创新驱动发展战略下高校科研项目经费监管研究

●严丽娜 吴琦宇 张学慧

高等院校是我国科技创新的主力和重要主体，是实现创新驱动发展的前沿阵地。高校在科技人才培养、科技创新、知识传播和技术转移中发挥着独特的基础性作用，覆盖了创新链条的上、中、下游，是经济发展的重要推进器，在我国科技创新体系中发挥着越来越重要的作用，是创新驱动发展的重要力量源泉，应该充分发挥高校在创新驱动发展战略部署中的引领和支撑作用。国家对科技研发的重视直接带动了高校科研经费的大幅上涨，以保障高校科研创新活动的顺利进行。我国高校科研经费主要以科研项目立项的形式由各立项单位拨付到项目承担高校，随着科研项目经费的大幅增长，科研项目经费使用中暴露出的问题也日益凸显，高校科研经费的腐败案件频频发生，科研项目经费使用的效率与效益受到公众的质疑。教育部、科技部分别于2013年5月、6月启动了大规模的科研经费巡查发现，仅十八大以来，全国就有100多名高校负责人受到查处，科研经费因贪腐被据为己有或挪作他用，造成科研经费巨大浪费。高校科研项目经费使用效果长期不理想，科研成果转化率低，高校不断增长的科研项目经费投入与科研产出长期不匹配，严重约束了我国科技自主创新的发展，不利于创新驱动发展战略部署的稳步、扎实推进。这一方面是由于科研项目经费管理制度的不健全与僵化，长期以来“以物为本”，科研人员自身的人力资本无法体现，合法权益及积极性受到损害，导致科研人员的逆向选择，违规、违法挪用和侵占国家资金。另一方面与高校科研项目经费监管机制不健全甚至缺失，加上我国科研项目经费来源繁多，缺乏统一的监管机制与标准，内外部监管乏力密切相关。

高校科研项目经费监管是指国家财政部门、科技部门、各科研经费来源部门及承担科研项目的高校，依据相关财经法规，对科研经费的配置、使用及结果进行的全过程监督、管理、控制与评价，包括项目经费管理与经费监督两个部分。实践表明，科研项目经费监管在我国科研经费管理改革中一直发挥着举足轻重的作用，是高校科研经费管理的重要环节，是规范科研管理各项改革的有力保障，为科研创新提供有力支撑。科研项目经费监管对科研经费管理具有监督作用，促进科研经费使用的合法性、合规性。同时也为高校项目科研经费管理提供评价导向，承担着优化科研人员激励结构，规范科研主体关系，提高科研项目实施转化效率，引导科技人才成长发展等多种职能。在国家实施创新驱动发展战略、加快经济发展方式转变的新时代背景下，为了切实推进我国科技创新，必须充分发挥科研项目经费监管在促进科研经费管理完善中的作用，必须始终把科研项目经费监管作为推动高校科研项目经费管理的第一动力。通过不断提升科研项目经费监管工作的独立性与效能，更好地服务于高校科研创新，提高科研经费的使用效益，防范科研腐败，优化科研资源配置，加速高校的创新效率，同时兼顾降低高校科研经费管理的风险，提高科研人员积极性及创造力，为我国的科技改革创新及创新驱动发展战略的实施保驾护航。

一、创新驱动发展战略与高校科研项目经费监管的作用关系

（一）创新驱动发展战略为高校科研项目经费监管指明了方向

《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》指出“把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，实现科技创新、制度创新、开放创新的有机统一和协同发展”。对高校科研项目经费监管贯彻落实科技创新的战略部署提出了更高要求，同时也指明了方向。新时期下，在发挥科研项目经费监管的监督与管理作用的同时，更要发挥其建设作用、服务作用，必须在充分理解创新驱动发展战略的内涵与实质基础上，自觉解放思想，破除思维定势，主动保护、鼓励高校创新，并尽力为高校科技创新探索创造条件，以实际行动，破除原有的工作方式和方法，采用新的方式方法。在创新驱动发展战略部署指导下，科研经费监管主要把握好四个方面的内容：一是要严防风险，关注科研经费运行中的隐患，充分防范，及时预警。二是要问题导向，敢于揭露问题、厉行督改问题、严肃处理问题，勇于破解棘手的历史遗留问题，以问题导向作为科研经费监管之本。三是要责任落地，将问题落实到具体责任人，明确主体责任，做到事事有人负责。四是注重结果导向，不放松科研经费使用过程的真实性、合法性监管的同时，更要关注科研经费使用的质量与效益。

（二）高校科研项目经费监管是创新驱动发展战略的重要助推器

我国高校科研工作者占全国科研工作者总数的四分之一还多，同时拥有着61.7%的重点实验室和35.3%的工程（技术）研究中心，高等院校在国家科学研究中发挥着重要作用。高校科研管理工作直接关系着我国科技创新的成效，因此国家高度重视高校科技创新工作，大力推进高校科研管理工作改革以推动高校科研体制改革，增强科技创新突破口。随着社会经济和技术的持续、快速发展，科研经费监管对科研经费管理的影响越来越大，在推动高校内部控制、强化科研经费风险管理、提高经费使用效益方面作用凸显。通过监管，实现高校科研经费管理的高效自我管制，强化自我监督，促进自我完善的良性成长机制，为高校科研创新创造良好的内外部环境，激发高校科研创新的活力，提升产出效益。

二、我国高校科研项目经费监管现状调查与研究

在我国实施创新驱动发展战略的新时代背景下，尤其是在当前战略的实施起始阶段，高校科研项目经费监管工作中还存在许多问题，监管作用发挥不够充分，推动高校科技创新的作用有限。

（一）科研项目经费监管无法可依与执法不力并存，支持监管的顶层设计缺失

科研经费在过去十年快速增长，然而在其快速增长的过程中，由于内外部原因，有关科研项目经费管理的法律、法规建设滞后。在科研领域，我国尚无任何一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律，只有一些政策意见性文件，立法的缺失导致科研经费监管往往无法可依，各级监管部门在对科研经费进行监管时，往往缺乏法律依据，因而监管效力无法保证。同时，我国经费来源单位多，分散在教育部、财政部、发改委、科技部等部门，各经费来源单位对自己主管的科研项目都制定了管理办法，对科研经费的管理各自为政。不仅如此，各经费委托单位与高校因单位属性不同，会计制度、核算方法等差异较大，尽管各高校也根据各自实际制定了严格的科研项目经费管理制度，但由于各经费管理制度的不统一，甚至出现不同科研单位管理规定不协调和冲突的情况，顶层设计的缺失与不健全导致科研经费监管执法难、执法不力。此外，高校管理层出于对教师申请科研项目积极性的保护，对监管发现的问题重视程度不够、监管执行不严的情况突出，因此高校科研项目经费监管往往处于无法可依、执法不力的两难困境。

（二）内部监管存在认识误区、监管能动性发挥不足，与外部监管衔接不畅

内部监管应该是保障科研项目经费合理使用的最基本环节、最核心环节。然而，我国高校领导与内部监管主体如科研部门、财务部门、项目负责人等普遍存在认识误区。高校科研项目经费监管只是高校众多职能中的一种，相比科研项目经费监管本身，高校领导更关注如何创造条件让老师争取更多的项目和经费，因为科研立项本身也计算为科研成果，因此存在对科研项目经费监管不重视，采取较为宽松的监管政策，鼓励教师申请更多的科研项目的情况。科研管理部门对科研经费管理只停留在提取少量的管理费，对于高校提供的支撑科研项目顺利进行的办公室场地、设备、水电等间接成本则未进行考虑，对科研成本核算不重视；财务部门更多将自身定位为科研项目经费的“代管”机构，对科研项目经费的财务收支核算时，多只注重票据合法性、审批手续是否到位，报销审核尺度宽松；承担科研项目的项目主持人及项目成员则认为科研项目经费是通过项目组成员努力争取得来的，对项目经费理所应当具有所有权及自主使用权，学校其他管理部门不需要对其进行过度监管。此外，由于目前我国高校普遍存在的行政主导，独立性、权威性受到较大限制，承担科研经费内部监管的财务部门往往主动性不强。

理论上外部监管的权威性和威慑力大于内部监管，然而由于法律法规、制度建设的不健全与缺失，没有专门统一的科研项目经费管理主体。而项目来源单位如科技部、财政部、教育部等作为高校科研项目经费的外部监管主体，科研项目经费管理却不是其主要业务，对科研经费监管的时间、精力有限，无法做到常态化、持续化对科研经费行使监管权，甚至连最基本的对科研经费财务收支的合规性督查也无法做到，更无法对科研经费使用的合理性及使用效益进行评价。由于项目来源单位的单位性质、会计核算与财务管理制度均与高校存在较大不同，因此经费来源部门的外部监管与高校内部监管通力协作，形成监督合力有待进一步加强。

（三）高校科研项目经费监管更多是事后监管，事前、事中监管缺失

高校科研经费监管主要注重事后财务支出的合规性，重视违法违规行为的监督，有关科研经费使用效率分析等基本没有涉及，工作开展更多流于形式，全面、系统的评价无从进行。由于业务范围及专业知识结构的限制，科研项目经费监管基本无法深入到科研经费管理的各个环节，对科研立项阶段的预算管理基本处于放任自由的状态，对科研经费执行过程的监督几乎没有，对结项阶段科研结余经费的执行也不力，无论是事前、事中还是事后，监管不到位与监管不力并存。此外，高校科研项目来源渠道繁多，经费的管理办法各异，监管所依据的标准各异，甚至存在相互矛盾的地方，没有统一的监督评价标准，无法从源头上以及科研经费运行过程中展开经费的监管。此外，科研经费属于专项经费，由于其特殊性，仅仅依靠财务部门的力量无法完成对其事前、事中及事后的全面监督，必须由涉及科研经费管理的科研部、资产管理部、财务部、审计部门等协同合作才能完成，各部门在科研项目经费监管的各个阶段发挥的作用也应有所侧重。然而现实情况是，我国高校上述各部门缺乏互联互通，监管的重任主要由学校财务部门代为执行，导致监督效果不理想。

（四）内部审计再监管流于形式，外部审计监管作用有限

内部审计对高校科研项目经费监管实施再监督，是高校科研项目经费监督机制的重要组成部分。然而许多高校的内部审计部门因评价体系不完善、相关制度协调性差甚至相互冲突以及审计力量不足等原因，未能充分发挥其事前、事中监督职能，只是在项目结项时进行事后审计，即主要考察经费使用的合法性、规范性，鲜有涉及科研项目经费的效益型评价，如对科研成果适应社会需求程度的测评、科研成果转化为生产力的测评、科研成果转化为社会贡献率的测评等，因而无法达到指引高校科研方向、提高科研项目经费使用效益的目的。不仅如此，内部审计因为设置在高校内部，更多时候以行政为主导，独立性受到较大限制，权威性无法得到保障，还有许多高校甚至没有独立的内部审计机构，内部审计再监督流于形式。同时，外部审计监管作用受限，政府审计覆盖面窄，第三方审计成本过高。理论上，外部审计监管的权威性和威慑力大于内部审计，但是由于我国科研项目经费立项层次多，有中央各部委发布的，也有地方各级政府部门发布的，各种经费来源项目的使用标准差异较大，缺乏统一的外部监管机构和标准，多头监管且权责不清，外部审计的难度加大。此外，由于监管部门对科研经费审计的时间、精力有限，更多的是抽样审计，缺乏定期、持续化的审计，因而高校科研项目经费监管中着力于充分发挥内部审计的再监管作用更为现实。

（五）信息化建设不足，科研项目经费监管的数据获取困难

高校科研项目经费监管的重要数据需要科研管理部门、监管部门、财务部门、资产管理部门等相关部门共同合作才能获得，但现实情况是高校的各个部门处于各自为政的状态，缺少协同合作，不同责任主体的统计口径也不一致，存在交叉和遗漏现象，数据的真实性、完整性和准确性难以保证，加大了科研经费监管的难度。尽管有部分高校已经建立了科研信息管理平台，但仍然处于起步阶段，数据库信息不完整的问题非常突出，科研项目管理、科研成果管理、科研经费财务管理等信息系统不能做到互联互通的问题普遍存在。例如，为了更加直观地评价科研经费财务绩效情况，需要大量的、综合的、可量化的数据，然而现实是高校科研信息平台无法根据需求及不同的统计口径提供数据，数据提取异常艰难，更无法从公开网络中提取到有效的数据，数据不透明、难提取，不仅在评价上难以量化，也不利于高校间的横向对比，监管功能受阻。

（六）问责机制欠缺，惩处力度不够，监管发挥作用有限

高校普遍缺乏科研经费腐败、违规使用等违法行为的责任追溯机制，因而即使监管发现问题，由于问责机制的欠缺，如谁问责、如何问责不够明确，后续责罚无法正常进行。即使惩罚，由于缺乏统一的标准和有效的制度制约，监管人员自由裁量空间大，惩处的概率和强度都特别低。根据主观期望效用理论，作为理性的决策者会充分估计被惩处的主观概率，根据收益成本来选择自己的行为，若惩罚力度不够，那么科研经费违法违纪行为多发的情况便无法有效遏制。监管的客观公正性、权威性引发质疑。此外，高校管理层出于学校声誉，以及对科研人员的不适当保护，倾向于自查自纠处理，替代法律刑责，间接干涉高校科研经费监管的独立性。

（七）人员队伍建设、专业结构、专业素质有待加强

目前高校财务管理部门并无专门从事科研经费监管人员，主要由财务部门的人员代为履行监管职责，监督力量不足。且由于许多高校尚未实施去行政化改革，从事科研经费监管的人员并无适当的专业背景，对政策及专业把握能力差，意愿不强，监管效率与监管质量堪忧。此外，由于监管高度依赖人的智力，监管人员必须具有良好的职业道德和专业胜任能力，但目前高校内部兼任科研经费监管人员普遍缺少必要的业务培训和职业道德培训。职业培训的缺失，使得本来专业能力欠缺的高校内部监管人员，很难与时俱进、深入开展高校科研经费监管工作。职业道德的缺乏导致执法不严，在监管中只注重合规监管，对于发现的问题，难以坚持应有的原则进行处理，影响了监管作用的发挥。

三、创新发展战略对高校科研项目经费监管的启示

（一）树立牢固的创新驱动发展战略理念，开展高校科研经费监管自身的改革，增强主观能动性

首先是要全面理解创新驱动发展战略的内涵与实质，开展高校科研经费监管自身的工作改革，转变思想观念，在技术方法、组织方式方面，提高自身工作的规范性、可靠性和科学性，不断开拓与创新。要从总体上转变工作理念，与时俱进，大力支持、促进和推动改革发展中的积极探索与创新举措，从侧重财务支出合规性监管转向对科研经费绩效进行分析以及有效激励创造性活动，从侧重财务管理转向优化科研资源配置。拓展监管思路，自觉主动地支持创新、服务创新、保护创新，结合各高校实际，提高监管在创新发展战略中的贡献率。以创新发展思维指导科研经费监管工作，在工作中自发自觉创新，敢于勇于创新，提高创新能力。既要循序渐进，探索新形势下的监管方法和内容，也要突出重点，优先解决高校科研经费管理中不利于科技创新、阻碍创新驱动发展战略实施的突出问题，为科研经费管理改革提供专业化、高质量的服务。

（二）最大限度尊重科研活动的特点与规律，为高校科技创新创造良好宽松的环境

《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出，要“根据科学技术活动特点，把握好科学研究的探索发现规律，为科学家潜心研究、发明创造、技术突破创造良好的条件和宽松的环境”。习近平总书记也指出“科研具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定的特点，监管工作中要充分尊重科研工作的特殊规律，注重保护科技创新中的新生事物，注重保护科技人员的创新性及积极性，维护科研人员的合法权益”。这对高校科研经费监管提出了挑战，即在加强监管力度的同时，要注重把握监管的度，在保护科研工作者积极性方面下工夫。首先科研项目经费监管要尊重、鼓励创新，更重要的是对高校创新过程中出现的失误要分别对待。对于确实因创新实验探索失败导致科研资源浪费的，要持宽容态度，要有容错机制，保护并鼓励科研人员的创新积极性；而对于科研工作开展过程中，明知故犯的违法违纪行为则不能姑息纵容。其次，由于创新过程中的不确定性与随意性，对于确实需要突破原有制度与规定进行的创新探索，只要有利于提升科技创新能力，实现科技目标，激发科技创新活力，促进科研成果转化，提高科技资金使用效益的，监管都应该支持并积极予以鼓励与引导，在顶层设计缺失或不完善的情况下，在面对创新过程中出现的新问题无法可依时，可将是否符合中央和地方决定精神作为监管评判的标准，促进高校科研经费监管成为推动、支持、引领高校科研创新的重要驱动力，尽最大努力为高校科技创新创造良好宽松的环境。

四、创新驱动发展战略下开展高校科研项目经费监管的建议

（一）应用创新发展思维推进完善高校科研经费管理的顶层设计，扮演好监督者、建设者和服务者

国家和各部委层面出台的涉及科研经费管理改革的相关法律、法规是科研经费监管的重要依据，是保证经费监管制度化、规范化和经常化的前提。无论是在监管机构的设立，权力、义务、责任的分配，还是监管执行机制及违规处理机制方面，都有赖于明确的法律法规的保障。我国目前正处于创新驱动发展战略的起始阶段，适用于推动科技创新的相关法规、制度、政策等正在制定或不断完善中，因而现行科研经费监管过程中，存在无法可依的现象，这时，科研项目经费监管必须充分秉承创新发展思维，最大程度尊重科研活动的独特规律，大胆突破旧有条框的限制，创新工作方法，勇于采用新方法开展相关监管工作，在实践中摸索出有利于提升高校科研经费使用效率、提高高校科技贡献率、驱动创新发展的规律性的东西，并善于总结，为出台相关法律、法规提供依据。科研经费监管不仅要继续扮演好监督者角色，认真履行监管监督职责，充分发挥监管对科技创新改革的促进与保障作用，营造良好的科技创新环境。同时要在创新驱动时代背景下，实现从监督者到建设者与服务者身份的转化。在监管实践中，分析制约高校科技创新的制度缺陷、机制障碍及管理漏洞，助力于适应新形势的高校科研经费管理法律、法规、政策、体制改革等的建设与完善，改革顶层设计，发挥监管的引导作用。此外，还必须牢记服务于高校科研经费管理的使命，充分认识到监督只是手段，最终目的是服务于高校的科研经费管理，促进高校科技创新，落实创新驱动战略，扮演好服务者的角色。

（二）响应创新驱动发展战略的号召，完善高校科研项目经费的内外部监督机制

依据法律、法规建立完善的科研经费监管机制，是保证科研经费监管独立、客观、高效、公正的保障。高校科研经费监管机制应该是对科研经费的预算、经费执行过程及经费执行效果进行监督的系列制度规定，应该包含外部监管机制及内部监管机制。高效的监管机制能够对科研经费执行者形成有效约束，减少挪用、侵占等机会主义行为，降低科研经费责任者的道德风险。外部监管机制方面主要是推进科研经费财务信息的公开，提高科研经费运行的透明度，发挥社会公众的监督力量。

（三）科研经费监管职能前移，实现科研经费管理的全过程动态监督，创新监管方法

有必要强化风险导向的科研经费监管思想，科学安排各个阶段的监管计划与各关键节点的重点内容，促进监管覆盖科研经费管理的各个方面，实现对高校科研经费的动态制约。包括对科研经费立项阶段的经费预算的监督，主要关注科研经费预算是否科学，资源配置布局及经费的安排是否合理。科研经费执行过程中，要对项目资金筹措、使用与管理情况，预算执行进度情况，资产购置与管理情况等进行监督。同时加强事前事中监管，形成事前预防、事中预警和事后监督的有机结合，全面动态评估科研经费使用可能存在的风险，从而提前发现问题，从源头上遏制问题的发生。

（四）充分发挥内部审计在高校科研项目经费监管中的再监督作用

相比外部审计，现阶段充分发挥内部审计的再监管作用更为切实、可行。内部审计再监管是科研经费内部监督机制的重要组成部分，必须充分发挥其作用。与高校科研项目经费其他监管机制一样，要充分发挥内部审计在科研项目经费再监管中的作用，有赖于健全、协调统一的科研经费管理制度的建立，只有科学、合理的科研经费管理办法才能为科研经费内部审计提供可靠的评判依据，提高内部审计的质量与效能。在此基础上，建立科学的便于操作的科研项目经费审计指标体系，包括科研项目经费绩效指标如科研项目预算收入、支出完成率、科研收支真实性、合法性等；也包括科研成果绩效指标如科研成果增长率、科研成果转化率等。当然，内部审计再监管的顺利实施有赖于内部审计力量的加强，高校必须克服内审人员编制少、专业结构单一、专业胜任能力不足等问题，不仅需要充分挖掘现有审计力量的潜力，也要积极创新人才引进与聘任机制，丰富内部审计人员专业结构，将内部审计再监管作用落到实处。

(五）利用创新带来的技术红利服务于科研项目经费监管

正是由于不断的科研创新，带来了信息化技术的飞速发展，我国信息化程度越来越高。高校科研项目经费监管工作也应该与时俱进，充分利用大数据、云计算和信息化平台开展监管工作，创新监管手段与方法，应用大数据对科研项目经费使用进行全方位、动态监管，改变监管中科技化手段运用不足的缺陷。充分利用现代网络技术，加强科研项目经费监管网络建设，建立全国统一的高校科研经费监管数据平台，推动上下级监管部门之间，高校内部科研项目经费监管责任主体科研处、财务处、资产处以及审计、纪检部门等的数据共享、互通，便于数据资料的实时更新与获取，实现现场监管与远程监管相结合。在网络化监管平台建立的基础上，强化数据的采集、分析、筛查及挖掘，通过大数据关联，多维度、全面地分析数据，提高科研项目经费监管精准度及效率，并完成后续的跟踪监管服务，推动传统监管手段与智能化技术的结合。

（六）完善问责机制，建立容错机制，把握科研项目经费监管中发现的问题处理力度

推进问责机制的建立，提高监管的威慑力，督促高校对所发现的问题进行综合分析与处理，强化整改落实，同时也要注意把握问题处理力度。对于发现的有关约束性、考核性指标未完成的，应该及时通报，责令纠正；对于因明知故犯造成的损失，监管部门应该按照相关规定移交纪检监察机关，对相关责任者追究到底；对于确实由于科研创新探索中的不确定因素及不可预测性等而造成的错误，应该有合理的容错机制来保障科研工作者科研创新探索的积极性。要构建长效机制，对于监管中发现的典型性、普遍性和倾向性问题，监管部门应该根据监管实践提出建议，督促被监管单位认真研究，及时完善制度规定。此外，应该及时通报监管问题的发现与处理情况，推进监管结果从校内通报、公开到向全社会公开过渡，接受社会的监督。

（七）坚持以人为本，充分发挥高校科研经费监管人员主观能动性，加强队伍建设

在目前高校科研经费监管顶层设计及监督机制缺失与不完善的情况下，监管工作的顺利展开，与从业人员是否具有主观能动性密切相关。要注意激发现有科研经费监管从业人员工作的积极性、创造性，解决其动力问题。创新驱动发展战略背景下，国家和高校应该立足内部人才资源的挖掘，突显已有从业人员的人才优势。创造条件让高校财务人员分流一部分专门从事科研经费监管，并加强对监管从业人员的业务培训，创造条件让从业人员学习计算机技术等多种技能，优化监管人员的知识结构，督促从业人员随着科研经费监管实践的深入不但更新业务知识。与此同时，高校也要以需求为导向，结合各高校的实际，提前做好专业人才规划，吸纳相关专业人才，建设结构优化、高水平的专业化监管队伍。此外，由于科研经费监管涉及科研部、财务部、资产部等部门，为进一步优化监管从业人员的知识结构，可试行轮岗或挂职制度，拓宽监管部门人员业务能力的宽度，丰富与科研经费监管相关岗位的认知经历，熟悉相关业务，提高综合素质。■