监管问责机制要跟上金融开放的步伐

李树启 顾保国

开放带来进步，同时也带来风险挑战，金融开放的底线是不发生系统性金融风险。防范和化解金融风险是金融监管的职责和使命，金融监管的水平和措施直接决定了金融开放的程度和进程。习近平总书记曾经指出，扩大金融业对外开放，金融监管能力必须跟得上，要在加强监管中不断提高开放水平。问责是夯实责任担当机制的利器。只有完善监管问责机制，才能更好地落实监管职责，提升监管效能，有效防控金融风险，助力金融开放新格局。

一、着力完善金融监管问责机制，提升监管效能，推动形成金融开放新格局

深化对外开放，是我国基于发展需要作出的战略选择，随着金融领域一系列扩大开放措施的出臺和落地，金融领域开放的步伐在加快，幅度在提升，金融开放的新格局正在形成。扩大金融开放在释放红利的同时，也带来了各类风险挑战。从微观层面看，金融市场的竞争性进一步加强，中资金融机构面临的生存压力加剧，特别是一些竞争能力较差的金融机构面临的经营压力将更具挑战，如果发生一定量的破产倒闭事件，引发的外部效应将十分剧烈。从宏观层面看，跨国资本流动和国际金融业务对一国的外汇储备、利率和汇率定价、物价水平都将产生冲击，如果监管能力不足或措施不当，则可能引致系统性金融风险，墨西哥金融危机、东南亚金融危机就是这方面的典型案例。

经过改革开放四十年的长足发展，我国经济金融化的程度已经比较高，金融业发展的复杂程度和潜在风险日益增加，避免系统性金融风险的重要性日益提高。金融危机一旦发生，很容易演变为经济危机，乃至社会危机。扩大金融开放条件下，外部因素对国内金融形势的影响将更加显著，防范和化解系统性金融风险的任务将更为艰巨和紧迫。

加强金融监管，提升监管效能，是防范和化解金融风险的基本保障。从理论视角看，由于自由竞争市场的缺陷，外部效应和信息不对称性等因素会导致金融市场失灵，政府监管可以有效减少市场失灵的影响，因此，金融监管对于金融业的健康有序发展、防范和化解金融系统性风险不可或缺。从各国金融发展的实践看，几乎每一次金融危机的事实都表明，政府监管不力是导致危机发生的重要原因之一。因此，防范和化解金融风险，扩大金融开放，就必须坚定不移地采取有力举措，加强金融监管，提升监管效能。

完善监管问责机制是加强金融监管、提升监管效能的必然要求。加强金融监管需要深化监管改革、提升监管效能、优化监管者的自身治理。监管问责是促进监管者自身建设的有力武器。监管问责即对监管机构及其工作人员作为不当或者不作为而进行的政治、行政、道义和法律责任的追究。缺乏问责的监管是危险的。只有监管者不依法履行监管职责的行为被及时问责追责，监管工作人员的责任意识才能得以增强，行政行为才能得以规范，从而改进监管绩效，达成监管目标。监管问责有助于推动金融管理部门努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。因此，完善监管问责体系，是夯实金融监管责任担当机制，形成“失责必问、问责必严”的氛围和制度，增强监管责任感、紧迫感的重要一环，对于改善监管者的自身治理、提升金融监管效能意义重大，在当前金融开放步伐加快的形势下，尤为迫切。

二、不断强化问题意识，加快补齐监管问责的制度性短板，以精准深化改革进一步完善金融监管问责机制

近年来金融监管问责力度空前，被问责的金融系统领导干部数量明显增多，职级明显增高。通过问责，金融监管系统查处了一批干部，清除了自身存在的一些毒素，有效实现了自我净化、自我提升，问责成效明显。但与金融开放新格局的要求相比，当前的金融监管问责机制仍然存在一些短板，这势必影响监管效能的充分发挥，不利于金融风险的有效防范。

问责法规不够完备。依法行政的前提是具有完备的法规，金融监管及其问责的施行需要以完备的法律法规为依据。当前，我国金融监管问责制的相关规定还不够完善，尚不能提供全面、系统和专业的法律保障。目前已出台的法律法规，大多较为原则、笼统，在很大程度上存在着操作性不强、程序不规范、对象不精准、范围不明晰等问题，金融监管问责带有“权力问责”痕迹，还不完全符合“制度问责”的法治要求。立法的滞后影响了金融监管问责机制的功能发挥。

问责文化不够成熟。成熟的问责文化是问责机制发挥作用的基础。由于我国行政问责制的施行时间比较短，目前尚缺乏健全完备的金融监管问责法规，制度化的责任追究机制还有待优化和强化，加之传统“官本位”思想的影响，某些监管人员在认识上更多地强调权力的行使，忽视责任的承担，“有权必有责、权责相统一”的责任意识在一定程度上还没有牢固树立起来，问责的社会文化环境亟须进一步培育。

问责主体不够健全。问责主体是指当出现问责事由时，有权对相关机构和人员开展问责的个人或组织的统称。在我国金融监管问责体系中，问责主体较为单一，主要表现为行政系统内部的同体问责，缺乏系统外部的异体问责。但金融风险事件往往具有复合性，当上级机关也负有一定的连带责任、间接责任时，同体问责的动力就会明显不足，难以保障问责的及时性和有效性，也很难保证问责结果的公正性与合理性。因此，大力推进立法机构、司法机构、纪检机关及社会公众等利益相关者异体问责极为必要。

问责客体不够清晰。随着金融领域全面深化改革的推进，政府的金融管理职能转变正在加快。目前，改革尚处于进行时，还没有完全到位，监管机构之间、监管机构与其他一些政府机构之间、监管机构与某些国有金融企业之间的职责权限还存在模糊之处，实践中极易产生“有权无责”、“有责无权”、“权责交错”等问题，问责对象的准确性难以保证。监管者之间及其与其他管理机构、被监管者之间的相关利益关系、法律责任关系有待进一步细化界定。

问责范围不够全面。设置问责的界限不应只是违法与否，而应涵盖合格与否、称职与否。囿于现实操作的复杂因素，我国的金融监管问责往往“重大轻小”，重视对经济社会影响大的大事件，忽视工作效率低、执行不力等“小事情”；“重廉政轻怠政”，重视查处滥用职权或不正当行使职权的贪腐行为，忽视监管人员的不作为造成的隐性损害；“重后轻前”，重视金融风险事件的事中和事后处置，忽视事前预防责任，关注风险管理全过程、各环节的程度不够。

三、加快推进制度创新和技术创新，以自我革命精神改革完善金融监管问责机制

完善金融监管问责机制，加快健全监管问责体系，逐步实现问责系统化、规范化、制度化的法治要求，当务之急是着重推进相关制度创新和技术创新。

一是要深化金融监管体制改革，细化监管机构及其工作人员的法定职责。当前，金融业新业态不断涌现，跨领域经营现象十分普遍，由于监管机构的某些权责还有待进一步细化明晰，在防风险的监管过程中，监管部门容易出现“监管竞赛”的现象，甚至产生“处置风险的风险”。问题一旦发生，又可能互相推诿，回避责任。所以，科学合理划分、设置和规范不同监管机构的行政审批和行业监督权责十分关键。权力配置结构既要保证职权运转的高效，又要保证职权行使受到严格的约束，体现权责配置合理、明晰、一致的原则。遵循这些原则，合理界定不同监管机构之间的监管职责，理顺各监管机构之间的职能关系，健全协调机制，增强监管合力，提高金融监管的专业性、统一性和穿透性，是推进金融监管体制改革的题中之义。

同时，在每一个监管机构内部，需要细化界定所有岗位和人员的职责，因为行政责任是依赖行政人员的具体行政行为来完成的。金融监管问责的对象，必须落实到具体人员，不能停留于机构层面。作为问责对象的具体责任人，重点是金融监管机构的领导干部，而非较低层级的一般工作人员。只有监管机构的每一个职能部门、每一个岗位、特别是领导岗位、关键岗位的权责界定清楚了，针对责任人的问责才具备了前提条件，监管责任才能细化落实。要将监管问责的对象具体到人，监管机构内部就需要完善绩效考核管理，在此基础上推进内部问责管理。只有强激励严问责，奖罚分明，才能推动党中央、国务院关于防风险的重大决策部署落实到位。

二是要加快相关法律法规建设，强化金融监管问责的法律保障。金融监管改革和金融监管问责必须依法依规进行，法制建设是金融监管工作的前提和保障。监管行为要用制度加以约束和规范，监管责任要以法治思维和法治方式加以强化。当前，金融监管问责的功效之所以没有充分发挥出来，从法律角度看，对监管者的授权不明、担责不详、问责不畅是重要原因。在此情形下，权力滥用或消极弃用在所难免。所以，法制建设是基础性、前提性的工作，是无法回避、必须啃的硬骨头。接下来，要坚持立改废释并举，尽快健全相关法律，明确规定金融监管者的权责，明示过失后果，综合考量过错大小、造成损失以及影响程度、主客观之间因果关系等要素，合理设计问责标准，规范问责依据、范围和程序，确保金融监管机构依法行使职责。

法制建设不仅需要立法机关、司法机关大力推进，监管机构自身也要按照《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的要求，强化内部规章建设，及时制定和修订行政法规，不断完善政府立法、行政执法、政务公开等方面制度，从机制上保障金融监管依法进行，加快形成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治监管。

三是要推进多体监督，优化针对金融监管权的监督与问责体系。法规制度与严格监督相结合，制度才能落地，制度的效力才能得以彰显。监管权力可以影响经济利益，自然会成为利益集团的“捕获”对象，严格监督可以降低监管权被“捕获”的风险。而要严格监督，就必须进一步加强多体监督，形成监督合力。

首先，要加强纪检监察监督。纪检部门对一般性问题要早发现、早处置，及时教育提醒，利用函询、诫勉谈话、组织处理等方式防范问题升级。其次，要强化党内监督。认真落实《中国共产党党内监督条例》，坚持民主生活会、述责述廉、领导干部个人有关事项报告等党内监督制度，自觉主动接受监督，做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。将深化“两学一做”学习教育作为加强和规范党内政治生活、加强党内监督的重要载体，融入日常、抓在经常。再次，要持续加强联合督查、行政监察、审计监督和社会监督，增强监管执行力和公信力。强化监管协调，推进跨部门联合检查，不仅有利于减轻企业负担，还可以让检查部门相互监督。全面推进政务公开，推行“互联网+政务服务”，让权力在阳光下运行，接受社会监督。

四是要借力数字技术手段，推动金融监管问责信息化。数字技术的广泛应用，使得金融行为的专业性和隐蔽性越来越强，信息不对称程度越来高，导致取证越来越困难，而监管问责必须用证据说话，导致监管问责的难度随之大大提高。针对金融技术发展的态势，金融监管问责应充分利用大量的金融数据和数据分析技术，对金融活动及其监管过程实施智能监测。通过数据轨迹分析、模式识别、异常检测等技术手段，把隐藏在数据背后的关联因素找出来，监管舞弊、懒政、怠政等行为将有迹可循，将被显性化，监管问责的取证问题将得以解决。但是，利用大数据，数据广度和深度都有一定要求，这就需要打通各家监管机构和金融活动相关方之间的数据壁垒，实现监管机构、交易所、清算所、公安部门、金融企业等各方数据库的对接与共享，构建高效、安全的数据资源共建共享机制，实现监管问责信息化，确保问责精准及时，助推问责迈入主动防范与及時纠偏的状态。

（本文系中国浦东干部学院招标课题“中国〈上海〉自由贸易试验区金融开放与金融监管创新研究”[CELAP2014INS08]的阶段性成果）

（作者单位：中国浦东干部学院；求是杂志社）