市政道路PPP项目运营管理的探讨

艾 杰，丁志勇，刘 炎，张丰瑞

(1.中交武汉港湾工程设计研究院有限公司，武汉 430040；2.海工结构新材料及维护加固技术湖北省重点实验室，武汉 430040；3.湖北永业行评估咨询有限公司，武汉 430040)

2013年下半年以来，我国掀起了一轮PPP热潮，国务院及中央各部委密集颁布PPP相关政策[1]，主推政府和社会资本合作(PPP)模式，以缓解中央及地方政府的财政压力、降低地方债务风险、盘活存量资产、增加基础设施和公用事业领域公共服务的有效供给。目前已有上万亿的PPP项目“落地”实施，但仍有大量的PPP项目处于策划期。随着PPP项目实施、竣工、移交，PPP项目将逐步进入运营维护期，对PPP项目营运期如何管理，特别是非经营性PPP投资项目运营维护，目前各投资单位还没有进行深入的研究，政府的付费方式、运营养护管理体系、运营养护的绩效考核、运维成本分析控制、运维风险管控等相关问题还处于探索阶段。

自财政部出台财办金〔2017〕92号文以来，对PPP项目合法合规化进行了整治，其中设立了七大红线，对不合规PPP项目进行了清理整改，并PPP模式的属性进行了更加明确的定义，对不适合PPP模式的项目进行了清理，并对前期准备工作不足的，进行了规范化整改，其中不但约束了PPP项目每年绩效付费不得超过当年地方财政支出的10%，而且明确了项目建设成本需要参与绩效考核，与绩效考核结果挂钩部分占比30%。即是说以后我们在进行PPP项目《财政承受能力论证》时，不能一味的为了推进PPP项目而扩大项目规模，从而对地方财政能力进行夸大，政府已经明确清理了这类项目。同时前期的建设投资与后期运营的绩效考核挂钩30%，这一规定可以说要求我们对PPP项目后期的运营工作引起高度的重视，如果后期运营不善，加上建设前期银行贷款的压力，很有可能导致前期建设投资的利润被压缩，极有可能会导致亏损，而且PPP投资规模又比较大，这对企业公司绝对是一个沉重的打击。该文从市政道路PPP项目的运营管理、成本分析、风险管控三个方面，结合市场上已经投入运营和将要运营的实际案例，来阐述市政道路PPP项目运营工作开展的重要环节。

1 运营养护管理

1.1 运营管理组织机构

市政道路类PPP项目，项目公司组织架构根据PPP项目运营工作要求设定。项目公司组织结构设置力求精简和扁平化，提高管理效率，避免多头指挥、多头管理或管理中间环节冗余的现象。市政道路PPP项目在养护工作上应采取全面养护、科学管理、预防为主、防治结合的工作思路，对市政道路及其设施进行经常性、及时性、周期性和预防性养护与维修，保证项目的正常使用功能。一般市政道路类项目根据运维工作需求，通常在项目公司内设综合办公、财务、运营管理三大部门，根据项目规模与运维方案，各部门内设置一定数量的岗位与人员。具体项目根据实际需要可再添加相关责任部门[2，3]，见图1。

1.2 绩效考核方案

项目考核边界是绩效考核方案中的核心内容，这直接决定了项目公司在运维过程中的重点工作内容。

以安庆市外环北路PPP项目为例，市政道路类PPP项目一般考核内容包含以下四部分：

1)路基、路面、车道、排水和其他设施养护的作业规范以及维护情况；

2)安全管理和紧急突发事件管理情况；

3)安全作业生产(与正常维修作业有关的伤亡)情况；

4)利益相关者满意度。

其中第一部分为主要考核部分，占比较大，主要考核项目整体质量与养护工作；第二部分主要考核项目公司安全管理与突然事件处理制度与落实情况；第三部分主要考核项目公司在维修施工过程中安全生产等方面内容。第四部分主要考核项目考核利益相关者满意度，对道路使用者及道路周边居民、企业进行公共调查。

前三项考核为基础考核，第四项为奖励项，前三项整体达标后即可获得全额项目运维绩效付费金额，第四项根据打分确定项目可获取的奖励额度。

2 风险管控

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)PPP项目常见风险分配安排，PPP项目运营维护相关风险通常由项目公司承担，据此，国内大多数PPP项目在项目风险设计时，往往将PPP项目运营阶段的风险全盘分配给项目公司[4，5]。近年来已进入运营期的PPP项目实际运营状况表明，PPP项目运营期的风险类型多、变性大，不考虑风险类型与实际状况，将运营维护风险全盘分配给项目公司，不符合承担风险的一方应该对该风险具有控制力等风险分配原则，不利于项目本身的运营维护。同时由于风险与收益不对等，项目公司特别是控股项目公司的社会资本方，在PPP项目运营阶段承担的风险极大，主要风险见表1。

表1 PPP项目风险识别与防范

3 成本测算

关于运维成本的测算，采用两种方式。一是根据《市政工程设施养护维修估算指标》(HGZ-120-2011)采用估算指标法；二是根据现行定额采用定额预算法。

项目运营养护的总费用组成，见成本组成表2。

表2 成本组成表

两种测算模式优缺点比较，见表3。

表3 优缺点对比表

4 结 语

以国务院、财政部、国家发改委发布的PPP相关政策文件为基础，并结合同类PPP项目实操与调研经验，简单的阐述了市政道路PPP项目在实施阶段中的运维管理、风险管控、成本测算这三个方面的工作环节。运维重点工作主要有运营公司组建、绩效考核方案等方面；风险管控主要有预测的风险识别、项目实操过程中的风险防范与处理等方面；成本测算主要有市政道路(道路、照明、排水等)、道路公共绿化、人员成本以及管理费等方面，并对两种测算方法进行了优缺点对比。