小康路上一个都不能少

李妮

2020年，我国将全面建成小康社会。上海作为我国经济最发达的地区之一，更要率先建成更高水平的小康社会。在通往全面小康的路上，如何使发展成果更多更公平地惠及全体人民，让广大群众真切感受到生活的美好，真切感受到社会主义制度的优越性？很重要的一点，就是要织好民生保障的托底“安全网”，不让一个困难群众在小康路上掉队。

社会救助正是这样一张“安全网”。作为保民生、托底线、救急难、促公平的一项基础性的社会保障制度，社会救助在保障困难群众基本生活、促进社会公平、维护社会和谐稳定等方面都发挥着重要作用。9月26日，酝酿已久的《上海市社会救助条例（草案）》[以下简称条例（草案）]正式提请市人大常委会第六次会议审议，标志着上海的社会救助工作进入了一个新的发展阶段。这个条例，也是新一届市人大常委会开局之年在民生领域将要立的第一部法规。

将成熟经验上升为法规

早在1993年，上海就开全国先河，率先建立了城镇居民最低生活保障制度。其后，社会救助制度逐步完善。1994年，上海开始实施农村居民最低生活保障制度，2000年在全国率先建立廉租住房制度，2009年率先开展居民经济状况核对工作，2013年率先开展支出型贫困家庭救助，2015年率先实现城乡社会救助标准的统一。在制度层面，1996年出台了市政府规章《上海市社会救助办法》，2009年出台了规范性文件《上海市居民经济状况核对办法》，同时相关部门还制定了一系列的政策文件。经过20多年的发展，本市形成了涵盖最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和社会力量参与的“8+1”社会救助制度体系。这些实践探索和制度成果，为地方立法提供了较为扎实的基础。但另一方面，本市社会救助工作也存在着政策“碎片化”、制度层级偏低、救助覆盖面不够科学、办理流程不够优化等问题。这次立法，着眼于提炼总结长期以来的社会救助工作做法经验，推动解决社会救助工作面临的问题，促进社会救助工作在法治轨道上得到持续健康发展。

条例（草案）根据困难群众家庭经济状况，将救助对象分为三个“梯度”：第一梯度是低保家庭，家庭人均收入低于最低生活保障标准，基本生活困难；第二梯度是低收入困难家庭，家庭人均收入低于低收入困难家庭申请专项救助的收入标准，基本生活可以自我保障，但医疗、教育、就业、住房等方面存在一定困难；第三梯度为支出型贫困家庭，主要因患病、教育费用等必需支出较大，导致基本生活困难。对这三类人员，依法给予相应的救助。通过法治支撑，确保实现“小康路上一个都不能少”。

努力让困难群众不为大病所困

传统救助主要从受助对象的收入和财产等方面考虑是否给予救助。2013年，本市制定《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》（沪府发〔2013〕55号），探索对因患病等原因导致家庭刚性支出较大而陷入困境的家庭给予生活救助，保障其基本生活。2014年和2016年，本市又两次对“支出型贫困”政策进行调整、完善。这次立法，除了继续完善低保、特困人员供养等传统的救助制度外，还根据上海经济社会发展状况，将“收入型贫困”拓展到“支出型贫困”，进一步扩大了社会救助的覆盖面，使更多的困难群众能够获得帮助，展现城市的温度。

条例（草案）规定，对低收入困难家庭，按照有关规定给予医疗、教育、就业、住房等方面的专项救助；对符合规定情形的支出型贫困家庭给予生活救助，对有医疗、住房等特殊困难的支出型贫困家庭再给予相应的专项救助。

尤其是医疗救助，广受群众关注。目前本市医疗救助的内容包括资助参保、门急诊救助、住院救助、住院押金减免和疾病应急救助等五项。条例（草案）规定了几条很有温度的条款：一是住院费用救助。明确对困难群众的住院自负医疗费用，根据不同困难情形提供相应比例救助，全年最高救助限额达到13万元/人。二是住院押金减免。对一些困难群众来说，住院押金也是一大笔支出。为此，条例（草案）规定给予减收或者免收。三是疾病应急救助。覆盖所有需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者，体现人道主义关怀和城市爱心。医疗机构在急救之后，可以向“疾病应急救助基金”申请补助。

授人以鱼不如授人以渔

社会救助是为了保障困难群众的基本生活，让困难群众不为饥寒所迫、不为灾害所急、不为大病所困、不为住房所难、不为失业所扰，在此基础上，更重要的是要恢复救助对象自身的“造血功能”。尤其是对救助家庭中法定劳动年龄内有劳动能力且处于失业状态的成员，要采取措施帮助其就业，从根子上帮助困难家庭彻底脱贫、脱困，同时也防止“养懒汉”。为此，条例（草案）在基本原则、就业救助、鼓励就业等几方面都对此作出规定，帮助救助对象自助自立。条例（草案）规定了相应的鼓励措施，包括在核算救助对象的家庭收入时对符合规定部分的就业收入予以豁免，实施就业后“救助渐退”等政策。

与此同时，条例（草案）也强调救助对象个人也要履行相应义务，规定最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，无正当理由连续3次拒绝接受公共就业服务机构介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，乡镇人民政府、街道办事处或者相关社会救助管理部门应当对其停止救助。

“一网通”让服务更通畅

上海低保、特困人员供养等社会救助审批工作一直由乡镇政府和街道办事处负责。这种适合超大城市特点的制度安排，具有贴近基层、贴近实际的鲜明特色。这次立法继续延续了这一管理模式，保证社会救助工作更加接地气，及时发现、动态掌握困难群众的生存状态，及时回应困难群众需求，及时伸出援助之手。

便民利民的理念还体现在社会救助事项的申请、审核流程上。条例（草案）按照“放管服”改革精神，充分吸收近年来数据上海“智慧城市”建设成果，对社会救助程序进行整合优化，进一步明确和细化了社会救助一网通办制度。除医疗、教育、住房、就业等专项救助之外，其他救助事项都可以通过网上或者向就近的社区事务受理服务机构提交申请，由信息交换平台流转至具有相应权限的街镇或者社会救助管理部门进行审核、确认，进一步方便了困难群众办事，提高了困难群众的获得感和满意度。

让做好事的人放心做好事

社会救助工作面广量大，关系到困难群众的切身利益，基层社会救助工作人员任务重、责任大。在实施救助的过程中，大多数申请人或救助对象对救助的审批流程和结果都表示理解和认同，但有时也存在着无理取闹或者以威胁、暴力等方式干扰社会救助工作、扰乱社会救助管理部门工作秩序等现象。基层救助工作人员反映身心压力大，队伍流动频繁。仅今年以来，某中心城区就发生了救助工作人员被殴打、威胁、辱骂等事件70余次。有一低保对象因资产核对超标被停止发放低保金，就将7岁女儿丢在街道10余次，并在索要生活费时抢夺工作人员私人物品、殴打工作人员，严重影响窗口工作。還有一艾滋病患者，到救助窗口无理由要钱，不满足其要求后就将血痰涂抹在工作人员身上及窗口电脑等办公用具上。

为了让救助工作人员“安心做好事”，条例（草案）加强了对社会救助工作人员的职业保护，规定市、区人民政府应当采取措施，加强对社会救助工作人员的职业保护；对在社会救助工作中因公致伤、致残、死亡的，按照国家和本市有关规定，给予工伤和抚恤待遇。社会救助工作人员所在单位应当为其办理相应的人身保险。同时，借鉴相关兄弟省市的立法经验，专门规定了威胁、侮辱、打骂社会救助工作人员的法律责任。这些保障措施获得了基层救助人员的一致赞许，他们纷纷表示，“有这样的条文，我们做救助工作就更有底气，腰杆可以挺得更硬”。