浅议新形势下涉河建设项目行政审批制度改革

查 亮

一、基本情况

安徽省淮河干流（含颍河阜阳闸、涡河西阳集以下河段）河道实行统一管理和分级管理相结合的管理方式，河道管理范围内涉河建设项目行政审批涉及流域管理机构、水行政主管部门及河道（水工程）管理单位等。根据水利部、国家计委《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》、水利部淮河水利委员会《关于实施河道管理范围内建设项目审查的通知》、安徽省水利厅《安徽省河道及水工程管理范围内建设项目管理办法（试行）》等有关规定，安徽省淮河干流河道管理范围内涉河建设项目行政审批程序包括建设方案审查和施工方案审查。建设方案审批权限见表1。

《安徽省河道及水工程管理范围内建设项目管理办法（试行）》中涉河建设项目建设方案审查程序：（1）大、中型涉河建设项目，安徽省淮河河道管理局接到建设单位报送资料，征求有关市、县水行政主管部门及河道（水工程）管理单位意见，20个工作日内提出初审意见，报安徽省水利厅审批或审查。安徽省水利厅在接到初审意见后20个工作日内，按审批管理权限报水利部淮河水利委员会审查或将审批意见通知初审单位。（2）小型涉河建设项目，建设单位将建设项目的有关资料报安徽省淮河河道管理局审查批准，在审查批准前应征求有关市、县水行政主管部门及河道（水工程）管理单位意见。施工方案（包括施工图、施工组织设计等）经安徽省淮河河道管理局审查同意后方可开工建设。

二、新形势下的行政审批

在新的形式下，为简政放权，创新审批方式，优化服务质量，依据中央人民政府有关文件精神，水利部《关于高速公路涉水行政审批改革的通知》将高速公路项目跨越多个河道管理范围、洪泛区、蓄滞洪区，需要办理两项以上河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批的，合并审查、一文批复、限时办结。水利部《简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》将“水工程建设规划同意书审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程”的审批归并为“洪水影响评价类审批”。安徽省淮河干流涉河建设项目行政批复新形势主要有：

其一，水利部淮河水利委员会制定了《简化整合投资项目涉水行政审批实施细则》，明确了统一受理，责任部门牵头，相关部门会同办理制度。工程涉及到河道管理范围内建设项目工程建设方案审批，洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目洪水影响评价报告审批，国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程审批的，审批工作由淮委规划计划处负责承办；河道管理范围内非水工程的其他建设项目涉及到洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目洪水影响评价报告审批，国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程审批的，由淮委建设管理处负责承办。

其二，安徽省人民政府《关于清理规范投资项目报建审批事项的通知》将“河道管理范围内建设项目工程建设方案审批”等4项合并为“洪水影响评价审批”1项。水利厅部令第49号《水利部关于废止和修改部分规章的决定》将水利部、国家计委《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第三条第一款中的“方可按照基本建设程序履行审批手续”修改为“方可开工建设”、第十条中的“建设项目批准后，建设单位必须将批准文件和施工安排送河道主管机关审核后，方可办理开工手续”修改为“建设项目开工前，建设单位应当将施工安排送河道主管机关备案”，安徽省水利厅正在修订《安徽省河道及水工程管理范围内建设项目管理办法》，深化涉河建设项目施工方案审批制度改革，打通项目开工前“最后一公里”，以充分转化政府职能。

其三，审批单位设立了行政许可服务窗口，统一受理水行政审批事项，明确办理流程和时限要求，并逐步推行受理单制度，坚持了以“公开为常态，不公开为例外”，优化了审批流程，提高了审批效率，更好地发挥了政府的职能作用。

其四，借助“河长制”，严格水域岸线等水生态空间管控，强化了岸线保护和节约集约利用，严禁以涉河建设项目名义侵占河道、非法采砂等。

三、存在的主要问题

1.审查标准具体要求不明确

涉河建设项目包括桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，涉及交通、电力、石化、通信等诸多行业，对涉河建设项目建设方案审查的可研报告或初步设计、施工方案审查的施工图及施工组织设计等，未有明确的详细要求；主要涉河部分技术指标没有统一的技术标准，审查难度较大；不同项目尺度标准难以把握，行政审批公平性的体现存在一定差异。

表1 涉河建设项目建设方案审批权限表

2.新项目、新问题缺乏指导性意见

随着社会经济的发展以及打造的美好生活需要，新形势下的光伏发电、水生态治理、城市滨河整治等涉河建设项目，缺乏审查标准或规范性指导文件，实际操作非常困难；随着社会的进步与发展，受土地资源及水域岸线的紧缺等因素影响，部分涉河建设项目存在乱占滥用、多占少用、占而不用等现象日益突出，因缺乏相关技术性指导意见，予以判定或界定十分困难。

3.技术评价报告编制规程或导则不详细

技术评价报告是涉河建设项目审批的主要技术支撑材料，评价的结论对行政审批的决定有一定的影响。报告主要通过定性与定量分析相结合方式，采用经验公式计算或建立数学模型等，分析项目建设对防洪安全的影响，对水利行业技术水平要求高。但报告在计算分析过程中，绝大多数未给出详细的计算边界条件以及计算参数的选取，评价结论的可信度很难定夺。国家取消一批职业资格审批和认定事项，进一步放宽了技术评价报告的准入市场，技术评价报告质量参差不齐，尤其部分企业起步晚、技术力量薄弱，致使技术报告评价结论基本不可信，给审查或审批带来一定难度。

四、建议与意见

1.修订技术审查标准

按照涉河建设项目类型、规模等，制定统一符合淮河流域涉河建项目特征的技术审查标准，明确涉河部分主要技术指标，让涉河建设项目审批的尺度由弹性的难以控制逐步转化为刚性的有据可依，把涉河项目建设关进制度的“笼子”，更加体现了行政审批制度的公平、公正原则，并有利于社会监督。

2.制定符合新形势的指导性意见

一是针对光伏发电、水生态治理、城市滨河公园等新形势下的涉河建设项目，制定指导性意见，规范行政审批，以便促进社会的和谐发展，更好地满足人民对美好生活需要。二是针对部分涉河建设项目存在乱占滥用、多占少用、占而不用等问题，制定相关技术性指导意见，便于判定或界定，必须修订方案至符合要求，否则不予许可。同时，借助于“河长制”，加强河湖水域岸线管理保护，对已以涉河建设项目名义乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。三是部分企业或单位技术评价报告质量差，评价结论基本不可信的，制定相应管理办法，纳入资信等级评价管理。

3.修订技术报告编制规范性文件

在新行政审批制度下修订《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》，补充完善新内容，细化技术报告编制的技术指标，明确技术报告应列出详细的计算边界条件以及选取的计算参数，提高规范文件的灵活性与实用性，增添评价结论的可信度。同时，为便于技术报告单位、审批部门等使用时能正确的理解和执行导则内容，建议增加导则内容修订说明，以供使用者理解与把握。

4.修订相应管理规定

建议相关单位（部门）根据水利部有关规定抓紧修订相应管理规定，加强衔接，并进一步明确涉河建设项目中施工方案手续办理的实施细则等。

五、展望

“放管服”以来，涉河建设项目行政审批整合了审批事项、创新了审批方式，优化了服务改革。下一步可结合深化“放管服”改革、进一步推进“互联网+政务服务”要求，将涉河建设项目审批纳入全国一体化网上政务服务体系，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，大幅缩短审批流程和审批时间，实现数据信息互联互通和充分共享。同时利用信息资源共享平台监控建设行为，推行涉河建设项目参建各方的资信等级管理■