基于价值网络理论的扶贫旅游参与机制研究——以河北省39个国家级贫困县为例

(北京林业大学 经济管理学院,北京100083)

1 引言

长期以来,河北省与京津区域社会经济发展严重失调,特别是河北省农村贫困人口长期处于深度贫困中,是制约京津冀协调发展的重要原因。消除河北农村贫困人口是实现京津冀协调发展,实现“2020年农村人口全部脱贫”要解决的重要问题[1]。扶贫旅游能提高贫困地区人口发展能力,变“穷山恶水”为“青山绿水”,改善贫困地区经济、社会、生态和文化环境[2,3],是实现京津冀协调发展的重要途径。

以往旅游扶贫的研究提出贫困地区应因地制宜采取不同的扶贫模式[4]。例如河北省崇礼、张北和围场等地区资源禀赋高,旅游产业已初具规模,可通过企业主导构建规范、具有市场活力的旅游产业链;丰宁和蔚县这类地区资源禀赋高但产业发展水平不足,需要靠政府拉动;而唐县、顺平县、怀安县、南皮县、盐山县、海兴县旅游资源禀赋低,旅游产业基础薄弱,需要结合地方特色优势产业带动旅游产业发展[5]。扶贫旅游的目标是确保贫困人口受益。但据统计,尽管河北省连片贫困县采取了不同的扶贫模式,当地农村居民收入仍远低于河北省农村人口的平均收入。究其原因：一方面是河北省扶贫旅游开发方式粗放,没有兼顾相关各方利益,缺乏科学规划,危害生态环境;另一方面是河北省贫困农村的人口自身资源能力有限,缺乏分享扶贫旅游收益的经济途径,缺少参与旅游开发的权力保障机制,导致他们获利少,付出的代价和承担的成本高[5,6]。可见从宏观科学视角探究如何建立兼顾相关方利益的扶贫旅游参与机制,如何将价值引流到贫困人口手中对确保贫困人口受益尤为重要。但以往研究尚缺乏对扶贫旅游中贫困人口受益模式和参与机制等建设性研究[4,5]。因此,以贫困人口为出发点,基于价值网络理论探究河北省贫困人口扶贫旅游中的受益模式,构建贫困人口参与扶贫旅游的参与机制,对消除河北省农村贫困人口就变得重要而紧迫。

本研究以河北省39个国家级贫困县为研究对象。首先阐述其贫困现状及相关研究,然后基于价值网络理论探究该地区扶贫旅游产业价值网络中的价值流动机制,研究发现中央和省政府对河北省贫困县的扶贫资金缺口较大、分配不平衡,贫困人口缺乏资本和能力进入产业价值链中的高附加值节点。由此，本文构建政企、农企对接的扶贫旅游参与机制,以解决政府扶贫资金力度不够和贫困人口收益甚微的问题,最后为政府构建扶贫旅游参与机制提供支持和保障的相关建议。

2 河北省连片特困区概况及相关研究

2.1 河北省连片特困区概况

河北省贫困区域与旅游资源富集县区资源吻合度达到80%,本研究以其中适宜发展旅游的地区为研究对象,探索其扶贫产业的价值流动机制。该区域空间分布的显著特征是“连片特困”,连片区域共包含39个国家级贫困县(图1),集中分布在河北北部燕山山脉沿线的张家口(10个)、承德(5个)、东部沿海的沧州(3个)、秦皇岛(1个),西部太行山脉沿线的保定(4个)、石家庄(4个)、衡水(4个)、邯郸(2个)、邢台(6个)。这一区域涵盖山地、草原、滨海和平原四大地貌景观,具有旅游资源禀赋和临近首都的区位优势。在国家京津冀一体化战略推动和河北省旅游产业扶持下,该区域已经形成了冰雪旅游、休闲度假和采摘观光等旅游模式。但由于该片区域贫困程度深、自然条件恶劣,一直都是扶贫攻坚的难点所在。2017年《河北农村统计年鉴》显示,在河北省162个县区中有38个国家级贫困县的农村人均可支配收入排在100位之后(表1),其农村人均可支配收入远低于同期河北省的其他县区。

表1 河北省39个国家级贫困县农村居民人均可支配收入排序

注:数据来源于2017年《河北农村统计年鉴》。

2.2 河北省扶贫旅游的相关研究

以往研究对扶贫旅游模式进行了深入研究,根据贫困地区资源丰富度和贫困度的不同,应因地制宜采取适当的扶贫旅游模式[3,5,7]。李佳等学者利用实证分析方法,将扶贫旅游模式分为政府拉动、项目带动、企业合作等模式[3,5]。在一些旅游资源丰富但发展水平不足的地区，政府可通过完善公共服务设施、建立规范的旅游景区市场体制拉动贫困人口创业和就业[5]。还有一些社会公益组织通过项目合作带动贫困地区的旅游经济发展,但这种方式多出现在具有独特少数民族文化的偏远地区[3]。此外，在旅游资源丰富旅游产业已初具规模的地区,开发商、大中小型企业与社区或农户之间的合作能够发挥各市场主体参与的积极性,实现规模经济,也是提高贫困人口造血能力的重要途径[6]。但扶贫旅游产业的发展不仅需要因地制宜地选择适宜的发展模式,还需各利益相关方统一目标,从贫困人口视角出发进行利益整合,共同发展,而已有相关文献尚缺乏扶贫产业利益如何分配的相关论述[2,6,8]。因此,贫困地区旅游产业各利益相关方如何契合,发展有利于贫困人口受益的参与机制理论,不仅是一个重要的理论命题,还是重要的实践问题。价值网络理论为构建贫困人口受益的参与机制理论提供了重要方法。在河北省贫困地区旅游产业价值网络中,价值在政府、企业、消费者和贫困人口之间流动,而其中不同价值链节点的企业受益程度不同,参与不同价值链节点的贫困人口受益程度也应是不同的。如果能构建贫困地区旅游产业价值网络,建立起以贫困人口为核心基点的扶贫旅游参与机制,贫困人口就能深入融合到扶贫旅游产业价值网络中去,提升他们的“造血”能力,而这可能成为培育其走向富裕的重要途径。

图1 河北省39个国家级贫困县分布

3 扶贫旅游价值网络分析

3.1 旅游产业价值链基础性研究

产业是经济增长的内在动力,但学者们对于旅游是否可以被归纳为一个产业存在不同意见。早期国外学者认为旅游业与其他产业比如建筑、餐饮和酒店业都存在重叠[9],一些国内学者也认为旅游业发展会牵动其他产业的发展,不能被单纯的当成一个产业来看待[10,11]。但从价值链分析构成来看,旅游可以被称为产业。旅游资源及其价值在不同企业之间沿着“供应商—生产商—消费者”流动,为了赢得竞争,企业要与外部成员取长补短。而简单的两两关系不足以审视价值在众多企业之间如何流动,从“产业价值链”视角研究旅游经济活动所涉及的众多参与方及产业内的价值流动,对把旅游业培育为国民经济战略性支柱产业具有重要意义[12],因此本文从价值链角度出发,研究政府机构、贫困人口、消费者和那些直接或间接提供产品服务的企业集合体共同构成的扶贫旅游产业价值网络。

3.2 扶贫旅游产业价值网络

基于文献梳理,本文构建了扶贫旅游产业价值网络。扶贫旅游产业价值网络中的参与者有政府及各级管理部门、消费者、贫困居民和企业(图2),其中企业又包括了酒店、开发商、旅游中介和景区公司等。

图2 扶贫旅游产业价值网络

政府及各级管理部门:中央政府、京津冀地方政府和旅游管理部门是河北省贫困地区旅游产业价值链中的重要参与者。对于企业而言,各级政府及旅游管理部门作为管理者在价值链及参与机制构建过程中起到了基础设施建设、投资资金、优化产业结构和提高资金利用效率的重要作用。对于消费者而言,政府管理部门可以通过城市宣传片、广告,提供公共管理服务拉动消费需求。对于贫困人口,政府要承担对贫困人口的精准识别、引智引才、开展教育培训以提升人口素质的责任。

随着我国扶贫工作进入精准扶贫的攻坚阶段,中央和地方对各地扶贫给予了大量的资金支持。2017年河北省贫困地区财政扶贫资金中,中央财政扶贫资金总量264644万元,省级财政扶贫资金总量327500万元,总计592144万元。但是2016年河北全省尚有188万名农村贫困人口,扶贫资金除去异地扶贫搬迁、少数民族地区扶贫、以工代赈等专项基金外,仅313747万元流入河北省的各个贫困县,平均每名贫困人口的救助资金不到1700元。可见政府对河北省贫困地区的扶贫资金数量较少,对于长期贫困的河北省贫困人口并不能起到“造血作用”。

2017年中央和河北省政府总计给予燕山—太行山39个国家级贫困县209842万元扶贫资金,占扶贫资金总额的66.89%,而扶贫资金的分配并不合理。从图3可见,某些地区农村人口的人均GDP较低,但中央政府、河北省政府的扶贫专项资金反而相对较少。如顺平县和赞皇县人均GDP在河北省内排名靠后,乡村人口总数与涞源县和阜平县相近,但顺平县和赞皇县的扶贫专项资金远低于涞源县和阜平县;又如阳原县和丰宁县比行唐县、巨鹿县和唐县的乡村人口少,但扶贫资金总额却远高于其他贫困地区。

究其原因,可能是国家的扶贫资金按照扶贫项目规划资金发放,而灵寿县、顺平县等贫困地区尚未具有一定规模的扶贫开发项目,因此未能得到充足的扶贫资金支持。根据项目给予资金扶持能够督促各贫困地区努力建设扶贫项目,合理利用扶贫资金,但对于缺乏旅游开发项目的地区,政府的项目开发力度明显不足。旅游产业的经济活动能带动其他行业的发展,政府和各级旅游管理部门作为扶贫旅游产业的政策制定者,对尤其缺乏旅游项目的贫困地区发展因地制宜的扶贫项目,才能实现“精准扶贫”,“绝不落下一个贫困人口”的扶贫目标。

消费者:消费者即前往贫困地区的旅游者,是扶贫旅游产业链中价值流动的源头。根据地理区域不同,可以将消费者分为京津地区消费者、省内消费者、晋鲁豫等周边地区消费者、中远距离地区消费者和国外消费者。

贫困居民:贫困人口受益是扶贫旅游的目标所在,在扶贫旅游产业中,旅游消费是最终直接影响当地旅游产业价值流动的现金来源。贫困家庭收入主要有工资性收入和资本性收入两类。具体来看,贫困地区的人口有四种现金收入来源(图2):①为企业提供劳动获得的工资性收入,包括正式工资性收入和临时工收入(比如制作食品、手工艺品、从事艺术表演、建筑房屋和导游服务获得的收入等);②土地和房屋租赁获得的租金收入;③自主创业获得的企业利润收入;(④来自社区或合作社经营的企业利润或合作社与私营企业合伙的企业分红收入。

注:数据来源于2017年《河北农村统计年鉴》。

图3 2017年中央及地方扶贫资金总额及乡村人口情况

由于贫困人口受教育程度和特长存在差异,他们仅能通过以上四种方式中的一种或两种参与旅游活动,获得现金收入,尤其是一些贫困地区的青壮年劳动力基本都已外出打工,留下来的多是老人和儿童,并不具备参与扶贫旅游的相关技能[12]。在扶贫旅游价值网络中,如果贫困家庭缺乏在旅游相关行业就业所需的技能,这种受益可能会较小,而那些具有相关技能的中等收入家庭可能会有较大的收益。如果当地旅游产业发展过多依赖于外部资源供给,则外部资源价格上涨会抵消贫困人口增加的收益,可能导致贫困增加。可见扶贫旅游不是简单地改变生产要素结构或劳动力类型的相对工资,而是需要提升家庭创造价值的能力,使他们能实现高技能的就业。因此,有必要从企业角度探究价值创造较高的产业链环节,从而有针对性地为贫困人口就业技能提供相关的培训。

企业:按照扶贫产业链中价值创造过程可以将企业类型分为景区开发、景区设计、景区建设、市场营销和运营管理5个节点(图2)。其中，产业链上游的景区开发与设计包括间接提供服务的开发商、房地产企业和景观设计企业;而产业链中间环节的景区建设主要有建筑工程商完成;产业链下游的市场营销活动主要依靠互联网平台如“携程网”、“途牛”和“去哪儿网”等企业及一些线下的旅游中介。运营管理流程主要涉及食、住、行、玩、买、交通和物业管理的服务型公司。辅助价值创造流程的企业又包括金融服务、供电及供水等基础设施企业和行政管理企业。

产业链上游的开发商和房地产企业往往能创造高的附加值,但一般是贫困地区外的企业,比如崇礼地区太舞滑雪小镇的开发商是北京瑞意投资有限公司投资成立的崇礼太舞旅游度假有限公司,景区开发过程中的房地产价格评估和项目可行性研究是由北京康正宏基房地产评估有限公司负责,景区雪道由加拿大埃克森山地规划设计公司设计。这些产业链上游的企业雇佣的规划设计人员一般需具有高级技术职称和丰富经验,因此贫困人口很难参与到景区开发和设计的活动。而产业链中游的建筑工程对产业链价值附加能力不高,所需劳动力技能较低,是贫困人口较多参与的就业类型。但建筑工程企业雇佣技术工人具有周期性,不能作为贫困人口可持续性的收入来源。产业链下游的旅游中介企业也是贫困人口参与较多的产业链节点。旅游中介往往需要熟悉当地特色文化、交通路线和生态环境的本地雇员,因此在旅游中介企业从事市场营销工作也是贫困人口获取收入的重要途径。而运营管理节点中的企业可以按照提供服务类型分为交通运输企业、游乐企业、景区运营商、各类型卖场、餐饮企业和住宿企业六个类型。提供交通服务的企业涉及高铁、巴士、专车等运营商;游乐企业提供的活动类型有登山、滑草、滑沙和滨海等;而景区运营商一般包括博物馆、生态景区、音乐馆等;卖场又包含购物中心、商业街、零售企业和一些地方特色市场;餐饮企业包含酒吧、大排档、中餐和西餐餐厅;住宿企业包含民宿、公寓、青年旅舍和星级酒店。尽管提供服务类型不同,但这些类型的企业均需要投入较高的前期成本,雇佣的员工也均需要一定的专业技能,对于缺乏资金和知识的贫困人口,只能通过从事民俗表演、导游、小商品经营、交通运输和餐饮原料生产获取收入,而该类型企业往往由于差异化程度低、竞争者众多，无法产生规模效益而收益较少。

由此可见,河北省连片贫困带的贫困人口较难参与到扶贫旅游产业链中高附加值的节点,小部分贫困人口自发参与的旅游中介和运营管理企业又因缺乏资金与知识而收益甚微,导致贫困地区的经济发展更依赖于政府和企业,贫困人口并不能成为扶贫旅游中的受益群体。在这种情况下,将基础设施建设中的PPP模式(Public-Private-Partnership)改造成扶贫旅游情境下的PPP参与机制,能够解决政府扶贫资金力度不够、贫困人口受益甚微的困境。基础设施PPP模式是指由政府和社会资本共同出资建设市政设施、交通设施、城镇综合开发项目、旅游和生态环保项目[13]。在扶贫旅游情境下的PPP参与机制主要是指:贫困人口所在村可以由党员或先进村民带头建立社区合作社,村民以及贫困人口可以按房屋及非农用土地出资或扶贫资金等形式入股社区合作社。合作社委托具有一定规模的企业进行景区开发,从而获得租金收益和利润收益。而社区合作社与企业可以通过专业技能和创业技能培训，提升贫困人口素质,提高贫困人口在扶贫旅游产业中的参与程度,解决长期扶贫但不能脱贫的难题。

4 扶贫旅游的参与机制

4.1 PPP参与机制的运作模式

扶贫旅游的根本目标是贫困人口受益和发展。贫困人口是旅游地的主人,是旅游带来一切影响的承受者,有权参与到扶贫旅游景区规划和发展决策中。以往的扶贫旅游模式中的政府拉动、项目带动和企业合作基本上都是企业征地建设各类旅游景区的传统开发模式,贫困人口因为缺乏资金和知识而未被纳入到旅游产业链的利益共同体中。PPP模式是将社会资本引入到公共产品或服务的项目建设中,拓宽项目的融资渠道[14]。农民合作社是PPP项目的所有者,他们可以将建设运营权授权给企业,双方按特定项目期限,组成项目公司,共同实现项目建设资金筹集的融资模式,发挥企业管理运营项目的优势,有效地为社会提供公共产品或服务。

本文所提扶贫旅游背景下的PPP参与机制是由正大集团平谷300万只蛋鸡PPP项目[14]推演而来的。正大集团平谷蛋鸡PPP项目是北京市平谷区产业扶贫的示范项目,其包含平谷区政府、正大集团、金融机构和樊各庄绿色方圆专业合作社4个主体。首先由农村居民自发形成合作社,以该合作社管理的非农用土地作为蛋鸡养殖项目的生产用地。然后，由政府和正大集团各按一定比例出资构成项目30%的资本金,正大集团凭资产抵押又获得北京银行70%的贷款,设立正大蛋业有限公司专业生产运营,负责蛋鸡项目的建设—运营—移交(BOT)。在蛋鸡项目运行的8年时间里,农村人均家庭年收入达到2.39万元,成功实现农村的脱贫。在正大集团PPP项目中,合作社是项目的所有者,为企业解决了用地难题,还可获得土地租金和一定比例的资产收益;企业是项目的运营者,为合作社解决了专业的经营管理问题;政府和金融机构作为第三方为企业解决了融资的问题,实现了多方共赢的利益连接体。而旅游产业同禽蛋产业一样,均具有征地成本高、融资困难、建设周期长、经营风险高的特点。在此背景下,河北省扶贫旅游产业可以借鉴北京正大集团的PPP项目,通过政企合作,农企对接,构建河北省旅游扶贫的PPP参与机制,解决当前河北省扶贫资金投入不足、农民资本和能力有限、无法获取可持续性资本收益的扶贫困境。

4.2 扶贫旅游PPP参与机制的关键

扶贫旅游PPP参与机制的关键是成立农村社区合作社,合作社是景区的所有者,企业是项目的运营者(图4)。根据基层村、县的实际情况，国土资源部、住房与城乡建设部、国家旅游局联合下发了旅游新业态用地政策----《关于支持旅游业发展用地政策的意见,为引导乡村旅游规范发展,在合规的前提下,农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式开办旅游服务企业;城镇和乡村居民可利用自有住宅或其他条件依法从事旅游经营[15]。因此贫困地区的土地可以作为农村人口参与扶贫旅游服务的固定资产,普通农民和贫困人口通过他们的土地和房屋参与入股社区合作社,合作社作为扶贫旅游项目的委托方,委托授权运营方即企业代为建设旅游景区。合作社人员是景区的所有人,通过签订不可撤销长期授权协议(一般为10—15年)将景区运营权租赁给企业,当项目到期后,合作社有权收回项目。

企业则按照其租赁资产的一定比例定期向合作社缴纳资产租赁费。企业凭借自身资产作为抵押向金融机构筹集建设资金进行景区开发和设计,解决了贫困人口缺乏资金建立旅游景区的困境。同时，企业作为融资平台将政府给予贫困户、低保户和残疾人的扶持资金及金融机构的贷款一并纳入融资系统,通过定期向社区合作社支付资产租赁费的方式使贫困人口获得了可持续资产收益。在这个参与机制中,企业作为运营方以少量资本金撬动银行贷款建设并运营旅游景区,承担市场风险和管理责任;贫困人口作为资产所有者按照固定分成获取资产收益。此外,在企业建设的景区内,贫困人口还可以通过提供餐饮住宿、旅游中介、农家乐等服务获取一定的工资性收入或自营企业利润,从而实现可持续性的脱贫。

图4 扶贫旅游的PPP参与机制

5 结论与建议

5.1 结论

河北省39个国家级贫困县具有旅游资源禀赋和临近首都的区位优势,但该地区贫困人口贫困程度深,农村人均可支配收入远低于河北省其他县域的农村人均可支配收入,一直是扶贫攻坚的难点。而建立兼顾相关方利益的扶贫旅游参与机制,确保贫困人口受益是消除贫困人口要解决的核心问题。

本研究基于价值网络理论,构建政府、贫困人口、消费者和那些直接或间接提供产品服务的企业集合体共同构成的扶贫旅游产业价值网络。通过价值网络分析发现,政府对贫困地区的扶持资金缺口较大,分配不平均,是导致河北省连片贫困区域长期扶贫但一直未脱贫的重要原因。同时，该地区贫困人口参与旅游的收益较少,贫困人口仅能参与产业链中下游的建筑开发、旅游中介和餐饮生鲜等这类企业,获得临时工收入。产业链中游的建筑工程企业具有周期性,不能为贫困人口提供可持续性的薪资收入,而产业链下游的企业竞争压力大,难以形成规模,也不利于贫困人口脱贫致富。而那些能创造高附加值的产业链上游企业如开发商、房地产企业和景区设计公司,一般是贫困地区外部的企业规划建设,需投入较多资本,其雇佣的员工也需要高级技能,因此贫困人口很难参与其中。

一方面，政府扶贫资金缺口较大,贫困人口难以借助政府资金建立具有一定规模的旅游景区;另一方面，贫困人口自身知识及能力所限难以参与到扶贫旅游的开发与规划中来,因此创新贫困人口参与扶贫旅游的机制就显得尤为重要。由此本文提出要建立贫困人口为核心基点的扶贫旅游参与机制,让贫困人口深入融合到扶贫旅游产业价值网络中去,提升其“造血”能力。本文提出的扶贫旅游PPP参与机制包含农村社区合作社、企业、金融机构和政府4个主体。社区合作社作为扶贫旅游项目的委托方和所有人,委托授权运营方即企业代为建设旅游景区,并将合作社股东土地房屋租赁给企业使用,租赁期一般为10—15年。在此期间,合作社可获得景区运营利润和固定资产租赁费。而企业作为景区建设及专业化的运营管理者,承担了市场风险和系统风险,可以抵押资产获得银行贷款,开展扶贫旅游项目,获得企业利润。金融机构向具有经验的企业发放商业贷款,还能降低项目的还款风险。同时政府也可投入专项扶贫资金,由企业进行资本整合,解决扶贫旅游项目资金不足、无法开展扶贫旅游项目的难题。在该机制中,贫困人口和普通农民可通过他们的土地和房屋参与入股社区合作社,成为合作社股东,不仅获得资本收入和租金收入，还能在扶贫企业中获取一定的工资收入。同时,当贫困人口积累一定资本和能力后,他们可通过提供餐饮生鲜,旅游中介、农家乐等服务获取一定的工资性收入或自营企业利润收入,从而实现可持续性的脱贫。该参与机制打破了贫困人口参与扶贫旅游开发的制度和资金的掣肘,通过政企合作,农企对接的方式将贫困人口纳入旅游产业链的利益共同体中。该方法不仅为农村人口提供了稳定的资产收益来源,还为贫困人口创造了参与产业链上游活动的机会,持久有效地激发贫困人口参与扶贫旅游的主动性和积极性,是确保贫困人口脱贫的重要机制。

5.2 建议

中央政府、地方政府和旅游管理部门是河北省贫困地区旅游产业价值链中的重要参与者。实施扶贫旅游PPP参与机制,实现河北省贫困人口全部脱贫,离不开经济、环保和制度等方面的政策支持与法律保障。中央政府需制定和完善PPP制度框架与法律法规,完善市场准入、项目投资、建设、运营与移交的法律相关机制,保障企业和贫困人口等参与者的合法利益;同时，要提供大量的资金支持,抓住京津冀一体化的机遇,建立健全鼓励京津地区的资金与人才流入河北、疏解北京非首都功能的相关政策。

河北省政府及旅游管理部门作为管理者在产业价值网络的利益联结中要发挥计划、组织、保护各方合法权益和改进利益分配不公平现象的职能。在帮扶贫困人口方面,河北省政府要公开建档建卡流程,精准识别贫困人口,合理使用扶贫资金;其次要建立贫困地区人才教育与培训计划,建立旅游管理层人才互动交流平台,为提升贫困人口文化素质和专业技能制定相关政策;同时鼓励贫困地区项目规划,对缺乏项目的特困地区要重点帮扶;要授权于贫困人口,鼓励PPP模式的实施,实现政企和农企的利益联结。而对于企业来说,针对不同类型的项目政府应给予相应支持。特别是对成本高、经济效益也高的项目政府方应积极协助申请低息长期的政策性金融贷款,让项目降低开发成本;公益性强、较难盈利的旅游项目，政府应出台以奖代补政策,激活长期处于识别和准备阶段少有人问津的存量旅游PPP项目。在拉动消费方面,河北省政府尤其应加大对京津消费者在贫困地区旅游消费的宣传推广力度。