总分馆体制下的公共图书馆绩效评估研究——以南海读书驿站为例

0 引言

20世纪六七十年代，随着新公共管理运动兴起，绩效管理理念浸入公共部门，如何衡量公共部门的绩效便成为学术界和社会共同关注的重要议题。公共图书馆作为典型的公共服务部门之一，正是在这一背景之下开始了绩效评估的研究和实践。从图书馆绩效评估的发展历程来看，欧美图书馆评估大致经历了一个评估重心演变的历程，即从注重图书馆资源输入的评估演变到采用投入产出分析的方法对图书馆绩效进行评估。英、美、日等发达国家纷纷开展图书馆绩效评估实践。1982年美国图书馆协会(ALA)制定《公共图书馆绩效评估手册》(Output Measures for PublicLibraries：ManualofStandardized Procedures)；1999年美国研究图书馆协会(ARL)提出基于用户的图书馆服务质量评价模型LibQUAL+TM。相关国际组织也纷纷加入到图书馆绩效评估的研究和实践。国际标准化组织颁布ISO11620(有1998年、2003年、2008年三个版本)，国际图书馆协会联合会1996年颁布《质量评估：学术图书馆绩效评估国际指导方针》，2006年推出第二版《质量评估：图书馆绩效评估》。

我国图书馆绩效评估起始于1980年代。1983-1985年，中国科学院会组织专家对上海、兰州文献情报中心的发展方向、工作任务、学术活动和人才培养等进行学术评议；1991年国家教委下发《普通高等学校图书馆评估指标体系大纲》《关于开展普通高等学校图书馆评估工作的意见》；1993年文化部制定《全国共图书馆评估标准》，组织全国公共图书馆评估，迄今进行6次；2001年国家图书馆组织课题组研制《国家图书馆绩效评估指标体系》。

图书馆的绩效具有间接性、潜在性和模糊性[1]，因此，图书馆绩效的测量一直是评估中的难题。我国图书馆绩效评估起步晚于欧美，故注重吸取国外经验，在评估指标体系设计上兼顾图书馆的资源投入和产出。例如，《国家图书馆绩效评估指标体系》分资源、基础业务、业务研究、管理和读者服务五个模块进行评估[2]，只有读者服务属于产出范畴，其他四方面属于图书馆管理或组织要素范畴。柯平等将图书馆服务绩效评估划分为三个维度：政府投入、图书馆内部效率和社会大众外部满意[3]。可以说，我国图书馆绩效评估实践兼顾“图书馆评估”与“图书馆绩效评估”两方面的内容。之所以形成如此局面，主因是我国图书馆事业发展比较落后，公共图书馆评估一直遵循以评促建思路[4]，以评促建思路客观上推动了公共图书馆发展，但缺陷也明显，即公共图书馆评估基本上处于图书馆绩效评估的初级阶段——投入规模评估[5]，评估实践过于注重评估规模与投入，图书馆绩效评估理论思维缺失，因此公共图书馆评估需要尽快实现从投入条件评估向服务绩效评估的转型[4]。

公共部门的绩效评估起源于企业绩效评估。企业绩效评估就是对企业一定经营期间的经营效益和业绩做出评判，企业业绩最终可以归结为利润，也就是说企业绩效评价的根本是投入产出分析。只有对企业进行综合评估时才会考虑到资产规模、人力资源、创新能力、管理水平等利润之外的要素。严格意义上说，图书馆绩效评估同样要坚持投入产出分析的这一基本原则。彼得·德鲁克说：“企业的成绩是使顾客满意，医院的成绩是治愈患者。”[6]图书馆的运营业绩主要取决于图书馆服务。服务是图书馆绩效评估指标体系中最重要的一块，处在评估体系中的输出端，一切效益都要从这里体现出来，管理者和从业者的业绩也要经过这里的各项统计和换算表现出来[2]。但是，我国公共图书馆评估目前采用专家经验评估，以定性分析为主，数据与事实支撑不足[3]。现行评估指标忽视了对读者群体这一重要的评价对象的评估，倚重的只是主管部门、图书馆专家，试图通过某些量化及定性指标对图书馆工作进行评估，主观色彩太强[7]。

绩效包括感知绩效和客观绩效两种基本类型[8]。图书馆绩效评估也可以从这两方面入手。现有图书馆绩效评估实证研究中，主要是从感知绩效的角度对读者满意度进行评估，代表性的成果如唐琼等用LibQUAL+TM模型对广东三所高校馆的读者服务质量进行评估[9]。由于数据获取不易，对公共图书馆的客观绩效进行评估的实证研究尚不多见。为此，本研究利用佛山市南海区图书馆信息管理系统的数据进行总分馆绩效评估研究，以达到丰富图书馆客观绩效评估研究成果之目的。

1 研究对象与研究设计

总分馆制是指在特定的区域范围内，由一个或若干个图书馆担任总馆，其他若干图书馆担任分馆，通过合作形成服务体系，保障区域内民众的图书馆权利。图书馆界试行的总分馆制度是一种改革，意图打破“一级政府办管一级图书馆”体制，加快实现图书馆网络布局。就我国发展实际而言，县域是总分馆制构建比较合适的单元[10]。2015年1月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强对农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通，打通公共文化服务的‘最后一公里’”。2016年12月29日文化部、新闻出版广电总局、发改委、财政部、体育总局五部委印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》。

佛山市南海区位于珠三角，面积1073平方公里，2016年末常住总人口为271万，城镇人口约占95.67%，经济总量位居百强县(区)前列。但相当长一段时期内，南海公共图书馆设施和服务效能薄弱，各镇街发展不平衡，基层图书馆建设和布局欠缺科学性；部分街镇公共图书馆由于配套资金、人员、资源、场地和措施不到位或不合理，存在服务盲区，95%村居社区图书室(屋)资源陈旧、读者少、开放时间短，形同虚设；基层图书馆与社会需求不对接，存在“三个不便、三个不足”(时间、空间、找书不便和人员、资源、效能不足)等问题[11]。

为解决上述问题，构建完善、高效的县域公共图书馆服务体系和城乡“十分钟”服务圈，2013年7月南海区图书馆开始首间“读书驿站”的试点建设与服务探索。2014年、2015年共新增18间读书驿站。经过三年摸索，2016年与2017年读书驿站进入井喷式增长阶段，2016年新增50间，2017年新增68间。截止2017年底，南海建成读书驿站137间，分布在街区、市民广场、镇街文化机构、学校、工业园区附近等，驿站总面积4577.73平方米。按目前南海区居住人口计算，达到每万人16.15平方米、每1.97万人拥有一间读书驿站的水平。目前南海已构建了颇具特色的“区总馆、镇街分馆、读书驿站(服务点)”三级图书馆总分馆服务体系，解决了公共图书馆服务“最后一公里”问题。2018年6月，南海区图书馆总分馆以总分排名第一的成绩通过广东省文化厅试点验收，转为示范地区推广；南海区图书馆馆长陈渊获聘“广东省总分馆建设专家”，这样的成果表明上级部门对南海读书驿站建设成绩的认可。

本研究以2013年1月至2018年6月为时间段，收集南海区图书馆总馆及其读书驿站的统计数据，使用“到馆人数”“图书借阅量”作为图书馆绩效的测量指标。南海图书馆是一个县(区)级图书馆，服务对象是基层民众，“图书借阅量”可以有效测量文献资源的利用效率，是最经典的图书馆绩效测量指标；“到馆”不仅是文献借阅的条件，也在一定程度上反映了民众对图书馆空间的使用绩效。需要说明的是：前几年图书馆管理信息系统不够完善，所收集的数据存在一定缺失。例如，总分馆体系中的七个镇街图书馆分馆数据无法获取，故本文选取的南海图书馆总分馆数据样本只包含总馆和读书驿站相关数据；“总馆到馆人数”2013年1月至2016年12月均缺失，“驿站到馆人数”2013年至2016年7月的数据均缺失，因此，在本文绩效分析中主要使用核心字段内容齐全的时段信息。

2 数据分析

2.1 总分馆系统的绩效评估

南海区图书馆管理信息系统所能提供的按月统计的图书借阅量起始于2014年1月，2014年以来的图书借阅趋势与读书驿站的建设情况见图1。读书驿站的规模化建设集中在三个阶段：2015年9—12月，新建12间驿站；2016年9—12月，新建驿站50间；2017年6—11月，新建驿站68间。随着读书驿站数量攀升，南海区图书馆总分馆的图书借阅总量迅速增长。在2016年前，南海区图书馆总分馆系统每月图书借阅量均维持在5万册左右；随着第三批读书驿站的建成运营，至2018年上半年南海区图书馆总分馆系统每月图书借阅总量跃升至30万册次，是2016年前的6倍。这充分显示了读书驿站的建设对提高南海区图书馆总分馆体系文献利用率的巨大推动作用。值得注意的是，从2016年10月开始读书驿站的月图书借阅量已经和总馆基本持平。

总体来看，读书驿站建设对南海区图书馆的绩效提升至少起到了两方面的作用：一是对南海区图书馆起到了重要的宣传推广功能。在读书驿站尚未规模化建设时期，很多南海居民对南海区图书馆并不了解，读书驿站的广泛建设使得南海居民开始了解图书馆、熟悉图书馆，这是公共图书馆绩效提升的基本前提。二是读书驿站的建设使得南海完成了图书馆总分馆建设的“最后一公里”，大大提高了南海居民使用图书馆的便捷程度，促使南海居民开始愿意使用图书馆，这是导致南海区图书馆绩效获得快读提升的根本原因。

图1 南海区图书馆文献借阅量趋势图

图2 南海区图书馆到馆人数趋势图

除了使用图书馆的文献信息资源之外，随着舒适度提高，读者对图书馆空间的使用也越来越成为一个衡量图书馆绩效的重要方面。本研究使用到馆人数这一数据测量南海区居民对图书馆的空间使用。现能收集到的最早按月统计的“到馆人数”数据起始于2016年8月的“驿站到馆人数”(6311人/次)。图2显示了2016年8月以来南海区图书馆总分馆系统的“到馆人数”变化趋势。南海区图书馆总馆的“到馆人数”基本维持平稳，读书驿站“到馆人数”在2018年前一直持续攀升；而且从2016年底开始，读书驿站“到馆人数”远远超过总馆。近年来南海区图书馆系统的图书借阅量增长6倍。综合图1、图2来看，文献增长的主因可以归结为两方面：一是总馆“到馆人数”维持稳定的前提下，人均借阅量攀升，因此总馆借阅量持续增长；二是新建的读书驿站吸引大量读者，读者人数的攀升推动了读书驿站借阅量的攀升。有两个现象引起值得关注：一是读者分化，即人均借阅量较高的读者倾向于使用总馆空间和到总馆借阅；二是从2018年开始，尽管总借阅量仍然维持在高位，但读书驿站“到馆人数”出现一定程度的下降。一方面，可能因为早期建设的部分读书驿站面积较小，阅读空间舒适度不够；另一方面，由于南海外来人口多，春节期间大量外来人员返乡，于是出现图2中1月和2月到馆人数下降的情况。

2.2 读书驿站的绩效评估

本研究收集了137间读书驿站从建成运营至2018年6月为止的“图书借阅量”“到馆人数”作为运营绩效的测量指标，考察资源投入(经费投入、人员投入、建设方式)、环境因素(行政区位、位置、服务人口基数)、自身属性(面积、藏书量、运营时间、硬件设施)三方面因素对读书驿站绩效的影响。

资源投入的测量方面，经费投入以建成每一间驿站多花费的经费为测量尺度，人员投入以是否配备专职管理人员为测量尺度，建设方式分为新建和农家书屋改造两种类型。环境因素的测量方面，行政区位以读书驿站隶属的行政乡镇或街道为准，位置属性是区分读书驿站是建立在社区、学校、商城等不同的社会动能区域，服务人口基数是以步行10分钟距离的常住人口数为测量尺度。自身属性的测量方面，面积以驿站建设面积为多少平方米计，文献量以驿站拥有的图书册数为测量尺度，运营时间测量每一间读书驿站自建成至2018年6月共运营了多少月，硬件设施主要以是否配备空调为测量尺度(南海气温高，很多读者对配备空调要求强烈)。

本研究采用阶层回归方法考察各变量对读书驿站绩效的影响。需要说明的是，由于行政区位和位置两个变量为多分类变量，因此将这两个变量转换为虚拟变量纳入回归方程，行政区位以“大沥镇”为参照组，位置以“小区社区”为参考组。

表1显示了读书驿站“图书借阅量”的影响因素回归模型。模型一将资源投入类变量纳入回归方程，回归分析结果显示，资源投入能够微弱地影响各个驿站的“图书借阅量”(R2=0.057，p＜0.05)，其中“建设经费”对“图书借阅量”具有显著的正向影响(β=0.204，p＜0.05)，是否具有专职管理人员、建设方式是新建还是农家书屋改造对图书借阅量没有显著影响。模型二的结果显示，将环境因素纳入“图书借阅量”的回归方程之后，模型的解释力得到大幅度提升(R2=0.249，p＜0.05)。在控制资源投入的情况下，位置和行政区位对读书驿站的“图书借阅量”影响显著，即位于银行、图书馆旁的读书驿站的“图书借阅量”显著高于坐落于小区社区的读书驿站(β=0.363，p＜0.05)，九江镇读书驿站的“图书借阅量”显著高于大沥镇的读书驿站。模型三综合考察资源投入、环境因素、读书驿站自身属性对“图书借阅量”的影响，回归分析结果显示，在控制环境因素和自身属性的情况下，“建设经费”对“图书借阅量”的影响依然显著(β=0.316，p＜0.05)；在控制资源投入和自身属性的情况下，“位置”和“行政区位”对“图书借阅量”具有显著影响，即位于工业园的读书驿站的“图书借阅量”要显著低于小区社区的读书驿站(β=-0.325，p＜0.05)，位于银行、图书馆旁的读书驿站借阅量的差异不再显著高于位于小区社区的读书驿站，隶属于九江镇的读书驿站的“图书借阅量”显著高于大沥镇的读书驿站(β=0.245，p＜0.05)；在控制资源投入和环境因素的情况下，藏书量(β=0.255，p＜0.05)和读书驿站建成运营时间(β=0.511，p＜0.05)对“图书借阅量”具有正向影响。

表1 读书驿站的“图书借阅量”与影响因素

表2显示了读书驿站“到馆人数”的影响因素回归模型。模型一的回归分析结果显示，资源投入对各个驿站的“到馆人数”没有显著影响(R2=0.220，p＞0.05)。模型二将资源投入和环境因素同时纳入到回归方程，回归分结果显示，资源投入和环境因素对“到馆人数”没有显著的影响(R2=0.168，p＞0.05)。模型三综合考察资源投入、环境因素和自身属性对“到馆人数”的影响，模型的解释力达到统计显著水平(R2=0.627，p＜0.05)。具体来看，在控制环境因素和自身属性的情况下，拥有专职管理人员的读书驿站“到馆人数”反而较少(β=-0.214，p＜0.05)；在控制资源投入和自身属性的情况下，“位置”“行政区位”对“图书借阅量”具有显著影响，即位于学校的读书驿站“到馆人数”显著高于位于小区社区的读书驿站(β=0.209，p＜0.05)，而位于工业园(β=-0.231，p＜0.05)和行政中心(β=-0.131，p＜0.05)的读书驿站“到馆人数”显著低于位于小区社区的读书驿站，隶属于大沥镇的读书驿站“到馆人数”显著高于桂城街道(β=-0.324，p＜0.05)、九江镇(β=-0.208，p＜0.05)、里水镇(β=-0.282， p＜0.05)、 狮 山 镇 (β=-0.254，p＜0.05)、西樵镇(β=-0.177，p＜0.05)；在控制资源投入和环境因素的情况下，面积(β=0.864，p＜0.05)、建成运营时间(β=0.371，p＜0.05)、硬件设施(β=0.163，p＜0.05)对“到馆人数”具有正向影响，而藏书量(β=-0.178，p＜0.05)对“到馆人数”具有微弱的负向影响。

表2 读书驿站的“到馆人数”与影响因素

3 讨论

长期以来，我国公共图书馆基本上是“一级政府建一级公共图书馆”。这种建设方式虽然基本上实现全覆盖，但仅仅是低水平覆盖，各馆并没有实现体系化运作。由于基层政府特别是镇街政府公共服务保障力度弱，造成镇街等基层图书馆(室)运行效率低[12]。对县(区)级以上公共图书馆来说，受到辐射覆盖面积的固有限制，很多大型图书馆存在资源利用率低下的问题。如何打破这种窘境，提高服务水平和服务效率是公共图书馆总分馆建设需要解决的核心问题。经过近年探索，南海区形成了图书馆覆盖面广、末端服务功能强大的“区总馆、镇街分馆、读书驿站(服务点)”三级总分馆服务体系，解决了公共图书馆服务“最后一公里”问题。

本研究以“图书借阅量”“到馆人数”作为图书馆客观绩效的评估指标，对南海区图书馆总分馆体系的绩效进行客观量化评估。数据显示，通过读书驿站的不断建设和投入运营，南海区图书馆总分馆体系的绩效提升显著，真正做到了将图书馆服务覆盖到“最后一公里”。“图书借阅量”稳步攀升，大大提高了南海区图书馆总分馆体系的文献利用率；读书驿站对南海区图书馆总分馆的绩效贡献已经占据半壁江山。需要注意的是，不同类型的读书驿站的绩效存在差异。建设经费、不同位置、隶属不同街镇的读书驿站“图书借阅量”“到馆人数”均表现一定的不同。需要警惕的是，读书驿站的“到馆人数”近期存在下降现象，这可能意味着读书驿站的扩展式建设已经进入尾声。

今后南海区图书馆总分馆建设的重要工作之一是总结经验，根据读书驿站客观绩效的影响因素展开深度调查，发现和解决读书驿站运营中存在的各种问题，促使读书驿站从数量扩张建设转向以提高服务质量和环境品质为主导的集约式发展。

4 结语

本研究使用客观绩效评估方法对南海区图书馆总分馆体系的绩效进行了评估，研究发现，通过读书驿站的建设运营，南海区图书馆总分馆的整体绩效有了显著提升，但读书驿站的运营绩效仍存在较大的改善空间。下一步研究的重点是从用户视角出发，深入调查广大市民对南海区图书馆总分馆，特别是读书驿站的满意度，并通过对用户的深度访谈和问卷调查，发现南海区总分馆建设中的细节问题，提出对策，从而进一步提高南海图书馆总分馆体系的整体绩效。