食品安全折射出的法律问题

王雅宁 廖明媚

“民以食为天，食以安为先。”

提起食品安全，不禁使人联想到前不久国家及岳阳市食药监局曝光的30批次不合格食品，沃尔玛等大型超市亦牵涉其中。还有虽时间久远但仍记忆犹新的三聚氰胺、瘦肉精及苏丹红等重大食品安全事件。这些都暴露出我国食品安全立法及监管的无力，突显了食品安全监管工作中存在的问题和缺陷。今年政府工作报告中曾两次重点提到食品安全，明确：为了人民健康，要加快健全统一权威的食品药品安全监管机制，严守从农田到餐桌，从实验室到医院的每一道防线，让人民群众吃得安全、放心。在此，向我们民众传递了两个讯息，其一就是要健全统一权威的食品药品安全监管机制；其二是要建立从“食物源头到成品”的层层监管链条。政府的决心毋庸置疑是坚定的，但食品安全现状却仍不容乐观。为此，本文从我国食品安全现状着眼，从立法及监管的角度，作以下几点探讨。

一、目前我国食品安全方面存在的问题

应食品安全之严峻形势，我国最高立法机构于2015年对《食品安全法》启

动了修订程序并已施行，虽在一定意义上完善了食品安全立法，但仍存在监管体制不权威、法律体系不系统、不完善、监管力度不够及违法成本低等问题。

（一）、食品药品监督管理体制不统一或不权威，各地食品药品监管体制改革不尽如人意。

从目食药监管体制改革实践来看，各地模式五花八门，有二合一，三合一，四合一，还有XX委员会，有些地方市一级一个改革模式，市辖区一个或多个模式，县一级再出现一种或多种模式，食品药品机构名称更是百花齐放：有食品和市场监督管理局，有市场和质量监督管理委员会，有工商质量技术和食品药品监督管理局，有食品药品监督和工商行政管理局，有食品药品监督和工商质监管理局，有食品药品监督和工商质量技术监督管理局，有市场监管局，还有市场和质量监督管理局。虽然这些机构基本上都加挂了食品药品监管局的牌子，但从整个食品药品监管体制的系统性和独立性来讲，显然未达到国务院要求的“统一权威”，也不利于食品药品监管工作自上而下的开展。

（二）、法律条文过于概况、抽象，缺乏可操作性。

最新《食品安全法》引进了英美等发达国家的食品全程追溯制度。要求食品

生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。但如何才能实现食品及食用农产品的全程可追溯？这是目前面临的一个大问题。受发展水平和生产经营特点等情况制约，现阶段将所有食品及相关生产经营者均纳入全程追溯范围，又不现实；排除在外，又不公平，阻断了消费者的知情权。从国际经验来看，依靠科技信息手段，的确可以高效率地实现食品信息可追溯，但也要考虑实施的成本问题，食品生产经营者有履行可追溯的义务，但履行的成本是否会转嫁给消费者？正所谓“羊毛出在羊身上”。如此，则又会导致物价上升，违背了立法的本意。因此，急需我们拿出一套与中国国情相适应的追溯方案。

（三）、我国食品安全法律体系缺乏系统性，法律要素重复且规定不统一。

虽然我国颁布实施的食品安全方面的法律法规数量较多，如《食品安全法》、《产品质量法》及《消费者权益保障法》等，但是却出现分段立法、条款分散、调整范围较窄等缺陷；其次民众报以厚望的《食品安全法》并没有覆盖食品安全的众多问题，配套的法律法规仍未形成或不够完善；另外，从现有的法律来看，也经常会出现矛盾之处，如《食品安全法》和《产品质量法》在许多规定上都是重复的，经常出现针对同一违法行为，不同执法主体依照不同执法标准，处理同一问题。

（四）、《食品安全法》相关条款规定过于弹性，不利于遏制、威慑有问题的食品企业。

最新《食品安全法》采纳了国际上一些先进法律制度，包括食品安全危机应

急处理、召回制度、食品安全追溯制度、食品安全责任险制度等，但在具体法律制度上仍然存在问题，在实践中也暴露出诸多不足之处，例如：《食品安全法》规定，食品生产者发现生产的食品不符合安全标准或有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者...........食药监督部门认为必要的，可以实施现场监督。该条规定的是召回的食品进行无害化处理和销毁时，执行部门的监管措施。但该措施过于弹性，如执法部门认为没必要到场的，完全靠生产经营者的自律显然是不能达到目的的，生产经营者为了利益，很可能挺而走险，不予销毁，改头换面后继续对外销售，后果不堪设想。

（五）、违法成本低，以罚代执、以罚代刑。

新法规定，禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。违法使用剧毒、高毒农药的，除依照有关法律、法规给予处罚外，可以由公安机关依照规定给予行政拘留。同时新法在法律责任章节对违法企业的具体违法行为规定了没收、罚款、拘留、责令停产停业，直至吊销许可证的法律责任。而刑法则仅有零散的几条关于生产、销售伪劣、有毒有害及不符合卫生标准食品的罪名，没有从源头或中转环节预防，且追究刑事责任须以销售或造成严重后果为前提。对于违法企业而言，一般情况下，罚款或拘留几天就可以了事，只要不造成严重后果，都是可以用钱来解决的。食品安全案件查处率低，移交率更低，经常以行政处罚代替刑事追究。低廉的违法成本，导致食品犯罪猖獗，罚款后又继续从事违法勾当，屡禁不止。

（六）、消费者维权依据不足，诉讼举证难度大。

食品消费是个非常常规的领域，消费者们几乎每天都会有食品买卖，但一般

都很难主动地保留相关购物发票或其他与此相关材料以备后用。当出现问题食品，食品消费者想主张权利时，却发现没有多少有用的证据材料，出现举证困难，最终导致败诉。例如，2011年发生的“双汇瘦肉精”事件当中，依据相关的诉讼原则，消费者权益诉讼必须遵循“谁主张，谁举证”的原则，只有举证出因食用含有双汇产品导致其身心受到了相应的损害，这样才能获得相应的赔偿。不过，大多数消费者没有保留双汇产品的包装，也不注意索要相应的购货发票或收据。而且要提起相关的民事诉讼还必须有经过医学鉴定的损害身体健康的事实，并证明此损害是由含有瘦肉精的雙汇产品所造成的，消费者同时做到这两点是十分困难的。

二、应对措施及建议

（一）、建立健全统一权威的食品药品安全监管机制

1、“统一权威”的内涵

“统一权威”的前提是食品药品监管体制，从全国到地方内部机构职能的统

一性、监管执法尺度的一致性、执法的权威性。原来各地食药监管局都是与工商、质监等市场监管部门合并而成，虽表面是食药监管局或有些地方干脆名称就未统一，导致内部机构设置不一、原本不懂食药的人员无法承担专业性强的食药工作，执法不一，没有权威性。现行这种将简单部门合并、设置机构形式多样的做法，偏离了统一权威食药监管体制的内涵。

2、将食药监管机构独立出来，与市场监督管理局并存。“多合一”的市场监管模式，使食药监管工作的重要性大大降低，专业性被弱化，监管力度及实际效能降低。总局是食品药品监管，而地方各级却还是食药与工商、质监及多部门合并的情况，上下不协调。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等，严重影响了法律实施的效果。加之食药监管具有很强的专业性、技术性及特殊重要性，与市场监管无论在监管对象、监管目的及手段上等均不尽相同。因此，只有将食药安全监管机构独立出来，与市场监督管理局并存，才能各自履职，各司其责，才能具有权威性。如此，方能加大加强监管力度，食品安全才会有保障。另外，应将各地方须单独设置食药监管机构列入《食品安全法》，并作为创建食品安全城市的一项准入标准。

3、从中央到地方实行垂直领导，但责权到人。凡属于食药问题，地方可以直接汇报中央，无需经过政府部门层层审批。同时，对省、市、县、镇各级事权要进行明确划分，责任到人。结合网络化监管，分别划定四级监管网路，并建立网路监管团队，建立起属地管理、分级负责、覆盖全国、责任到人的无缝衔接的食药监管模式。

（二）、建立完善、系统的食品安全法律体系，防止法律条文漏洞。

要从宏观和微观两个层面严把法律关：第一是从上而下、从各个方面让我们的法律周延，环环相扣，避免疏漏；第二是結合我国当前实际，从法律每个条文本身把控风险，制定严格的法律条文，防止漏网、侥幸之鱼。参考英美国家的食品安全法律，本人结合我国实际，提出以下几点建议：

1、从立法层面明确，授予食药监管局在食品供应方面拥有广泛的、预防

性控制措施，要求在食品供应链的所有环节建立全面的、基于科学的预防控制机制，并有权进行立法。将危害分析和风险预防控制措施的理念、方法以法律形式强制应用于食品链的所有企业和所有环节。除一些执行其他标准的食品企业按相关法规执行外，其他食品企业的所有者、经营者或负责人，必须对其所生产、加工、包装或存储食品可能造成的危害及影响进行评估，并采取预防措施将危害的产生降至最低或避免发生，按照要求保证该食品未经掺杂或者无错误标识，食药监管局负责监控上述控制措施的实施，并留存监控记录。真正做到严守“从农田到餐桌”这一防线。

2、增加销售运输及售后召回环节的罪名，最大程度遏制犯罪，切断不安全食品物流运输链条，减少危害结果。我国现行刑法没有规定对行为人危险食品在销售之前被查获应该如何处理，可以考虑借鉴瑞典、意大利等国刑法的规定，增设非法持有、运输危险食品罪的条文。即如果行为人（如物流企业）主观上知道自己所持有、运输的危险食品可能会造成严重危害后果，为通过销售、运输等方式牟取非法利益而在客观上实施持有、运输的行为，就应当认为具有社会危害性。如刑法增加该条款（可考虑设置一定货值或数量），则可在一定程度上切断不安全食品的物流运输链条。此外，还应参照欧美、日本、香港等地的食品召回制度增设拒不召回不符合食品安全标准食品罪。该罪是一种不作为犯罪，是指食品的生产者、销售者发现不符合安全标准存在安全问题或隐患的缺陷食品后，负有停产、召回有缺陷食品的义务，若不履行召回义务，没有召回或没有及时召回存在有缺陷的食品而使危害结果进一步扩大的行为。该罪名的增加有利于不安全产品的及时召回，减少危害社会的后果。

3、新法推行后，应加快食品安全监管方面相关法规及规章的立法进度，保证形成自上而下监管体系。避免上面政策好，下面不了了的现象发生。

制定《食品安全法》后，应及时制定配合新法施行的相关法律实施细则及管

理办法。如新法中提到的食品安全全程可追溯制度如何落到实处，应由各省、自治区、直辖市出台实施细则，报国家食药总局审查；同时对不符合新《食品安全法》精神及内容的食品药品监管规范性文件，要加快清理。另外，应建立广泛征询立法建议的机制，并积极落实，防止流于形式。在新的法律法规出台前，应就食品法律法规及规章草案向社会广泛征询意见，征询意见稿除了通过网络外，还可以扩大途径，比如电视、媒体、各单位、学校、各小区居委会、社区中心等，提高公众的参与度，尽可能使食品法律完善并切实可行，保障广大民众的切身利益。

（三）、制定确实可行的有效监管措施

英美国家一开始与中国一样，也会在食药安全方面暴漏出这样或那样的问题。但历经数十年发展，英美国家已经能很好的保证食品的安全。就像中国人调侃常说的：五粮液要真，必须去法英。这句话看似家常调侃，却也讽刺性的说明了一个事实，即中国人自己生产的东西，在国内是假的，在国外却可以买到真货。不得不说我国的食品监管亟需要加强，监管措施亟需改善。

目前，在英美国家，在制定食品安全监管措施时要进行科学、全面及细致的风险评估。例如，英国关于食品安全法律法规的制修订常常是依据国内外发现的新的食品安全风险或危害因素，例如苏丹红、疯牛病等，都使英国出台了新的食品安全法律、标准及监管措施。一般而言，进行风险评估主要是测定风险在食品、 环境中的暴露量，及相应的暴露量对人造成的危害和危害程度，研究可能对人造成的危害及其严重程度，进而确定具体的监管措施。同时，建立分类监管机制配合执行。根据不同的监管企业采取不同的监管措施。不同规模、性质的企业可根

据食药监局免费公布的指导手册选择要达到的标准，标准选定后则须强制执行。对此，我国可以借鉴并结合国情加强。

（四）、加大执法监督力度、健全执法体系。

健全的食品安全执法体系及有力的司法系统是落实食品企业责任的强大支持和有力保障。首先，要增加定期及不定期巡检的频次。目前我国的食品检查现状是没举报，就是一年常规巡检一次，监督力度不够。应根据不同食品行业生产经营状况，制定出不同的执法监督标准。如：奶制品，特别是婴幼儿奶制品，直接关系到每个孩子的健康成长、家族的希望及国家的兴衰，应该重点列入执法监督行列。粮油等与每个人日常生活息息相关的食品，应建立每月定期巡检制度，同时还应不定期进行突击检查；且不仅检查销售商，还应从食品源头查起，各个击破。

检查后发现的问题应分情况处理。轻微细小的问题，責令企业整改。如属较严重问题，则须实施处罚，直至吊销执照，并规定该种企业在多长时间内不得从事食品行业。对于触犯刑律的，应课以重刑。减少幅度较大的刑罚，比如3-10年，应尽量针对何种情况直接处刑期期限，让食品企业法定代表人或其他食品犯罪者不敢轻易以身试法，具有强大威慑力。

（五）、完善受害人诉讼保障机制。

实行举证责任倒置原则，在食品安全事故中，当事人举证是非常困难的，规定举证责任倒置，能够促使举证责任被倒置的当事人一方采取积极有效的措施，预防、控制损害事故的发生，积极主动地提高食品的质量。另一方面也有利于保护消费者的食品安全监督权益，保障受害人的合法权益。同时，可规定企业在食品安全事件发生后不得转移或是隐匿财产，必要的时候相关机构可以对发生食品安全事件企业的财产进行冻结。最后，要将食品安全责任险落到实处，当发生食品安全事件的单位无力进行赔偿时，食品安全责任险可以对受害人先进行一部分赔偿，待事故损失确认后，全部赔偿到位，不足的，由食品单位补足，以保障受害人的损失不受损。

《左传》有云：民生在勤，勤则不匮。因此，食品安全问题除了在法律法规上及时逐步系统、完善外，最重要的问题则莫过于加大、加强平时执法监督力度，配合完善、有威慑作用的法律，真正做到食品从农田到餐桌”每一个环节的安全！

作者：王雅宁、廖明媚

参考文献：

1、《美国食品安全监管法律制度的创新及借鉴》

2、《英国食品安全监管经验与启示》

3、《英国食品安全监管值得借鉴的几项机制》