安徽省耕地占补平衡面临的压力及思考

周晓艳　范树平　何宗春

摘要：耕地占补平衡政策是结合国情和时代特点在长期实践中的产物，该政策所遵循的动态平衡原理符合事物运动变化的发展规律，指导我省耕地变化和资源配置主要因素的调和，使我省耕地系统保持长期的、稳定的整体平衡状态，对我省耕地保护、粮食安全和经济建设都发挥了积极作用。

关键词：耕地占补平衡；节约集资利用空间

耕地后备资源是落实耕地占补平衡政策的基础，是科学实施节约集约用地的重要支撑，是编制规划和合理利用与保护国土资源的依据，是完善国家自然资源管理的保障。从当前重点工程项目保障和后备资源开发都面临压力，谈谈几点个人思考。

1.我省耕地占补平衡制度执行情况

1.1加强领导，落实责任

坚持“政府主导、国土搭台、部门参与，依法合规、群众参与、监管到位、保障有力”的工作机制，调动市、县、镇、村各个组织部门的积极性，上下联动，并按照各自职责分工积极参与配合落实此项工作，形成了强大的工作合力。为促进各市完成补充耕地任务，省政府把完成补充耕地任务纳入对市级政府年度目标考核内容，省、市、县、乡（镇）各级政府层层签订责任书，明确目标任务，年终进行考核，并将耕地占补平衡工作纳入国土资源系统年度目标考核工作，真正做到了年初有计划部署，年中有情况通报，年底有目标考核，确保了全省耕地占补平衡任务的落实。

1.2制定政策，保障建设

为落实重点建设项目耕地占补平衡，对保障国家、省重点建设项目而提供补充耕地指标交易需求的地方，国土资源厅按调剂补充耕地指标数10%比例，给予新增建设用地占用农用地计划指标奖励，同时按10%的比例奖励城乡建设用地增减挂钩周转指标，此项措施极大地调动了我省后备资源丰富地区开垦耕地和提供指标的积极性，保障了全省建设项目用地对补充耕地指标的需求。同时制定了《安徽省补充耕地指标交易管理暂行办法》，规定了指标储备的范围、条件和方式和交易方式，强化了指标储备和交易制度，建立了省补充耕地指标交易市场。

1.3注重监管，强化质量

我省切实保障耕地占补平衡政策的落实，严格执行补充耕地项目立项审批、验收确认程序，并通过实地督查、重点抽查等形式，加强项目实施监管，确保补充耕地质量。在建设用地预审阶段，重点加强对项目选址把关，确保少占或者不占耕地，避让优质耕地。在用地正式报批阶段，借助国土部占补平衡动态监管等相关系统，对照补充耕地方案，严格审查补充耕地落实情况，确保先补后占、占优补优、占水田补水田任务落到实处。在项目建成后，每年组织一次例行督查，按照补充耕地完成个数的20%逐项目实地核查，对于督查发现的问题及时通报整改，整改不到位的取消该项目的指标。

2.当前耕地占补平衡面临的压力

2.1重点工程保障压力越来越大

落实十九大提出的乡村振兴战略、区域协调发展战略、城乡融合发展、着力发展实体经济，人与自然和谐共生等目标，都离不开土地资源的有力保障。根据省委省政府的决策部署，2016年，我省要新开工重点项目1600个以上，建成600个以上，其中要重点实施一批影响全局的交通、水利重大项目，如引江济淮工程、商合杭铁路、合安高铁、江巷水库、安九高铁、芜湖宣城机场以及合宁、合安、合巢芜高速改扩建等这些项目动辄占用耕地达数千亩，有的达数万亩，同时不可避免占用优质耕地和水田。随着“占优补优、占水补水”制度的执行，加之项目建设单位和项目所在地市、县政府直至省委省政府均提出要参照“国家重大工程建设补充耕地由国家统筹”，由省级负责统筹解决项目的占补平衡问题，导致国土资源部门压力巨大。

2.2落实耕地占补平衡空间越来越小

我省补充耕地任务连续多年得到有效落实，累计新增耕地面积131.66万亩，连续18年实现了耕地占补平衡，但面临的形势越来越严峻。随着多年的开垦，我省耕地后备资源逐年减少，有的地方已经基本枯竭，耕地开垦的成本和难度越来越大。预计2018年～2020年，全省新增建设占用耕地将达到60万亩，而每年通过开发复垦整理补充耕地不足10万亩，严重入不敷出，缺口巨大，重大建设项目落实耕地占补平衡愈加困难。

2.3后备资源开发潜力空间进一步限制

耕地后备资源开发是通过合理选址、优化布局，将未利用地开发为可以耕种的土地，增加了耕地面积，提高了土地利用率；废弃工矿用地复垦成耕地，优化了城乡用地结构和布局，拓展了城乡发展空间。根据国土资厅发[2014]13号文件要求，2016年完成的安徽省调查评价后备资源调查结果显示，全省耕地后备资源总量168.53万亩，其中可开垦其他草地48.01万亩，占总量的28.49%；可开垦内陆滩涂89.77万亩，占总量的53.26%；可复垦工矿废弃地18.53万亩，占总量的11%；可开垦裸地、沼泽地、沙地224.73公顷、盐碱地12.22万亩，占总量的7.3%。随着贯彻落实“完成生态保护红线划定、开展国土绿化行动、扩大退耕还林还草、健全耕地草原森林湖泊休养生息制度”等生态文明建设的战略部署和推进，未利用地开发将进一步限制，耕地后备资源开发的空间将进一步压缩。

2.4节约集约利用空间有待提升

十九大做出一个重大判断，就新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这个矛盾在经济、政治、社会、生态等领域都有不同程度的存在，在国土资源领域突出表现为土地利用粗放，用地效率不充分，人与地的城镇化不平衡、矿产利用不高等。2016年我省人均城镇工矿用地面积157平方米，高出全国149平方米的平均水平。截至2017年底，全省建设用地批而未供面积66.74万亩，同比增长10.5%；供而未用（未按约定开工）面积44.94万亩，同比增长47.9%；其中未按约定开工超1年以上构成闲置的用地面积14.42万亩，同比增长111.3%。全省已开工未按期竣工项目用地47.36万亩，同比下降2.6%。土地批而未供、闲置浪费、土地利用粗放等现象依然依旧存在，用地效率提升空间依然很大。

3.几点思考

3.1唤醒沉睡的土地（已批准的）

根据我省面临的重点工程保障压力越来越大、落实耕地占补平衡空间越来越小、后备资源开发潜力空间进一步限制等问题，以及批而未供和供而未用等资源闲置浪费的现象。我们应开展全省已批准建设用地实地核查工作，特别是已批准未按照批准的规划施工建设的，造成大面积的浪费，出现批而未供土地、闲置土地、低效用地的情况，找出原因，制定土地回收制度，让沉睡的土地再次利用。

3.2科学编制用地规划（待批准的）

贯彻落实“完成生态保护红线规划、开展国土绿化行动、扩大退耕还林还草、健全耕地草原森林湖泊休养生息制度”等战略部署，打好污染防治攻坚戰等，综合考虑粮食安全、经济发展以及生态安全，统筹安排农业用地、建设用地以及生态保护用地，科学编制和实施跨部门统一的耕地开发、利用与保护规划，将人与自然和谐共生的理念融入国土资源管理全过程，将耕地占补平衡政策改变为基于跨部门科学规划的严格规划控制。加大资源开发与生态环境保护的统筹力度，优化国土空间开发格局，实现资源、数量、质量、生态综合管护，建设美丽安徽。

33按最佳利用方式综合整治土地

山水田林湖草是一个生命共同体，耕地是生态系统的重要组成部分。2017年12月11日，国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，要求在耕地占补平衡管理中更加注重生态保护，转变补充耕地方式，逐步减少成片未利用地开发，转向加强田水路林村土地综合整治，通过节约集约利用土地增加有效耕地面积。根据耕地后备资源开发利用的限制性因素和方式，按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林、宜水则水、宜生则生”的最佳利用原则，将宜耕性未利用地和工矿废弃地开发成耕地，用于完成补充耕地任务；将宜建性未利用地和工矿废弃地开发成建设用地，实现了新增建设用地并少占用耕地，也就减轻了耕地补充任务；将宜生性未利用地和工矿废弃地开发成生态用地，改善生态环境，促进生态文明建设。