加强街道在城市治理中履行职责的法治供给

文 皮剑龙

建设法治中国首善之区，是首都北京的一个重要发展目标。目前，街道在城市治理工作的法治供给不足、法治建设相对滞后，已成为强化街道在城市治理中的基础地位、构建具有首都特点的超大城市治理体系过程中面临的一个重要问题。

一是推进街道改革的法治供给不足。从国家层面看，唯一一部为街道办事处制定的法律《城市街道办事处组织条例》，已于2009年6月27日废止。从地方层面看，北京市于1999年1月14日颁布实施了《北京市街道办事处工作规定》。一方面，该规定属于地方政府规章，法律位阶较低。相对于解决城市治理工作中多年积累下来的一些老大难问题，规定的约束力不足、执行效果不明显。规定中的一些内容，在实际工作中并没有得到很好的执行。另一方面，《北京市街道办事处工作规定》的部分内容已经落后于城市治理的需求。在经历了城市快速发展阶段后，本市街道办事处面对的管理服务需求，有的已经超过了国内不少中小城市的管理服务需求，但对于街道硬件软件设置标准的更新换代，对于街道工作的理念方式手段创新等，既有的法律法规都无法提供足够的支撑。

摄影 秦焕钧

二是推进城市治理改革的法治供给不足。城市治理是一项系统工程，城市治理工作整体性很强，牵一发就需要动全身。强化街道在城市治理中的基础地位，既涉及街道自身的定位、职能、职责、机构、编制明确与优化，也包括与部门关系的梳理与调整；不仅需要围绕街道的改革制定或修订规范性文件，也应该围绕职能部门的改革制定或修订规范性文件，使职能部门的改革与街道改革相配套。长期以来，两方面工作衔接的紧密性不是很强。其中一个具体的问题是，很多部门制定的文件，或者由部门主导形成的规章，赋予了街道不少职责和任务。这些文件、规章在以推动治理重心下移为重点的新一轮城市治理改革中，还没有得到全面的梳理和修订，有的与新制定的街道职责清单并存，仍然具有效力，既不利于街道按照市委市政府要求，深化自身改革，履行应有的责任和义务，也对依法行政的严肃性带来不利影响。同时，城市治理改革特别是街道改革中经过实践检验，被证明是行之有效的很多好经验好做法，也有待于从法治角度固定下来，从而长期有效地坚持下去。

应尽快制定《北京市街道办事处条例》

为此，应尽快制定《北京市街道办事处条例》。国家层面有关法律的废止，为北京市从首都超大城市的特点出发，结合城市治理的实际需要，研究制定针对街道的地方性法规，从特定的角度提供了一次机会，应抓紧有关的立法工作。一方面，通过立法，把中央有关重大决策部署全面落实到城市治理工作的加强和改进上，以城市治理法治保障现代化带动城市治理体系、治理能力现代化，推动首都城市的治理水平迈上新台阶；另一方面，通过立法，把多年来在城市治理具体实践中取得的新认识、形成的新理念、确立的新思路，以及形成的好方法、好模式等确定下来，从旨在落实街道城市治理基础地位的立法入手，为与构建具有首都特点的超大城市治理体系相适应，建立更加全面系统的法治保障，奠定一个重要基础。

增强街道办事处条例的可用、实用和好用性。《北京市街道办事处条例》的制定，应抓住那些制约街道科学履行职责、发挥应有作用的带有长远性、关键性的问题，做出明确的规定。其中，街道办事处的性质定位最为基础。街道办事处是区政府的派出机关，接受区政府的领导，依法在本辖区内履行职责、开展工作。体现在城市治理上，街道应组织、协调和推动各方面力量，开展辖区各项管理和服务工作。按照目前的法律规定，街道不具有执法主体资格，难以授予执法权限。各职能部门应依据各自的法定职责，主动深入城市治理一线，实施管理、提供服务。在街道组织的带有综合性的治理工作上，部门应派出力量、接受街道的指挥，共同完成好治理任务。条例应以明确街道定位为基础，对街道在城市治理中的基础地位和职能职责、机构编制以及与部门的职责和工作关系等做出规定，对街道履行职责必需的权力做出具体和可供执行的设定，为形成分工清晰合理、衔接紧密协调的城市治理体系提供法治支撑。

全面系统地加强城市治理法治供给工作。除了制定街道办事处条例，应注意随着城市治理改革的逐步深入，在发现重要问题并成功解决后，把得到改进和完善的工作以规范性文件的形式确定下来。在这方面，已经有不少工作要做。比如，街道职责清单目前是试行，应以明确街道定位、科学界定街道职能为基础，经过更加深入的实践，不断做出优化调整；与街道履行职责相配套的权力，包括在辖区重要规划建设事项决策上的建议权、组织辖区各方面力量实施管理服务的指挥权、对职能部门在基层履行职责的监督权等，应进一步细化，使街道真正能够行使权力；“街道吹哨、部门报到”以及网格化治理的实践已经取得重要成果，一些好的做法应该通过规范性文件在全市范围推广，对城市治理整个体系产生优化带动作用等等。

法治供给是依法行政的有机组成部分，是依法行政带有前导性的基础工作。北京的城市治理工作应该把加强法治供给作为重要内容，抓紧抓实抓好。