PPP模式下的资本偏好研究——以我国PPP模式污水处理项目为例

中国人民大学商学院 耿建新 徐 同

一、引言

（一）PPP模式的起源浅说

PPP模式的出现是我国近几年的事情。在此之前，我国的基础设施建设基本上是由政府一手承办。1994年，我国实行了分税制改革，“事权下放”充分调动了地方政府进行基础设施建设的积极性[1]。虽然政治升迁与GDP竞赛的压力导致了部分非理性的机会主义行为，但大规模的基础设施建设客观上为我国经济的发展提供了先决条件[2]。可一段时间后的“财权上收”又导致地方政府在进行基础设施建设时面临更大的资金压力，在这种压力下，地方债务与“土地财政”应运而生，在一定时期内支持了地方政府的基础设施建设[3]。应该说，在地方债务与“土地财政”的问题逐渐暴露，难以继续支撑基础设施建设时，为了应对客观存在的基础设施建设需求，PPP模式逐渐得到了广泛的应用。2016年，财政部要求各地在垃圾处理、污水处理等公共服务领域的新建项目中较多地运用PPP模式①财政部：《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），2016年10月11日。，在其他中央财政给予支持的公共服务领域要普遍实施PPP模式识别论证。

（二）PPP模式在污水处理项目中的体现

PPP模式是指政府与社会民间资本关于基础设施建设达成的长期合同关系，这种合同关系涉及项目融资、建设以及运营过程中的责任与利益分配[4]。相对于污水处理项目而言，我国人均水资源匮乏，水资源污染问题严重，在原有的地方债务与“土地财政”不能解决问题时，PPP模式就成了最好的选择，其既能够有效地缓解财政出资的压力，推动基础设施的建设，又可以提升地方污水处理能力与水资源使用效率。

在PPP污水处理项目中，社会资本的主要目标是获取与承担风险相匹配的收益，而政府公共部门的决策则面临两个方面的难题：一方面，政府为了保障项目的顺利实施，需要调动社会资本的积极性，尽可能保证具有公益性的项目顺利筹集到必要的社会资本；另一方面，政府面临与社会资本之间的博弈，需要适当控制社会资本的回报，进而保护政府部门所代表的公共利益[5]。

（三）研究PPP污水处理模式的重要意义

毋庸讳言，对于PPP污水处理项目而言，在投融资环节以合理的成本吸收到必要的社会资本是项目成功的关键。因此，探究总投资额、社会资本参与度与具有不同特征的PPP污水处理项目之间的相关关系，并结合相关的经济理论与我国的发展实践对其进行解释，有助于进一步理解PPP污水处理项目投融资环节中影响社会资本参与度的具体原因，进而对未来PPP污水处理项目在投融资阶段得以顺利进行创造良好的环境和条件。

（四）研究思路与框架结构

到目前为止，我国PPP项目相关数据的公开程度有限，致使以往的文献多是理论分析或是基于案例的探讨。面对这种情况，本文改换思路，收集、整理了政府与社会资本合作中心（http：//www.cpppc.org）所发布的公开信息，结合相应的案例研究，采用聚类分析的方式，对样本数据进行了适当的处理；进一步，本文将样本中的PPP污水处理项目按照投融资的特征进行了分类，并结合项目普遍具有的经济背景、我国PPP污水处理项目的发展现状以及相关理论，对PPP模式在污水处理项目中的进展情况及其结果进行了较为深入的分析，最终得到了本文的研究结论并提出相关的政策建议。

二、背景及相关文献概述

（一）研究背景

PPP是Public-Private-Partnership的简称，直接翻译是公私合作（合营）伙伴关系，这种伙伴关系有多种不同的具体表现形式，以至于不同主体对于PPP模式建立的定义和分类标准也存在差异。PPP模式从19世纪开始在欧洲兴起，被广泛地应用于运河、铁路、公路建设等项目。我国的PPP模式开始时间较晚，自1984年深圳沙角B电厂首先采用后，该模式在一大批供电、路桥、水厂等项目上得到应用。党的十八届三中全会正式从理论上确立了PPP模式的概念，此后，财政部领导就PPP作专题报告，肯定了PPP模式的积极意义，PPP模式的进一步推广由此拉开序幕。

污水处理项目是我国最早应用PPP模式进行投资、建设以及运营的基础设施项目之一。据统计，当前在社会资本参与的基础设施建设领域，与污水处理相关的PPP项目所占比重超过15%。可以预计，在我国对污水处理投资有大量需求以及国家要求污水处理项目采用PPP模式的大背景下，这种模式在未来一段时间内仍将被广泛应用。

但是从另一方面可看到，PPP模式在以更高的效率提供公共服务的同时，也暴露出了一些问题。仍以PPP污水处理项目为例，一方面，社会资本参与项目的积极性有限，项目落地困难，根据2017年7月28日政府与社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》显示，截止6月末，全国入库项目环比净增422个，而环比净增落地项目却只有93个②财政部政府和社会资本合作中心：全国PPP综合信息平台项目库第7期季报，2017年7月28日。；另一方面，部分地区的PPP污水处理项目出现了投资回报过高，严重损害公共利益的情况。着眼与此，笔者的文献综述也将以此为线索而展开。

（二）PPP模式与社会资本参与、效率的文献综述

关于PPP模式中社会资本相关行为的研究主要集中在合约特性与风险管理两个方面。

从合约特性的角度来看，以往政府提供公共服务时，建设与运营的主体通常是分离的，而PPP模式则将项目的建设与运营交给项目公司（SPV）统一负责，这种责任的整合是影响PPP项目效率的重要因素[6]。对此，国外学者多从不完全合同与委托代理理论框架出发展开讨论。例如William[7]与Bentz[8]分别以不完全合同理论与委托代理理论作为基础，讨论了公私合作制的责任分配以及道德风险等问题对于效率的影响。与此同时，也有少数学者从完全合同的角度讨论了PPP合约管理过程中需要解决的问题。也有文献指出，政府选择让社会资本参与提供公共服务主要是为了解决自身的预算约束问题，而非降低资金成本[9]，这符合我国的现实情况；进一步，社会资本在参与到项目的同时也承担了相应的金融风险，因而社会资本不仅会积极监督项目的完成，还会通过自身的管理技能转移和创新激励，降低项目的开发费用，提高公共服务的效率。这种监督与技术转移的积极性取决于社会资本承担的风险大小，政府在此过程中提供的担保条款对PPP合约的定价、特许期限以及效率等均会产生影响[10-11]。此外，国内较多文献关注到了合理的机制设计对于参与到PPP项目中的社会资本成本的补偿以及积极程度的激励[12]。例如，吴孝灵等[13]基于公私博弈与私人过度自信，探讨了在不同理论框架下最优契约设计与补偿机制选择的问题；徐飞等[14]探讨了政府在PPP项目中动态的激励与监督机制。但较少文献涉及金融风险的转移是否会激励私人部门积极监督项目的完成状况以及进行适当的技术转移。

从风险配置的角度来看，风险与收益在总体上保持着权衡的关系，即承担越高的风险，会有更高的收入预期，一般而言，风险分配的原则就是将特定风险分配给最能影响、管理、吸收该种风险的利益相关方。在这个过程中，政府对相关风险的担保以及合约的设计对于社会资本的参与程度及运营后的行为均会产生重要影响。IMF所统计的数据显示，需求风险是PPP项目面临的最显著风险，而最优的需求风险分配需要以公私双方确立的转移支付规则为基础，并充分考虑到合同期限长短对于风险配置的影响。在这个过程中，Iossa和Martimort[15]考虑到内生需求风险的存在以及需求与经营者努力的相关性，发现当外生需求风险与民营部门的风险规避程度都比较低时，最优的合约应当以社会资本投资者直接取得使用者付费中属于自己的部分为主，反之则应当以接近固定补贴的形式为主。相比国外，国内相关研究更为注重实践性，注重通过定性与定量的方法探讨我国PPP项目所面临的风险以及风险的度量与管理问题[16-17]。

根据对社会实践的了解，社会资本投资者从何处取得投资回报对于PPP项目进展顺利与否至关重要。关于这方面的问题，在本文中将会被多次提及。

（三）回报机制与地区差别的文献综述

1.关于回报机制差别的相关文献。如上所述，不同主体对于PPP模式各有想法，在社会资本的回报机制方面更是这样。财政部于2014年下发的文件中规定了社会资本取得回报的资金来源包括PPP项目使用者的直接付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式③财政部：《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号），2014年 12月30日。。简单来说，使用者付费是指公共服务的受益者直接购买相应的公共服务；政府付费则是由政府利用财政收入代表居民统一购买相应的公共服务；可行性缺口补助可以看作是两者的折中，即在使用者付费不足以满足项目资金合理、必要的收益率时，由政府出资补足资金缺口。

目前已经有较多文献探讨了合理的利益分配方式对于PPP项目成功落地并在后期成功运营的积极意义，并结合不同领域的特征提出了建立合理的利益分配方式的政策建议。其中，蔡晓琰等[18]通过博弈论模型，探讨了在社会资本表现好与不好的情况下PPP项目回报机制设定的问题，并探讨了政府是否有必要建立惩罚机制。此外，较多涉及三种回报机制的文献多与税收及法律等问题相结合进行讨论，例如辛连珠[19]讨论了PPP模式下三种回报机制与税收问题的相关关系，付大学[20]研究了使用者付费条件下公共服务定价方面的法律重构并对修改《价格法》提出了自己的理解，武彦民等[21]探讨了我国对PPP项目的税收支持政策并提出了相应的完善建议。与此形成对比的是，几乎没有文献专门涉及PPP模式下的三种回报机制与社会资本参与程度之间的联系，亦即参与PPP项目的社会资本究竟偏好于哪种回报机制。

2.关于地区差别的相关文献。地区差别就是说虽然各地区的PPP项目同属于污水处理行业，但由于我国地理条件多样，经济发展水平参差不齐，因此PPP污水处理项目之间存在一定的地域差异，这种差异会影响项目的平均规模、污水处理效率等特征。目前的研究多基于某一个特定地区案例研究，例如柯任泰展等[22]以河南水生态文明项目为例，探讨了公益性项目的PPP投融资模式创新问题。此外，政府与社会资本合作中心定期发布我国PPP项目季报，但主要以统计数据为主，相关研究较为匮乏，几乎没有涉及跨地区相比的对比研究。

（四）本文可能的创新之处

以前的研究为本文提供了重要的理论支持和启发，在以往研究的基础上，本文至少有以下创新之处：

1.以往对PPP项目以及具体到污水处理领域的研究主要集中于项目运营过程，例如营运过程中的风险分担、利益共享等，采用了较为完整的财务模型，但是较少研究考虑筹备阶段PPP项目自身的特征及合约与社会资本行为之间的相关关系。本文对这方面的问题进行探讨，并提出了自己的看法。

2.已有文献从理论与实例的角度探讨过社会资本参与到PPP项目中的激励、风险问题，但是几乎没有文献针对我国现行的三种回报机制与社会资本之间的相关关系进行讨论。着眼与此，本文将与回报机制相关的因素纳入到研究范围中，以求污水处理行业PPP模式的各利益相关方对这方面的问题有进一步的理解。

3.与PPP项目直接的数据公开状况较差，已有研究往往采用纯理论推导、定性描述或案例研究的方法，本文则取得了财政部政府与社会资本合作中心所公布的符合本文研究条件的数据，努力以实证研究的方式获得所研究问题的结论。

三、变量定义及实证模型设定

（一）变量定义及描述性统计

从实证角度探讨PPP模式自身特征及合约条款与社会资本行为之间的相关关系是本文的创新之处，同时也是难点之一。

一般而言，我国的PPP项目会在财政部备案，考虑到PPP项目对我国社会经济发展的重要意义，财政部相关部门专门设立了政府与社会资本合作中心（http：//www.cpppc.org/）进行数据公开与信息披露，该中心项目库中涉及PPP污水处理内容的项目近1 000条。项目库反映的实际情况为：PPP污水处理项目初期的落地率不高，库中有一半左右的项目停留在识别阶段，相关信息缺乏；当项目落地并进入到采购或执行阶段时，相关数据开始逐渐丰富，项目库往往披露相关项目的“物有所值论证”。除此之外，本文还通过项目名称探寻相关新闻报道，摘取必要的数据，这在一定程度上丰富了本文研究样本的内容。最终，本文筛选出94条符合条件的研究样本，所选取的变量如下：

1.总投资额（Tot）：指PPP污水处理项目初期规划中应对未来建设过程中可能发生的各种开支而做出的投资估计。一般由专业的评估公司进行评估预测，进而由政府出资或向社会资本、银行贷款等开放。总投资额是衡量一个项目融资能力与规模大小的重要变量，计量单位为亿元人民币。

2.社会资本占比（Rat）：指社会资本占项目公司注册资本的比重。该比重一方面表示规划过程中社会资本的相对合理比重，另一方面也展示了社会资本的参与意愿。此外，由于引入了总投资额与社会资本占比两个变量，即可将政府出资占比以补数表示，社会资本的具体数额不再单独作为变量出现。

3.所在地区（Reg）：指项目所在地。我国不同地区社会经济发展程度、自然环境差异较大，致使不同地区的PPP污水处理项目之间存在较大差异；另外，通过对样本的多次比较，发现经济发展程度对于PPP污水处理项目的影响较大，以东部、中部、西部作为所在地区的代理变量能够较好地体现样本中项目的地域差异。

4.回报机制（Reim）：指参与到项目中资本的收回及盈利方式。目前我国主要采用政府付费、可行性缺口补助以及使用者付费三种方式作为PPP项目的回报机制，此处将它们作为重要变量考虑，后文再对其进行深入分析。

5.日污水处理量（Load）：指PPP污水处理项目计划的每日污水处理量。一般而言，总投资额在衡量项目规模的同时会受到项目融资能力与资金使用效率的影响，而污水处理量能在运营层面展现一个项目的污水处理能力，因而引入日污水处理量这一变量能够更为全面地展现一个项目的规模和效率。在样本数据中，部分项目披露的污水处理量以立方米为单位计量，部分项目以吨为单位，本文为了统一计量标准，设定1立方米污水重量为1吨。

在上述变量中，总投资额、社会资本占比、日污水处理量为连续变量，所在地区与回报机制为类别变量，下面通过描述统计与协方差矩阵展示样本中连续变量的分布状况与相关程度。连续变量的描述统计见表1。

从本文所涉及的三个连续变量来看：一方面，样本个体之间差异跨度较大，无论是总投资额还是日污水处理量，最大值比最小值大出将近100倍；另一方面，两个变量均呈现出了右偏的分布特征，即总投资额与日污水处理量集中在较小的区域，较大总投资额与日污水处理量的项目较少；另外，从社会资本占比的角度来看，样本中多数项目的社会资本占比分布在［0.5，1］之间，呈现出左偏态势，由于存在完全由社会资本出资与政府出资的项目，所以社会资本占比存在0和1的情况。

表2给出了连续变量之间的相关关系。出于稳健的考虑，本文同时计算Pearson与Spearman相关系数。总投资额与日污水处理量之间的相关关系显著（双侧，1%），这一点与常识相符。一般而言，较高的投资额意味着项目拥有较高的污水处理量，反之亦然。

表2 连续变量相关系数矩阵

表3展示了本文所涉及的两个类别变量，即所在地区与回报机制的描述统计特征。

表3 类别变量描述统计

从地区分布的角度看，样本中有32个项目（34%）位于我国东部地区，42个项目（44.7%）位于中部，其余20个（21.3%）位于西部。从回报机制的角度看，样本中政府付费、可行性缺口补助与使用者付费的项目个数分别为36、41与17，比例分别是38.3%、43.6%与18.1%.

（二）实证模型设定及聚类分析

对于PPP污水处理项目而言，进一步理解PPP项目自身特征及合约条款与社会资本参与PPP项目之间的相关关系具有重要意义。然而这种相关关系并非简单的因果关系。一方面，政府决策者依据专业评估团队的评估结果，会预先设定参与项目中社会资本的绝对数额与相对比重；另一方面，社会资本决策方会依据PPP特征及合约条款决定是否最终参与到该项目中，进而决定最终的社会资本占比及数额。也就是说，即使PPP污水处理项目中的社会资本占比是事先规定的，但该出资比例在规定的时候需要考虑社会资本出资能力与意愿的现实情况。另一方面，样本中的项目能够顺利进入采购或执行阶段，从侧面证实了该出资比例的合理性，因而，有理由相信，项目社会资本占比与社会资本出资意愿之间具有一定的相关关系。

在不确定变量之间因果关系的情况下，主观设置因变量进行多元线性回归有可能导致严重的内生性问题，使得回归的结果受限。就此而论，在样本变量之间关系未知的情况下，为了更好地探索二者之间的逻辑关系，本文首先采用聚类分析对样本进行处理。聚类分析旨在揭露一个数据集中观测值的子集，在不依赖任何假设的前提下将数据归约为若干类，为探索样本数据的经济含义提供一定程度的便利。

参与到聚类分析中的变量应当与研究目的密切相关，基于本文的研究目的，选用PPP项目中与社会资本密切相关的变量作为聚类分析的依据。社会资本占比与项目的总投资额是与社会资本密切相关的重要指标。其中，社会资本占比一般指针对某一PPP项目而设立的项目公司注册资本中社会资本的占比。总投资额除了包含政府出资、社会资本出资以外，往往还会包含一定的银行贷款等，表示项目预计通过

股权与债权等方式获得的资金总额。此外，考虑到总投资额并不能完整地代理项目规模，本文将日污水处理量也纳入参与聚类的指标之中。进而，参与到聚类分解的数据集D如下：

上式中，Tot表示总投资额（亿元人民币），Rat表示社会资本占比，Load表示日污水处理量（吨）。社会资本占比（Rat）为比重，取值分布在［0，1］之间；总投资额（Tot）与日污水处理量（Load）为绝对数额。为保证聚类分解的有效进行，首先对这三个变量进行标准化处理④这里的标准化方法是指用原值减去样本均值后再除以标准差，使其符合N（0，1）的正态分布。。被标准化的三个变量均为连续型变量，进而选用欧几里得距离（Euclidean distance）作为样本个体间距离的度量方式。

聚类分析涵盖许多具体的算法，聚类算法的选取没有明确的标准，每种算法都有一定的优缺点及适用范围[23]。本研究中涉及聚类分析的变量只有三个（总投资额、社会资本占比与日污水处理量），样本仅有不足100条数据。为尽力保障结果的稳健性，本文采用围绕中心点划分（PAM，Partitioning Around Medoids）的算法进行聚类分析。此外，笔者同时尝试了K均值算法与层次聚类中的几种主要算法。需要说明的是，采用其他算法得到的结果与采用PAM算法得到的结果略有差异，但不影响本文结论。

最优聚类个数的选取取决于数据的分布特征、样本特征以及所研究问题的经济含义。本文样本的个体数目小于100，在对PPP污水处理项目进行聚类分析时，不宜分出过多类别。综合以上信息，通过多次尝试，发现将样本依据总投资额、社会资本占比以及日污水处理量分为三类能够最好地展示聚类分析的结果，进而将分类个数设定为三类。

为了更直观地展现聚类分析的结果，将聚类分析的结果映射到两个主成分上，进而形成二维图，如图1所示。

图1 聚类分析二维图

为方便论述，以下用类别一、二、三代表聚类分析后的三个类别，表4展示了聚类分析后不同类别的统计特征。

表4 聚类后类别统计

与聚类分析图（图1）对应来看，图形左上方包含较多样本点的椭圆代表类别一，右上方的椭圆代表类别二，左下方的椭圆代表类别三。从参与聚类分析的变量特征来看，低投资额、低日污水处理量、高社会资本占比的为一类（类别一），高投资额、高社会资本占比、高日污水处理量的为另一类（类别二），低投资额、低社会资本占比、低日污水处理量的为最后一类（类别三）。其中，类别一占据了样本近2/3的份额。

从聚类分析图来看，聚类分析的效果较为理想，类别内部个体集中程度较高，类别之间重叠部分较少，界限比较清晰。下面采用单因素方差分析的方法检验聚类分析的效果。考虑到各个类别之间样本个数的差异，在进行单因素方差分析之前，先对聚类结果进行方差齐性检验。表5与表6分别展示了方差齐性检验与单因素方差分析。

表5 方差齐性检验

表6 单因素方差分析

显然，样本通过了方差齐次检验，在5%的显著性水平下显著；同时，由单因素方差分析的结果可知，各个类别之间总投资额、社会资本占比与日污水处理量的均值显著不同。聚类分析较好地将样本依据相关变量归约为三类，分类的结果较为理想。

四、基于聚类分析结果的讨论

（一）社会资本与回报机制

从注册资本的构成角度来看，社会资本占比较高的项目倾向于使用者付费的回报机制，而占比较低的则倾向于政府付费或者可行性缺口补助作为回报机制。

从类别一到类别三，社会资本占比的平均值分别为83.20%、72.23%与45.03%，呈现出不断下降的态势。与此对应地，从类别一到类别三，回报机制中使用者付费的占比从25.81%下降到7.17%再到0%，而政府付费的比重则从33.87%上升到35.71%再到55.56%。考虑到社会资本占比与回报机制之间的关系，整理出表7的数据。

表7 样本回报机制分布

由表7可知，采用使用者付费作为回报机制的PPP污水处理项目的社会资本占比平均额明显高于其余组别，说明PPP污水处理项目中的社会资本对使用者付费回报机制具有一定的偏好。

在PPP污水处理项目中，政府具有提供必要的公共服务的义务，而社会资本的首要目的是获得与所承担风险对称的收益。然而，在实际运行过程中，PPP项目公司往往成为地方政府绕开制度约束的“金融创新”，成为地方政府变相举债的工具[24]。此外，在地方官员以GDP增长、基础设施建设为考核的“政治锦标赛”中，为了在短期内取得相当的政绩，地方官员拥有在短时间内突破预算，动用更多资源的激励，而较少考虑任期内做法的合理性以及对后期的不良影响[25]。再者，由于“软预算约束”的存在，地方政府往往承担了超过自身承受范围的风险[26]。这样的情况体现在PPP污水处理项目中则为：政府在合约签订时承诺未来跟进的建设投资以及运营后的水价补偿可能面临额外风险，在地方政府债务风险不断累积时，参与到PPP污水处理项目中的资本面临政府违约、毁约给自身造成损失的风险。

再从回报机制的角度来看，政府付费的回报机制依赖于项目建成后政府部门对于PPP项目的建设成本与运营成本进行适当补偿，使用者付费则依赖于项目建成后使用者购买项目所提供的服务而获得补偿，可行性缺口补助可以看作政府付费与使用者付费的折中。结合以上原因可知，由于政府付费模式在后期可能带来的收益风险，参与到PPP污水处理项目中的社会资本更加倾向于减小对于政府补贴的依赖，即更多地采用使用者付费作为回报机制。

一般而言，减小未来的收入风险能够增大社会资本投资PPP项目的意愿。目前，我国采用政府付费模式的项目未来的收入需要首先上缴财政，再根据合约条款，通过财政拨款的方式给予项目投资方约定的回报；而采用使用者付费模式的项目未来的收入上缴财政后，随即就可以返还给项目投资方。结合上述分析可以发现，采用政府付费模式的项目未来的收入面临着一定的风险，这种风险构成了社会资本投资该类项目的一种顾虑因素，聚类分析的结果表明，社会资本对于这种风险的顾虑甚至超过了未来的市场风险，进而社会资本存在着对使用者付费回报机制的偏好。

必须要说的还有：应对地方债务规模累积、风险加大的现状，中央政府多次发文，严令禁止地方政府对PPP项目的违约毁约行为，不断增强对PPP项目中社会资本的保障力度；然而，就目前的情况来看，确保地方政府履约，提高参与到PPP项目中社会资本对于政府补贴机制的信心，仍需要一个过程。

（二）规模、资金使用效率的地域差异

从东部到西部，我国PPP污水处理项目的平均规模不断增大，但资金使用效率却在不断降低。从聚类分析的结果可以发现，类别二中项目的总投资额平均值（18.49亿元）与日污水处理量平均值（18.66吨）明显高于其他两个类别（类别一：2.36亿元，4.85吨；类别三：2.90亿元，5.59吨），而类别二中项目属于东部地区的比重仅为7.14%（类别一：35.48%；类别二：50.00%），属于西部的比重却高达28.57%（类别一：19.35%；类别三：22.22%）。此外，类别二中项目每亿元投资额所对应的日污水处理量的平均值为1.01吨（18.66/18.49），而类别一与类别三中每亿元投资额所对应的日污水处理量的平均值高达2.05吨与1.93吨。考虑到地域分布可能对项目规模、项目资金使用效率的影响，表8通过地区变量对样本中其他重要变量进行分类统计。其中，总投资额与日污水处理量是代理项目规模的变量，每亿元投资额所对应的日污水处理量用来代理项目资金的使用效率。

从东部到西部，我国PPP污水处理项目的总投资额与日污水处理量平均值均在上升，较高的投资额与较大的日污水处理量相匹配，与常识相符。然而，相比于项目的日污水处理量，总投资额上升的速度更快，即每亿元投入的边际产出是下降的，每额外一亿元投资额所代表的项目污水处理量呈现出递减的趋势。此外，规模较大的PPP污水处理项目基本上都分布在中部或西部，而东部地区多以小型项目为主。

表8 样本地区分布

目前，几乎没有文献具体涉及我国PPP污水处理项目地域分布问题的探讨，然而，我国水资源分布状况、社会经济发展水平以及生态环境保护压力的地域差异能够在一定程度上为上述发现提供合理解释。我国的水资源从东向西呈现递减趋势，此外，相比于东部，我国中西部地区生态环境更加脆弱，环境污染问题更加严重，面临更大的生态环境保护压力，因而可以预期，PPP项目污水处理效率从东向西递减。从另一个角度来看，从东向西，水资源存量递减，社会经济发展程度递减，同时受到自然地理条件的约束，相比于东部，中西部地区污水处理项目更适宜集约化进行。

需要注意的是，PPP污水处理项目中社会资本占比的平均值并未呈现出与地域以及资金使用效率之间的相关性，这说明社会资本对于PPP污水处理项目的投资意愿与项目的地域分布以及资金使用效率之间没有显著的相关性，地域因素以及资金使用效率对参与到PPP污水处理项目的资本的收益与风险影响有限。相比之下，合约设计、补偿机制等因素更能影响社会资本参与项目的意愿。

（三）项目规模分布的特点

我国PPP污水处理项目规模呈现出明显的右偏形态，且项目规模越大，项目的总投资额与日污水处理量之间的关系越不稳定。

对于PPP污水处理项目而言，总投资额与日污水处理量均为项目规模的代理变量，且二者具有显著的相关关系（Pearson相关系数为51.2%，在1%水平上显著）。同时，从聚类分析的结果来看，类别一与类别三中项目总投资额与日污水处理量均值都比较小（2.36亿元，4.85吨；2.90亿元，5.59吨），而类别二中两者都比较大（18.49亿元，18.66吨）。这种分布一方面间接说明了项目总投资额与日污水处理量之间的相关关系；另一方面，类别二中仅有14个个体，占全部样本的14.89%，说明多数项目倾向于小规模运营，大规模项目的个数相对较少。为了进一步验证这种关系，图2用总投资额与日污水处理量作为坐标，展示了全部样本点的分布情况。

图2 样本规模分布

从图2可以看出，绝大多数样本点落在了总投资额小于5亿元，日污水处理量小于10吨的单元格中，占到了全部样本点近80%的比重。超出此范围的项目分布较为稀疏，且横纵坐标之间的相关性不明显，即总投资额与日污水处理量之间的相关关系随着项目规模的增大而变弱。

与地域分布状况类似，PPP污水处理项目的规模与社会资本占比之间没有显著的相关关系，说明规模大小以及投资额与项目污水处理能力之间的相关关系对投入资本的风险收益没有显著影响。

五、结论与政策建议

本文通过财政部政府与社会资本合作中心PPP项目库、相关案例研究以及其他公开信息，整理出了近100个PPP污水处理项目作为研究样本，在不确定变量间因果关系的情况下，采用聚类分析的方法，以项目的总投资额、社会资本占比以及污水处理能力作为指标，将全部样本分为三类，为进一步探讨变量间的相关关系提供了思路。结合其他变量，笔者发现：社会资本存在着对使用者付费这种回报机制的偏好；PPP污水处理项目的规模、资金使用效率有明显的地域差异，这种差异对于项目中社会资本占比没有显著影响；项目规模总体上以小型为主，大型项目较少，规模大小对社会资本占比同样没有显著影响，与此同时，规模越大，日污水处理量与总投资额之间的相关关系越不稳定。这些发现具有一定的经济含义与政策启示。

首先，在PPP模式的三种回报机制中，采用使用者付费作为回报机制的PPP污水处理项目中社会资本占比平均值明显高于其余两种回报机制，说明社会资本对使用者付费回报机制有一定偏好。参与到PPP污水处理项目中的社会资本的目的是获得与承担风险相匹配的收益水平，对比三种回报机制可以发现：采用使用者付费模式，项目未来的收益面临着一定的需求波动风险，可能为参与项目的资本带来超额收益或损失；政府付费模式免除了项目未来需求波动的风险，项目未来的收益完全依靠合约规定的政府拨款，然而就我国的现实情况来看，地方债务累积、“土地财政”、政府换届以及软预算约束等诸多问题为政府履约带来了一定挑战，政府付费模式下的履约问题构成了社会资本的一种顾虑因素；可行性缺口补助可以看作是两者的折中。此外，参与到PPP污水处理项目中的社会资本一般对污水处理项目拥有一定的专业知识，即项目未来所面临的风险往往是社会资本擅于控制和管理的风险，进而在同等条件下，社会资本存在使用者付费回报机制的偏好。

加大PPP污水处理项目向社会资本开放有助于进一步完善基础设施建设，调动社会资本的积极性，缓解地方政府的财政压力，这对于提供更加充分的污水处理服务、改善生态环境均具有重要意义。对于未来向使用者收取费用能够基本补偿建设与运营成本的项目而言，更多地考虑采用使用者付费作为回报机制，有助于项目吸引到必要的社会资本，提高项目落地的成功率。同时，在保证能够顺利吸引到社会资本的同时，也要尽量避免向社会资本过度让利，损害公众利益。

其次，从地域分布的角度来看，我国东部地区PPP污水处理项目的总投资额与日污水处理量的平均值都比较小，从东向西，PPP污水处理项目的总投资额与日污水处理量都在上升。然而，从东向西，相比于日污水处理量，总投资额的上升速度更快，每亿元投资的边际效用呈现下降趋势。此外，近80%的样本中项目落在了总投资额小于5亿元、日污水处理量小于10吨的单元格中，超出此范围的项目分布较为稀疏，日污水处理量与总投资额之间的相关关系也越来越弱。结合我国的水资源分布状况、社会经济发展水平以及生态环境保护压力的地域差异可以推断，总体而言，从东向西，我国PPP污水处理项目越来越多受到自然地理条件、社会经济发展的限制，更加倾向于集约化发展，不断扩大项目规模并且在诸多条件的限制下，单位资金的使用效率有所下降，大型PPP污水处理项目的个数也较为稀少。

地域差异很大程度是由我国客观的自然地理条件、社会经济条件造成的，目前样本中的项目所展现出来的地域特征具有一定的合理性，在后续PPP污水处理项目的引进过程中，应当考虑这些情况。此外，地域差异应当被更加合理地纳入PPP合约条款以及回报机制的设定中，使得社会资本参与不同地区PPP污水处理项目的风险收益与地域因素的相关性尽可能降低，进而使得不同地区的项目获得社会资本的能力不因项目所在地区不同而出现显著差异。●