于项目用地选址的合理性

建设项目在设计时有其遵循的设计原则及定额标准，有些项目因其特殊需要设计难度较大，变更弹性小。所以在选址准备阶段，设计单位应尽量将各个部门的控制性、约束性指标纳入选址方案参考。例如我省环岛高铁动车站在选址时，除了国家战略与省级决策需要经过哪些主要控制点的硬性要求，在项目用地选址时可以提前规划避让永久基本农田保护区、生态红线区和水源保护区等。所以认真贯彻执行用地预审过程中项目选址的实地踏勘与论证工作，与发改、住建部门加强信息共享势在必行，已经批复立项的建设项目，先期比选方案阶段就需要国土部门介入，而且实地踏勘工作必须做到“全面、科学、客观”，不能只是走过场。如三个比选方案实地只踏勘其中一个，更加要杜绝“图上踏勘”，而且在项目踏勘论证中建议要有前期参加过选址比选方案的专家参与论证工作。但是应该注意的是，踏勘把关工作“宜粗不宜细”，如果事无巨细那么就无法发挥踏勘论证的宏观调控作用。把握好用地政策引导建设项目更加有序进行是踏勘论证工作的主旨。

4.关于规划修改方案的合理性

作为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份，海南省成立了全国唯一一个省级规划委员会，根据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（琼府办[2017]90号），省国土资源厅不再承担组织编制全省国土规划、土地利用总体规划，指导和审核市县土地利用总体规划的职责。转由省规划委收到市县总体规划局部调整申请后，依据《海南省规划委员会关于规范开展市县总体规划局部调整工作的通知》（琼规管[2017]202号），征求国土等部门意见后按程序修改市县总体规划并同步更新规划数据库。由于总体规划编制时间紧、任务重、部分市县有些基础设施、公共服务设施和民生项目建设并未纳入。已经批复的《海南省总体规划（空间类2015-2030）》，项目需要时间理顺，建议我省各市县加强耕地后备资源与林地的调查工作，保障项目用地有序供应又做到节约集约土地资源，在今后修编过程中，加强各个规划的融合，充分体现“多规合一”引领下一个总规、一张蓝图、多个部门联动和一个平台审批的共享优势。

5.关于耕地补充方案的可行性

相较块状工程，线性工程具有区域分布连续性和不可分割性，在选址时，也会受到地形地貌条件、地质条件、线路走向、生态环境和投资强度对项目建设的影响，路线要顺适并尽量减少线路长度，同时还要避开林业生态保护区、重要矿产压覆区、大型村庄，并最大限度与周围同类网线相联系。对于有些项目确实不可避免占用基本农田的，在建设项目过程中国土部门应该严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。海南省人民政府办公厅已出台了《关于规范农用地转用及土地征收等审批工作有关问题的通知》，明确要求严格建设项目占用耕地的审批，确保耕地占补质量和实际耕地占补数量平衡。实地踏勘和论证工作就是提前谋划是否可以不占或者少占基本农田。通知同时规定对于补充耕地质量一时难以达到占用耕地质量的，允许市县政府和用地单位出具书面承诺在限定时间内补充完成数量质量相当的耕地，承诺时间原则上不超过2年。因国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》中强调永久基本農田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者改变用途，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间。建议如果审批重大工程或跨市县的项目由省级国土部门统筹协调补充耕地项目，缓解市县占补压力，加强耕地补充方案的可行性。

6.关于踏勘方式的多样化

目前，多数技术承担单位在进行踏勘工作时主要还是采取内业数据空间分析，外业实地核查拍照等传统作业模式。随着我国“互联网+”技术的普及和无人机行业的快速发展，在实地踏勘过程中可以采用低空飞行航拍加内业计算机判读人机交互的方式辅助实地踏勘工作。有条件的市县可以建设统一的监管服务平台，外业中使用的手持移动终端直接接人省级监管平台，同时具备下载图斑界线、在线举证审查、提交实地外业照片、数据备份和导入导出功能等。提高工作效率的同时又增强可信度及数据管理功能。

结语

时值我国改革开放40周年，海南省建省30周年，可以预见在全岛建设自由贸易试验区过程中海南将获更大的改革自主权。因此在自由贸易港、经济特区、国际旅游岛和生态立省的大背景下，建设项目用地预审工作更应该严格按照国家政策执行，且保证工作开展的独立。对于部分国家重大战略项目、军事涉密项目、民生基础设施项目国土部门在一事一办的审批程序中，更要强化科学规划，依法依规利用土地，增强服务意识，不断提高建设项目用地预审工作效率和水平。