甘肃地方立法40年改革历程回顾（1978～2018年）

卢维理

回顾四十年的改革历程，甘肃人大的立法工作跨越了四个历史阶段，不同阶段又呈现出不同的特点和特色。

一、起步摸索阶段（1978～1985年），地方立法从无到有，开始起步摸索

以1978年党的十一届三中全会为标志，党和国家工作中心向经济建设转移，实行改革开放，确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务。1979年以前，立法权集中在中央，地方没有立法权。1979年制定的地方各级人大和各级人民政府组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会地方立法权。1979年12月5日，甘肃省五届人大第二次会议选举产生了第五届人民代表大会常务委员会，1980年10月6日，省五届人大常委会第四次会议审议通过了甘肃省第一部地方性法规《甘肃省县级直接选举实施细则》，标志着甘肃省的地方立法迈出了历史性的第一步，以此为起点，地方立法工作在一片空白上奠基。1983年5月2日，省六届人大第一次会议通过了《关于甘肃省人民代表大会常务委员会设立各委员会的暂行规定》，在省人大常委會设立了政治法律、民族、财政经济和教科文卫四个委员会作为工作机构，有力推进了常委会的立法工作。1984年民族区域自治法出台后，甘南、临夏两个民族自治州和肃南、肃北、阿克塞、天祝、积石山、东乡、张家川7个民族自治县的人民代表大会被赋予自治条例和单行条例制定权（须报经省人大常委会批准）。自此，《甘肃省县级以下人民代表大会选举实施细则》《兰州市城市建设房屋拆迁暂行办法》《甘肃省种草种树实施条例》等法规应运而生。这一阶段，面对既无立法制度指引规范、又无立法实践经验参考的状况，省人大及其常委会立法工作白手起家，从零起步，“摸着石头过河”，共制定、批准《甘肃省种草种树实施条例》《兰州市城市建设房屋拆迁办法》等11件地方性法规和《甘肃省人大常委会关于刑事案件办案期限问题的决定》等5件法规性决议决定，仅占40年法规总数的3.3%。尽管立法数量很少，但起步摸索过程中积累了宝贵的立法经验，为以后的立法工作奠定了基础。

二、初步探索阶段（1986～2000年），地方立法步入规范立法、有序立法和计划立法新阶段

1986年3月8日，甘肃省六届人大常委会第十七次会议通过了《甘肃省制定地方性法规暂行办法》，这是甘肃省依据宪法和地方组织法制定的首部规范地方立法工作的地方性法规，标志着甘肃省的地方立法开始向规范化、制度化迈进。与其相配套，同期还组建了省人大常委会专门负责地方立法的工作机构，专业立法力量有所增强。以此为开端，地方立法制度和立法专门机构从无到有，地方立法体系逐步建立，立法规划计划编制、法规草案的起草审议和通过公布等立法活动日趋规范。1986年12月，根据修改后的地方组织法，兰州市作为省会市被赋予地方性法规制定权（须报经省人大常委会批准）。1988年、1990年先后制定的《甘肃省人民代表大会常务委员会议事规则》和《甘肃省各级人民代表大会议事规则》，是甘肃省人大工作的纲领性文件，是甘肃省各级人大及省人大常委会行使立法、监督、任免、决定重大事项等法定职权步入规范化、程序化和法制化的标志。1989年省七届人大常委会提出《关于加强地方经济立法工作的几点意见》，中共甘肃省委批转了这个意见，极大促进了地方立法工作。自此，省人大常委会积极回应改革开放初期的时代需要，立法工作呈现出“粗放式、政策性”等特点。1992年党的十四大提出把建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标，省人大着重加强了市场经济立法工作。1997年9月党的十五大召开，提出“要把改革和发展的决策同立法结合起来，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的要求，这一阶段正是我国经济体制改革的关键时期，省人大及其常委会立足于甘肃省情，大胆吸收和借鉴兄弟省市立法经验，共制定修正《甘肃省实施选举法细则》《甘肃省农业技术推广条例》《甘肃省合同监督管理》《甘肃省产品质量监督管理条例》和《甘肃省农民承担费用和劳务监督管理办法》等65件省级地方性法规，批准《兰州市蔬菜基地管理暂行办法》《甘肃省天祝藏族自治县自治条例》等56件兰州市地方性法规和民族自治地方的自治条例和单行条例，分别占其40年立法总数的31%和47%，期间的法规条例总数占40年立法总数的23%。这一阶段的立法工作呈现三个特点。

一是立法领域不断拓宽，立法步伐明显加快，经济立法比重逐步增大，《甘肃省合同监督管理条》《甘肃省产品质量监督管理条例》和《甘肃省农民承担费用和劳务监督管理办法》等一大批规范市场主体、维护市场秩序、建立健全社会保障制度方面的经济类法规成为地方立法的主干，为培育社会主义市场经济发挥了积极作用，为市场经济的培育和发展提供了法制保障。二是地方立法计划性明显加强。从省七届人大常委会开始，开始编制立法规划和年度立法计划，立法开始由被动向主动转变，地方立法有计划、有步骤、有重点地进行。三是立法强调要体现改革精神，立法与改革同步进行，维护市场主体地位，保障公民基本权利，重视和加强民主立法，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

三、规范提高阶段（2001～2012年），科学立法，民主立法的实践探索逐步深入，立法速度和质量齐头并进，立法工作突飞猛进

2000年3月，《中华人民共和国立法法》公布施行，2001年1月，《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程规程序规则》制定出台，这是严格按照立法法的规定，依法规范地方立法权限和程序的地方性法规，地方立法的规范化、制度化、法制化步伐向前跨越了一大步。同时，1986年通过的《甘肃省制定地方性法规暂行办法》完成甘肃立法的历史使命，退出了历史舞台。2001年1月，省九届人大四次会议设立了省九届人大法制委员会，2003年1月和2004年1月，省十届人大成立了省十届人大法制委员会和民族侨务、内务司法、财政经济、农业与农村、教育科学文化卫生、环境资源保护委员会，使甘肃省人大及其常委会专门履行立法职能的组织机构更加完备，地方立法工作中法制委员会的统一审议和其他专门委员会专业审议紧密衔接密切配合的立法工作机制逐步建立完善。特别是党的十六大提出科学发展观的指导思想和构建社会主义和谐社会的目标，指引地方立法工作走上了以提高立法质量为重点的科学轨道，地方立法日趋走向成熟，立法工作进入规范提高和发展时期。2008年5月省十一届人大常委会通过的《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》，是甘肃省为我国乃至亚洲目前唯一一个以保护极旱荒漠生物多样性为主的自然保护区而立的法。

此后，立法听证规则和立法技术规范等一批立法配套制度的相继制定实施，使甘肃地方立法的科学化、民主化、制度化、法制化向前迈出了一大步，地方立法工作进入了科学立法、民主立法实践的全新阶段，立法步伐大大加快，立法质量明显提高，立法速度和质量齐头并进，立法工作突飞猛进。这一时期，省人大及其常委会共制定、批准《甘肃省土地登记条例》《兰州市高新技术产业开发区条例》《甘肃省肃南裕固族自治县草原防火条例》等114件地方性法规、自治条例、单行条例，占40年立法总数的33.7%，其中经济立法与社会立法的比例基本相当。这一阶段的立法，呈现六个显著特征。

一是立法速度进一步加快。省八届人大常委会立法仅80件，平均每年16件。而省九届人大常委会制定、修订和批准、批准修订地方性法规、民族自治条例和单行条例及法规性决定决议共计116件，平均每年23件。省十一届人大常委会立法129件，作出法规性决议、决定11件，平均每年近26件。二是立法涉及的领域不断拓宽，經济立法与社会立法并重，自主性立法明显增多。为适应西部大开发的需要，2001年1月，省九届人大常委会通过《甘肃省促进个体私营经济发展条例》，极大地推动了全省非公经济发展，入选当年甘肃省十大新闻。2002年12月，甘肃省九届人大常委会通过《甘肃敦煌莫高窟保护条例》，是甘肃省首次为世界文化遗产立法，受到联合国教科文组织的高度评价。三是重视立法质量，强调务实管用，立法民主性进一步增强。立法坚持走群众路线，注重发挥人大代表、人民群众、专家学者等各个方面的积极性，法规的适用性、民主性提高。在总结以往立法工作经验的基础上，常委会先后制定了立法顾问办法、立法联系点办法等制度，设立了立法研究基地，开展立法专家咨询、立法智库服务，科学立法，民主立法进一步加强。从2003年1月省十届人大开始，常委会先后制定了立法后评估制度、地方性法规质量标准和保障措施、立法听证规则，立法工作日趋规范，立法质量逐步提高。2004年4月22日，省人大常委会首次举行立法听证会，广泛征求和吸纳了社会各界对《甘肃省消费者权益保护条例（草案）》的意见，这是甘肃省立法民主化进程的标志。四是加大法规清理、修改和废止的力度。根据我国宪法的修改和加入WTO的新形势以及实施立法法、监督法和行政许可法等法律的要求，常委会对甘肃省的地方性法规和条例，进行了三次全面清理工作，及时修改和废止了一批法规、条例。五是民族立法工作再现高潮。根据新修订的民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定，对甘肃省各民族自治地方的自治条例全部进行了修订。

四、巩固提升发展阶段（2013～2018年），地方立法进入改革相配套的攻坚新阶段，地方立法质量显著提高，立法成果丰硕

2012年11月党的十八大胜利召开，立法工作进入以党的十八大精神为统领的新的历史起点上，党中央先后就政府机构改革和职能转变、全面深化改革、全面推进依法治国等重大问题作出决定和部署，全省统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局稳步实施，党和国家事业全面开创了新局面并发生了历史性变革，甘肃的改革发展进入了一个崭新的发展阶段。省人大常委会紧紧围绕“改革于法有据”这条主线，不断研究探索科学立法，民主立法的新举措，努力破解改革发展中的立法难题，坚持地方立法与改革相配套、相衔接，把立法为改革保驾护航，巩固提高立法质量放到更加突出的位置上来，由加强经济立法向更加注重社会立法转变，实现数量型立法向质量型立法转变，实现管理型立法向服务型立法转变，为实现与全国同步进入小康社会创造了良好的法制环境。

2015年立法法修改后，按照习近平总书记和党中央提出的立法工作的新思想、新要求，结合地方立法实践中遇到的新情况、新问题，2016年7月，省人大及其常委会党组专题研究讨论《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》并报请省委“深改组”批准通过。意见提出了“精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次”等新举措。2017年1月，《甘肃省地方立法条例》制定施行，2001年通过、2007年修改的《甘肃省人大及其常委会立法程序规则》同时废止。新的立法条例以党的十八大以来的重要精神为指引并严格依据新修改后的立法法的规定，从立法事项提出、规划计划制定、起草修改审议、表决颁布实施、措施保障等各个方面，对省人大及其常委会的立法活动全程全方位进行了统一规范。基本构建完成了甘肃立法工作科学立法、民主立法的体制机制，地方立法的制度化、规范化、法制化向前跨越了一大步。2017年10月党的十九大召开，报告明确提出“推进科学立法、民主立法、依法立法”和“以良法促进发展、保障善治”的要求，从此掀开了新形势下甘肃地方立法的新篇章，甘肃立法从此进入全面从严立法的新时代。这个阶段（截至2018.7.31），省人大常委会共制定、修改、废止、批准地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例共计141件，占40年立法总数的41%。其中，制定法规30件、修正修订法规36件，批准设区市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例共57件，废止法规8件（不含文中废止）。这一阶段的立法呈现以下五个方面的特点。

一是加强配套民主法制领域深化改革，进一步完善立法体制机制。这个阶段，改革全面发力、多点突破、纵深推进，改革的系统性、整体性、协同性等方面的要求进一步增强，改革的广度和深度方面进一步拓展，地方立法工作亦呈现出数量多、分量重、节奏快、保改革的特点，立法成效明显提升，一批重要立法项目取得新进展，一些与改革相配套的法规条例的制定和实施，对调整社会关系，规范社会生活，引领、促进和保障甘肃省经济建设和社会进步，为全省改革发展稳定大局发挥了重要作用。2014年，为贯彻落实省委关于民主法制领域全面深化改革的意见精神和重大决策部署，省人大常委会大胆探索，勇于创新，按期圆满完成了21件深化改革事项。其中，《甘肃省地方立法条例》《甘肃省人大常委会地方立法协商办法》《甘肃省人大常委批准地方性法规和自治条例单行条例的规定》《甘肃省人大常委会规范性文件备案审查规定》等13件涉及立法体制机制方面的法规制度，占所有民主法制领域深化改革事项总数的62%。这些法制制度的配套出台对于进一步建立完善地方立法体制机制，深入推进民主法制深化改革，发挥了积极的作用。

二是根据国家“放管服”改革要求，及时加强配套法规的修改、清理工作。随着全面深化改革进程的推进，通过提高立法质量，以立法引领改革，为改革保驾护航；通过科学立法、民主立法、依法立法，使地方性法规更加符合社会发展和人民意愿，全社会发展活力和创新活力明显增强。党的十八来以来，围绕“放管服”等重点领域的改革，国务院相继取消或下放了300项涉及行政审批和许可的事项。为此，省人大常委会根据国务院关于做好“放管服”改革工作的通知要求，组织协调开展了多次地方性法规、规章和规范性文件的专项清理工作，“一揽子”打包废止了《甘肃省经纪人管理暂行条例》《甘肃省城乡集市贸易管理办法》《甘肃省著名商标认定和保护条例》《甘肃省饲料和饲料添加剂管理条例》等4部法规，将《甘肃省查处生产、销售假冒伪劣商品行为条例》《甘肃省广告监督管理条例》《甘肃省统计管理条例》等12部法规的修正修订“一揽子”列入2018年常委会立法计划项目并拟于年内全部完成。

三是更加注重精立多修，精立细修，法规修正修订的数量逐年增大。随着中国特色社会主义法律体系的形成，对早期制定的法规及时进行修改修订，在地方立法活动中显得尤为迫切和重要。在此期间常委会修正、修改和修订的法规数量逐年增长，修法的数量和所占比重首次超过了制定法规。如《甘肃省村民委员会选举办法》《甘肃省测绘管理条例》《甘肃省湿地保护条例》《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》等36件修正修订法规分别涉及政治、经济、生态、社会事业等多个方面，占到期间立法总数的51%。

四是常委会积极作为，加大了人大自主性、创制性立法。2013年7月，省人大常委会在全国率先制定了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，进一步拓展了公民参与地方立法的广度和深度。2013年11月，针对农村农膜使用面积不断扩大、白色污染日益加剧的问题，省人大常委会创制性地制定了《甘肃省废舊农膜回收利用条例》，为有效防治农业面源污染、促进全省农业可持续发展提供了法律依据。2015年9月和2017年7月，围绕贯彻落实中央和省委关于打赢打好精准脱贫攻坚战的决策部署，省人大常委会先后制定和修订了《甘肃省农村饮用水供水管理条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》《甘肃省农村生活垃圾管理条例》等创制性法规，有力的助推了全脱贫攻坚。

五是加强生态立法，立法推进全省生态文明建设迈出重要步伐。生态治理关系全省人民福祉，常委会始终坚持“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，通过加强地方立法，有力推进生态文明建设和最严格的生态环境保护制度的落实。2017、2018年全国人大常委会连续两年下发通知，对生态环保立法专项自查和清理工作进行了部署和安排。省人大常委会及时组织协调有关方面，开展了生态环保地方性法规、地方政府规章和规范性文件专项清理工作，先后“一揽子”废止《甘肃省林业生态环境保护条例》《甘肃白水江国家级自然保护区管理条例》《甘肃莲花山国家级自然保护区管理条例》《甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例》等4件环保类法规，将《甘肃省森林病虫害防治检疫条例》《甘肃省实施中华人民共和国防沙治沙法办法》《甘肃省林木种苗管理条例》《甘肃省湿地保护条例》等8件修正修订法规“一揽子”列入2018年常委会立法计划项目并将于年内全部完成。在此期间共制定修订《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》《甘肃省辐射污染防治条例》等20件法规，制定、修订、废止涉及生态环境保护方面的省级地方性法规共计32件，占期间省级地方性法规总数的46%，为加强全省生态环境治理，实现甘肃绿色发展和可持续发展发挥提供坚强的法制保障。

（作者单位：甘肃省人大常委会法工委）