交通运输与经济社会深度融合发展的思路和建议

文 / 樊一江

交通运输是社会经济重要的基础性、先导性、战略性产业，一直以来也是先进技术试验应用载体和新兴产业孵化成长平台。随着经济社会发展进步和交通运输自身条件改善，在现代信息技术应用和商业模式创新推动下，中国交通运输与经济社会发展关系正在发生巨大变化，融合互动、互促共进态势明显，并深刻改变着传统生产生活和交易组织方式，成为驱动经济增长与社会发展新旧动能转换的重要力量。在中国经济社会、交通运输均迈入转型升级的战略机遇期，突破传统发展思路、改革现行管控治理方式，主动迎接和推动交通运输与经济社会深度融合发展，战略意义重大。但融合发展所催生的新业态，既会带动新的经济增长，也会带来新的风险。为此，应遵循客观规律，把握未来趋势，以需求为导向，趋利避害、精准调适，在加快构建现代综合交通运输体系的基础上，围绕跨业、跨域、跨界三个层维，统筹传统与新兴、存量与增量、硬件与软件、国际与国内四大方面，促融合、谋发展，实现交通运输与中国创新、中国制造、中国服务、中国开放互促共进，着力建设交通强国，为决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国奠定坚实基础。

随着经济社会发展和技术模式创新进步，许多领域均出现了融合发展的新现象，如产业融合、产城融合、军民融合等，特别是在现代互联网技术广泛应用的背景下，融合范围更广，趋势更为显著，影响更加深刻。融合打破了传统发展边界，改变了固有组织运行方式、商业流转模式、产业生命周期以及投入产出关系，推动经济社会不同领域之间直接的深度关联、彼此渗透、相互影响、反复调适、互促升级，不仅带动经济社会传统领域转型升级，更催生出现新业态、新领域。交通运输领域也不例外。当前，中国交通运输与经济社会关联领域融合发展趋势明显，无论是对经济社会长远发展，还是对交通运输自身进步，均带来了新的机遇，也提出了新的要求，需要遵循规律，把握趋势，从战略全局的角度深入系统研究。

一、推动交通运输与经济社会深度融合发展的战略价值

（一）交通运输与经济社会融合规律和趋势

交通运输与经济社会融合发展并非新鲜事物，而是长期存在的普遍现象，只是不同发展阶段交通运输与经济社会之间融合关系显现出的形态有所差异。当前，交通运输与经济社会融合程度大大超过以往任何历史时期，其顺应时代变迁、技术进步和业态更迭，更大程度上打破了传统边界。交通运输成为引导经济社会要素流动、相互渗透、模式创新的重要因素，使两者成为一个相互促进支撑更为紧密的有机整体，推动交通运输自身以及经济社会发展方式的深刻变革，对供需精准匹配与系统整体升级产生深远影响。

1.传统的交通运输与经济社会融合规律。交通运输是经济社会发展和运行的重要基础。传统上交通运输就与经济社会各部门、各领域、各环节联系紧密，并随着经济社会的发展不断调整适应，相互促进。自现代交通方式出现以来，远洋运输与国际贸易、海上军事力量同步扩张，铁路运输与工业革命、区域开发齐头并进，汽车与道路运输和工业化、能源革命共同推进，当前现代信息技术、商业模式创新带动共享交通等新业态、新模式快速涌现等，均显示出交通运输与经济社会融合发展的自发需求，两者在融合中发展前进，也在融合中改变着传统生产生活方式和世界政治经济格局。

2.创新的交通运输与经济社会融合趋势。随着互联网为代表的现代信息技术、供应链技术和金融服务等的创新，以及人类物质文化生活水平快速提升和社会文明不断进步，交通运输与经济社会融合的广度、深度出现了前所未有的变化，尤其是两者深度融合，在遵循融合一般规律的基础上，呈现出一些新的特征与趋势。首先，网络信息技术在融合中的作用更加凸显，交通运输与经济社会之间的融合呈现突破边界的趋势，这种突破不再是简单的互为因果的共生关系，而是真正成为有机整体，正在改变着经济社会发展形态。其次，交通运输与经济社会融合效应倍增，尤其是新业态、新模式不断涌现，经济发展和社会进步出现了推动速度、质量变革的新动能。再次，交通运输与经济社会融合发展面临的风险和不确定性增多，对既有的政策秩序、法律边界等提出了新挑战。

（二）新时代中国交通运输与经济社会深度融合发展要求迫切

当前，中国已步入全面建设社会主义现代化强国的新时代，交通运输与经济社会深度融合已经成为交通运输自身转型升级和经济社会系统转型升级发展的客观趋势和必然要求。

图1 交通运输与经济社会融合发展逻辑关系

1.从经济社会发展看，现代经济体系、新型城镇体系、全面开放体系、绿色生态体系，要求交通运输全面深度广泛融入，更好发挥支撑引领作用。

中国经济已由高速增长转向中高速、高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，即将在全面建成小康社会的基础上朝着基本实现社会主义现代化迈进，供给侧结构性改革深入推进，发展质量变革、效率变革、动力变革加速，创新驱动、乡村振兴、区域协调、可持续发展、军民融合等战略深化落实，全面开放格局加快构建，新业态、新模式不断涌现并蓬勃发展，人们对美好生活、便利出行、畅捷运输等向往更为迫切。这要求彻底改变传统的交通运输与经济社会以相互依存为主要特征的融合关系，转向顺应经济社会深度变革的多层次、多模式、广范围的深度融合互动发展，为现代经济体系建设，特别是产业、城镇、开放、民生、生态、军民等领域发展提供更适用的交通运输承载平台和营造全链条发展环境，更好发挥基础支撑和先行引领作用。

2.从交通运输自身发展看，步入“交通强国”建设新阶段，要求以深度融合发展为导向，加快转变发展方式，切实推动高质量发展。

经过多年快速发展，中国交通运输面貌大为改观，高速铁路、高速公路等不仅规模和技术在世界居于领先地位，而且基础设施总体成网，服务能力显著提升，共享交通、快递电商、物流众包等业态模式创新和发展速度惊艳世界，打造交通强国的根基已经奠定。交通运输自身发展已经成为一种具有增量价值的经济活动，成为带动经济转型和社会进步的重要力量。新时代交通运输自身发展阶段变化以及国家经济转型发展，要求交通运输进一步提升创新发展和产业化能力，通过融合发展，建设交通强国，为经济转型升级和社会文明进步提供新的路径和方式，精准对接并创新引领需求变化，优化服务供给，打开全面提升交通运输自身发展质量与效率效益的新空间。

3.从全球发展趋势看，以联通化、网络化、智能化为核心特征的新一轮交通运输代际更迭，要求精准把握深度融合的本质规律，顺势有序推进。

目前，在全球探索经济增长新空间的过程中，受经济社会新需求和交通运输创新发展的双重推动，交通基础设施建设步入新一轮代际更替新阶段，呈现国际联通化、网络化、智能化新特点，高速铁路、智能公路、超级港口、自动驾驶车辆、无人机等新一代智能化交通基础设施和技术装备已成为发展热点和现代化发展标志。为抓住领先世界经济社会和交通运输发展的历史性机遇，中国需要在新一轮经济布局调整、产业升级、全面开放、改善民生、保护生态等战略实施中，从融合促进发展和融合引领发展的视角，加快构建具有全球竞争力的交通运输与经济社会融合发展系统。

但也应看到，近年来尽管中国交通运输与经济社会发展的融合程度在加深，两者在共生互促发展方面进步显著，但面对国际国内新的形势和要求，中国交通运输与经济社会融合发展方面仍存在需求对接不精准、供给服务不配套、资源共享利用效率不高、牵引带动能力不足等不充分、不平衡、不协同问题。迫切需要转变理念，抓住机遇，系统推进两者向更高水平深度融合发展。

（三）当前推动中国交通运输与经济社会深度融合发展意义重大

当前，中国交通运输与经济社会进入新的互动发展阶段，特别是随着技术进步、互联网等信息手段广泛应用，交通运输与经济社会深度融合趋势特征明显，以高速铁路、综合枢纽、共享交通、快递电商、物流众包、新能源汽车等为代表，涌现出一批跨领域融合的新技术、新业态、新模式，正在深刻改变着传统交通运输模式、生产生活方式、出行消费特征和交易结算形式，以及经济增长和社会发展驱动方式。顺应时代趋势，推动两者深度融合发展意义重大。

一是有利于提高交通运输供给体系质量和效率，扩大有效和中高端供给，降低运输成本和经济社会运行成本，支撑实体经济振兴升级，助力现代化经济体系建设。二是有利于精准对接社会生产需求和人们美好生活需要，提高运输服务水平，集约节约共享共用资源，盘活存量资产，提升增量价值，进一步带动技术与服务进步创新，提高交通运输及经济社会全要素利用效率水平。三是有利于打破传统产业边界，延伸产业链和价值链，加速传统农业、制造业、服务业转型升级，推动制造业服务化，同时催生新业态，激发潜在需求，为新旧动能接续转换提供交通承载平台。四是有利于支撑引领国土开发空间优化，促进区域协调新型城镇化发展，加速国际国内互联互通，高效组织配置两个市场两种资源，联动国际产业合作和国内产业梯度转移，拓展经济社会发展新空间。

然而，交通运输与经济社会融合发展，特别是通过融合所催生的新业态，对实体经济和社会发展是一把双刃剑。在推动消费需求升级和供给侧结构性改革、为制造业等实体经济开拓新的发展空间的同时，也不可避免地会产生一些新的问题和风险，特别是如共享单车、网约车等交通新业态快速扩张发展“虚火”过后，对制造业等实体经济的冲击尤其值得反思和警醒。必须主动作为、积极应对，在推动交通运输与经济社会深度融合发展的同时，避免交通领域业态创新带来的风险延伸至经济社会其他领域。

二、推动交通运输与经济社会深度融合发展的总体思路

新时代交通运输与经济社会各部类、各产业、各领域深度、广泛融合发展，是历史必然趋势。当前融合实践已经走在理论之前，需要准确把握客观规律，顺应发展趋势，树立新的理念和思路，系统谋划。

（一）推动交通运输与经济社会深度融合发展的总体方向

贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，适应把握引领经济发展新常态，顺应科技进步和经济全球化调整驱动下，各领域融合发展、业态模式深刻变化，空间不断拓展新特征新趋势，坚持以服务人民为根本，以提高发展质量和效益为中心，以深入推进供给侧结构性改革为主线，推动交通运输与经济社会跨业、跨域、跨界深度融合发展，把握构建现代综合交通运输体系的基本方向，加快建设交通强国，实现交通运输与中国创新、中国制造、中国服务、中国开放互促共进，在更高水平上发挥交通运输对经济社会的支撑引领作用，融合联动形成经济增长新动能、拓展经济社会发展新空间、塑造国际竞争新优势、构筑可持续发展新生态，为决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国奠定坚实基础。

（二）推动交通运输与经济社会深度融合发展的主要着眼点

1.把握基本规律与发展趋势，从跨业、跨域、跨界三个维度分类分层推进。一是围绕产业融合规律与趋势，推动交通运输与关联产业深度融合。二是围绕国际产能合作和国内产业梯度转移，充分发挥交通运输在拓展国际国内发展空间、优化空间格局方面的重要作用。三是着眼新形势新变化，提升交通运输与社会民生、生态环境、军事国防等领域的融合对接水平。

2.抓住关键领域环节，围绕传统新兴、存量增量、硬件软件分策分步推进。一是在突出联动培育形成新领域新业态的同时，强调新技术、新模式对于传统领域的提质升级，重点结合东中西部发展阶段差异，分类施策。二是强调基础设施硬件领域融合拓展的同时，强化运输服务模式、互联网智能管控、运营网络等软性系统的融合联动。

3.明晰定位，合理分工，充分发挥市场与政府推动融合发展的作用和优势。一是强化创新驱动，充分发挥市场主体在交通运输与经济社会广域融合萌芽起步阶段的源生性诱发作用。二是充分发挥政府在推动深度融合中的助推、引导和监管职能。政府调控坚持“助推不干扰”，对融合新业态、新模式给予一定的开放度和尝试期，监管重点着眼防风险、防垄断、防恶性竞争等。

（三）推动交通运输与经济社会深度融合发展的基本原则

一是围绕需求本源，以有效满足多样化需求为融合导向。二是围绕技术创新和服务创新，发挥互联网等融合媒介作用。三是围绕能级提升与空间拓展，统筹国际国内、传统新兴、硬件软件。四是围绕全周期产业生态构建，营造推动深度融合发展的市场环境。

三、推动交通运输与经济社会深度融合发展的战略重点和路径

（一）推动交通运输与经济社会深度融合发展的着力点

推动交通运输与经济社会广泛深度融合，既是提高综合交通运输自身供给质量的要求，也是提升经济社会整体发展效能的需要。既需要从国家长远、战略、全局的角度着眼，也需要落到具体操作层面，围绕关键领域和关键环节精准发力。考虑中国经济社会、交通运输整体发展，未来需要在强化交通运输方式间衔接融合的基础上，重点围绕跨业、跨域、跨界三个层维，着眼传统领域和新兴领域、发达地区和欠发达地区等分类分步有序推进。准确对接国家战略，通过跨业融合带动产业转型升级、发掘经济增长点，通过跨域融合拓展经济社会发展空间、打造区域增长极，通过跨界融合优化服务供给能力、转换发展动能、增强人民群众美好生活获得感和发展持续度。

（二）推动交通运输与经济社会深度融合发展的重点任务

在进一步强化交通运输方式间衔接融合，加快构建现代综合交通运输体系，全面建设交通强国，实现“美好出行、畅捷运输”的基础上，着力推进交通运输与经济社会跨业、跨域、跨界深度融合发展。

1.深入推进交通运输“跨业”融合发展。顺应新一轮产业变革和消费革命，打破产业边界，强化交通运输与制造业、农业、旅游业、商贸流通业以及其他关联产业和新兴产业深度融合发展，推动产业转型升级，加速新兴产业发展，助力产业迈向中高端，支撑现代经济体系建设。

一是引领“中国制造”转型升级。引导交通服务与装备制造协同联动，支持交通装备制造业延伸服务链条，强化交通运输对现代制造业的服务支撑。

二是支撑带动“三农”经济发展。促进交通运输与农业现代化协同，支持交通运输打造农村经济多元化发展平台，加强交通运输服务农民小康生活。

三是构建现代商贸流通体系。打通线上线下商贸流通渠道，鼓励商业模式与业态创新，推动商贸流通资源整合与共享。

四是强化交通运输与现代物流深度融合发展。打通全链条，构建大平台，发展新模式，加强交通物流衔接组织，提高服务水平，提升整体效率。

五是发掘休闲旅游消费市场。推进交通与旅游设施一体建设，增强游客出行消费配套服务保障，打造“出行即出游”旅游消费新模式。

六是推进智能交通产业化。拓展智能交通服务，推广智慧交通管理，加快智能装备技术研发应用，加强数据信息共享，战略性联动发展自动驾驶等产业。

七是培育交通经济新业态。创新发展共享交通，丰富体验交通业态模式，推动通航经济等发展，鼓励发展交通平台经济。

2.重点推进交通运输“跨域”融合发展。在更广阔时空维度，推动交通运输与区域经济融合发展，充分发挥交通通道、枢纽等极化、集聚、扩散功能，以客货流为牵引，带动商流、资金流、信息流、人才流围绕交通设施集聚，拓展经济社会发展空间，增强发展动能。

一是培育交通运输枢纽经济。分类分级推进枢纽经济发展，打造临港经济升级版，探索社会主义自由港发展新范式，高品质建设陆路枢纽经济区，培育构建航空枢纽经济区，创新发展口岸经济。

二是积极发展交通运输通道经济。构建串接“四大板块”的运输经济轴带，打造“一带一路”国际多式联运和经济合作走廊，加快培育发展粤桂黔等高铁经济带。依托包头至海口等运输通道，在中国内陆地区谋划新的交通经济走廊，战略性打造贯穿国土南北中轴线的“中轴经济带”。

三是着力提升城市群交通网络经济效益。推动东部重要城市群快轨经济发展，增强中小城市群交通网络经济发展动能，厚植其他城镇化地区交通经济发展潜力。

3.着力推进交通运输“跨界”融合发展。围绕社会民生、生态环境、军事国防等领域，推动交通运输深度广泛融合，精准对接需求，增加有效供给，放大溢出效应，扩大受惠群体，减少负外部影响，全面提升支撑保障联动发展能力。

一是全面提升社会民生服务保障水平。充分发挥交通对扶贫脱贫攻坚的基础支撑作用，提升交通运输公共服务供给水平，推进交通运输“双创”发展。

二是打造交通与生态融合发展圈。强化与清洁能源体系和绿色循环体系深度联动，推进绿色交通运输系统建设，培育发展绿色低碳交通新产业新业态。

三是促进交通运输军民融合发展。强化交通运输对军事国防的战略支撑，增强战略安全和应急保障能力，推进交通领域军民技术互转互促和推广应用。

（三）交通运输与经济社会重点领域融合发展的路径

按照新时代中国社会主义现代化建设新征程总体部署，即2020年全面建成小康社会、2035年基本实现现代化和2050年建成社会主义现代化强国三阶段战略目标任务，确定交通运输与经济社会不同领域、不同区域、不同阶段融合发展的重点与路径。按照“目前至2025年、2025年至2035年、2035年至2050年”三个阶段，围绕重点通道、枢纽等传统领域，以及共享交通、智能交通、旅游交通、绿色交通等新兴领域，分类分步分区推进深度融合发展。

枢纽经济发展路径与重点。围绕枢纽与产业、城镇、开放等深度融合协同发展，在东中西东北、大中小城市及口岸等选择一批发展基础好、潜力大、前景广、带动性强的节点站点，开展枢纽经济试点示范。完善航运中心功能布局，联动提升港口经济效能。以现代铁路枢纽等为重点，分类打造陆路枢纽经济区。以重点机场为主体，培育壮大航空枢纽经济。依托重要口岸，探索发展口岸经济。

运输通道经济发展路径与重点。着眼新时代区域协同、乡村振兴等战略下的国家生产力布局优化调整，重点围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等，依托国家“十纵十横”综合运输大通道和“八纵八横”高铁通道，打造具有战略带动作用、符合现代产业链供应链协同联动的跨区域经济走廊。重点打造沿江、陆桥、京沪等通道经济带，积极培育粤桂黔、兰新等高铁经济带，前瞻性谋划纵贯中国国土地理中线的南北向“中轴经济带”。

城市群交通网络经济发展路径与重点。根据城市群功能定位、发展程度，以城际铁路等为重要依托，分类、分阶段推进城市群交通网络经济发展。重点发挥京津冀、长三角、珠三角城市群以轨道交通为主体的城际交通网形成的“同城化”网络经济效应和快轨经济效益。提升长江中游、成渝、海峡西岸、中原、关中、山东半岛等城市群以轨道交通、高速公路为主体的交通网络经济效应。有效疏解超大、特大城市非核心功能，带动中小城市、小城镇、乡镇一体化发展。

共享交通、智能交通、旅游交通、绿色交通等新兴领域发展路径与重点。紧密结合新需求、新技术，以具备条件地区和领域为切入点和突破口，强化创新，有序推广。重点结合国家战略性新兴产业培育和服务经济创新，充分利用互联网、大数据、云计算、物联网等现代技术，构筑互通共享的资源整合平台，加强信息通信、运输装备停放、智能通行道路、旅游交通等服务新业态、新模式的配套基础设施建设，完善政策机制，营造良好环境。有序推广共享交通，逐步向具备条件的乡镇、牧区、林区、边境及主要贫困地区等延伸，做好配套保障和风险应对。有序发展道路自动驾驶、物联网等新业态。以旅游资源丰富地区为重点，加大旅游绿道、邮轮游艇、汽车营地、通用航空等先行示范，积极培育符合国民消费特征的交通旅游业态。加快发展绿色低碳交通，优先发展城市公共交通，加大铁路、水运等大能力、低能耗、绿色化运输方式发展力度。

四、推动交通运输与经济社会深度融合发展的政策建议

（一）转变政府管控模式，以包容创新思路深化系统治理

主动适应交通运输与经济社会深度融合后传统领域改造提升与新兴领域加速成长需要，加快转变、创新、完善政府服务管理模式和宏观调控方式，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，提高整体服务能力。政府重点加强融合发展战略、规划、政策、标准、监管等制定和实施，中央政府在全局层面着力提升对融合发展的预期、导向和调控监管能力，地方政府着力加强公共服务、市场监管等职责。创新融合技术业态，改造提升传统模式。探索实施动态包容审慎监管，强化风险管控与应对，针对新产业、新业态发展需要，推动协同管理。完善风险管控体系，优化风险管理机制。强化风险预警和分析，提升风险处置能力。

（二）破除制度性制约，适应现代经济社会生态体系建设

按照现代经济体系、城镇体系、开放体系、社会体系和绿色生态体系协同发展和要素流转要求，着眼交通运输与经济社会跨业、跨域、跨界融合发展，全面深化改革，创新机制，有效放宽新兴经济领域政策限制，研究建立公平开放的市场准入制度，探索构建以市场为主的发展机制。在共享交通等交通运输与经济社会融合发展新兴经济领域探索实施特殊管理制度，加速新技术新业态向交通运输传统领域融合渗透，全面改造提升交通运输传统动能。引导新产业、新业态有序发展，完善以负面清单为主的产业准入制度。

（三）加快完善理论方法、法律法规、标准规范体系

强化前期研究和理论储备，以跨界视角，开展关联学科交叉研究，就融合发展的重大战略性、技术性、政策性等问题系统攻关，加快构建符合中国国情特征的交通运输与经济社会融合发展理论框架与方法论体系。着眼融合发展催生的新领域新业态新模式，完善相关标准与规范。加强跨领域融合人才培养，激发人才流动活力，营造有利于深度融合人才团队成长的氛围。充分发挥智库在推动交通运输与经济社会融合发展中的研究支撑作用。完善融合统计体系，建立完善融合领域统计调查和监测分析制度，构建融合指标体系。

（四）补齐硬件设施、软性环境等发展短板和不足

强化顶层设计和系统谋划，营造良好发展政策环境。完善基础设施网络，强化硬件设施保障，对接需求，补齐短板，构建天上、海上、陆上、网上广泛覆盖，协同联动，互联互通的交通基础设施网络，强化服务新业态、面向未来的下一代跨领域基础设施布局。优化金融支持政策体系，调整完善投资政策。强化数据资源开放共享，打破“数据烟囱”和“信息孤岛”。根据不同地区发展实际，组织一批融合示范项目，及时总结成熟做法和成功经验予以推广。