社会工作与中国社会主要矛盾转化

徐屹帆

2006年10月十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出要建设宏大的社会工作人才队伍。从2015年起，社会工作更是连续四年被写入全国人大《政府工作报告》之中。究竟什么是社会工作？社会工作为何变得如此重要？社会主要矛盾转化与社会工作有什么关系？社会工作对于公共政策研究与实践有何积极作用？中国会成为一个福利国家吗？社会工作专业方法及其应用途径主要有哪些？社会工作专业发展面临哪些挑战？为此，本刊特约记者专访了清华大学社会工作研究中心主任、社会治理与发展研究院社会健康管理研究中心学术委员会主席陈社英教授。

社会工作是一门专业和职业

《领导文萃》：2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出要建设宏大的社会工作人才队伍。但究竟什么是社会工作，并不是所有人都很清楚，而且似乎有不同的解释。请您介绍一下好吗？

陈社英：《决定》首次以“中央文件”的形式提出这样的战略任务，为中国社会工作专业发展带来了前所未有的机遇，中国社会工作人才队伍建设得以全面启动，也才有了后来一系列文件的出台，各地社会工作的发展逐渐全面铺开。为落实党的十六届六中全会的战略部署，中组部牵头与各有关部门经过广泛调查研究，将社会工作人才界定为“以助人为宗旨，运用专业知识和方法，进行困难救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治等社会服务工作的专门人才”，并指出社会工作人才广泛分布于社会管理和服务的各个领域、各个层次、各个方面，具有跨部门、跨行业、跨所有制和高度分散的特点。

但是，社会工作并非一开始就作为一个专业而存在，且迄今其专业化发展的进程还未彻底完成，尤其在中国。西方社会工作的起源与慈善服务分不开，特别是19世纪教会对工业革命中产生的城市贫民的救济。所谓专业化（及学科或学术化），则是社会工作教育发展的结果，最早在美国是以1898年夏天纽约慈善组织协会（哥伦比亚大学社会工作学院的前身）所开办的首个正式“社会公益”班为起点。经过一百多年的发展演变，社会工作作为一门专业学科，在美国等西方国家已相当发达。在中国，专业社会工作的最初引进，几乎和“中华民国”的创立同年，也与西方社会工作教育的起步阶段衔接。然而，一九四九年以前，中国历经战火蹂躏及政治衰败，而致使社会事业难有大的发展，甚至几乎无安身之地。中华人民共和国成立之初，社会工作专业与其他许多社会科学学科又不幸遭到取消，留下长达近三十年的空白。这种遭遇，使得大陆专业社会工作在“文革”结束之后的重建困难重重。由于师资与教材双重缺乏，社会工作教研最初不过是零星的尝试。香港大学与广州中山大学社工教育与研究三年合作计划于1986-1987学年度启动，是大陆高校首次大规模引进境外师资加上自主开发，最先系统开展的社会工作专业教育。中山大学社会学系1984级本科生，是大陆社会工作专业重建伊始的首批毕业生。其后，北京大学等高校获批正式举办社会工作本科学位教育。受民政部委托，中大接着承办了全国首届社会工作师资培训班，也由我具体负责设计和主持，借助港大社工系等师资力量，培育了来自全国各地的社会工作专业第一批种子师资。

社會工作作为一门专业得以重建，在中国大陆已经存在和发展了三十多年。但是，社会工作专业的发展也受到各种因素的制约。首先是职业化的发展状况，即为专业社会工作者提供的职业岗位是否足够，以及吸引力和职业发展前景如何。其次是社会各界对社会工作的专业性认可度如何。由于社会工作一词在社会工作专业教育被取消的三十多年期间被广泛用来指称非专业的社会兼职、群众工作等等，至今仍有不少人在非专业意义上理解和使用社会工作一词，极易引起混淆。十六届六中全会的《决定》，则是要大力发展专业社会工作，即以专门人才培养和使用为着眼点。因此，社会工作专业教育的发展状况就成了首要的关键，其次是职业化发展状况。明确这一点，对于我们的领导干部准确理解党中央和国务院的战略部署十分重要。

《领导文萃》：从2015年起，社会工作连续四年被写入全国人大《政府工作报告》之中。社会工作为何变得如此重要？十九大阐明的社会主要矛盾转化与社会工作又有什么关系？社会工作对于公共政策研究与实践有什么积极作用？中国会成为一个福利国家吗？

陈社英：社会工作重建并非一开始就如此受重视。虽然已经有三十多年历史，但最近发表的文献却大多把“中国社会工作十年（2006-2016）”作为大陆社会工作真正取得长足进展的时期。为何头二十年没有太大起色呢？究竟近十年与那二十年的反差只是历史的偶然还是必然，其中到底有无规律性、主导性的因素，倘若有的话那又是什么？十年辉煌之后，社会工作似乎又遭遇了一个低谷，以及依然存在着一些“坑”，这又做何解释呢？我曾在《改革与战略》《社会建设》和《社会与公益（清华社会工作评论）》等中文学刊上给出理论解释。其中的关键在于理解总体公共政策的决定性作用。

所谓总体公共政策或是确定一个政策系统的优先目标及首选手段之指南（GPP模式）。其在人力物力和财政预算等社会资源分配上的具体表现，就是社会生活与国家管理各个不同方面之间的权重关系，由此决定各个部门政策的相对地位或重要性。不同总体公共政策取向决定了不同的国家性质。譬如，福利国家是把社会福利的提供作为优先目标及首选手段，而“经济国家”倾向于一切以经济建设为中心。依此类推，“战争国家”热衷于穷兵黩武，“政治国家”“宗教国家”强调政治或宗教可以冲击一切等等。这里关于国家的不同标签，非指任何国家都可能或应该具备的各种功能（如福利、经济、科技、政治、军事、宗教），而是不同的功能在公共政策体系中所占的权重，且特别关注的是某一方面是否成为整个公共政策体系的优先目标及首选手段（中国特别强调的“路线”问题也可在这个一般框架下加以科学研究）。而这种有意或无意形成的“不平衡”，会造成不同类型的总体公共政策或GPP模式。奉行不同类型GPP的国家在结构、功能、指导思想等诸多方面都会有量和质的区别，甚至可归结为发展型和非发展型的GPP（例如，“经济国家”和“福利国家”都属于不同的发展型GPP，而像纳粹德国和日本军国主义那样的“战争国家”就常沦落为反发展型GPP）。换句话说，“发展”并非一件当然的事情；“发展战略”这个词语，并不是分析任何国家任何时期的公共政策时都能随便说的。一些走火入魔的战争国家和宗教极端国家，可能会把“发展”抛在脑后，甚至在社会生活的很多方面，为了一些极端的目的根本就是反发展的，譬如公然践踏妇女的权利或基本人权。即使当代中国，也曾在一定的历史时期内偏离过正常发展的轨道，如正式承认过的“十年浩劫”惨痛错误的教训；今后的漫长道路仍然要以史为鉴，时时监控和警惕偏离健康发展的种种可能倾向。而1978年的历史性转变和后来“经济国家”发展模式的成功经验，亦需要认真总结，以促成GPP及时进一步转型。国际历史经验表明，福利国家比“战争国家”要好，以经济为中心比过度政治化或宗教化要好。但是，从长远来说，一个国家持续健康发展的基本要求，就是社会生活的不同方面之间、国家政策不同部门之间要保持一定的平衡；任何失衡状态下的发展，可以在特定历史时期内发生，但久而久之若不加调整纠正，都会造成严重的社会经济政治问题。

从GPP研究的高度回顾中华人民共和国的历史，社会主义公有制在中国大陆建立，决定了国家的主要职能，是代表全体国民来管理甚至直接经营占压倒地位的国有经济，同时还对集体经济负有指导责任，政府在结构上自然是由经济部门所主导。这点与建立在资本主义私有制基础上的西方福利国家根本不同（那里的政府不需也不应过多地干预私营经济）。因此， 把主要精力用来搞经济建设和发展生产力，本来就是新中国党和政府最重要的历史使命（如财政预算的大头用于扩大再生产，这在西方福利国家政府预算中是闻所未闻的，也是比较研究中的最大陷阱）。从GPP研究角度来说，中华人民共和国一开始就是一个经济国家而不是一个福利国家。但是，由于种种原因干扰，理论上不幸导致“以阶级斗争为纲”的指导思想，实践中偏离了经济国家应有的发展轨道；中共十一届三中全会具有最重要的历史意义，其实就是还经济国家以本来面目，把工作重点转到经济建设上来（这看起来再简单不过，但若不上升到理论认识的高度认真吸取教训，就仍有可能犯同样性质的GPP错误而再次付出极为惨重的历史代价）。至于改革开放的种种具体措施，则是实现这一重新确立的“经济国家”GPP的新方法、策略和手段，而后者为市场机制的成功创造了绝无仅有的历史条件。经济国家GPP的去政治化，再加上改革开放的大胆决策，社会上“人人下海”各显神通，经济上混合所有制形成与发展等，促进了中国大陆经济的高速发展和腾飞。另一方面，一切以经济建设为中心，势必影响到“社会”发展各个方面，包括社会福利服务、医疗卫生、住房、教育等等各种社会资源的供给和公平分配。在这种情况下，留给社会工作的发展空间自然也是相当有限。这一“经济国家”及整个社会高度经济化的GPP取向，就是中国大陆社会工作在重建的头二十年里没有太大起色的主要原因。

然而，随着经济与社会不够协调的发展，社会问题日益突显并越来越为民众所诟病，也逐渐受到公共政策越来越多的关注。另一方面，经过拨乱反正去政治化而终于得到彻底实现的“经济国家”，紧接着经历了一个逐步去经济化的过程。主要原因是改革开放引起的政府结构与职能转变（如下放企业自主权、利改税、经济部门关停并转、社会管理机构重整加强等）。在指导思想上，进入21世纪后，中共中央陆续提出了一系列关于构建社会主义和谐社会的战略构想，也为中国大陆社会工作的发展逐步扩大了空间（最早探索开展社会工作专业教育的中山大学，也在2001年得以正式成立社会工作专业）。特别是2006年10月中共中央十六届六中全会做出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再到2017年10月中共十九大认定“我国社会主要矛盾已经转化”，中国大陆的GPP已从偏重经济逐步转型到兼顧社会，从而进入到一个新的时代。这就是中国大陆社工界高歌“社会工作发展十年”（2006-2016）迎接十九大的时代背景及其概念逻辑。

GPP研究的理论解释和预测，已被证明与党的十九大关于社会主要矛盾已经转化的判断完全吻合。实际上每个五年计划都会提到“平衡”，但唯有这次GPP层面的战略性转变，才特别明确指出“不平衡”的问题并将其提升为社会主要矛盾的两大方面之一。中国总体公共政策应该从“以经济建设为中心”上升转型到真正“以经济建设为基础、社会经济动态平衡发展”。对于今后国家发展的指导意义是：（1）求“平衡”，就不能再奉行“GDP主义”（或任何时候都以经济建设为中心），“经济国家”已经在退出历史舞台；（2）求“充分”，就仍要坚持以经济建设为基础，而不能照搬“福利国家”公共政策模式。在这个历史与比较研究意义上，认为中国大陆已进入一个“后经济国家”新时期，应该是最合适的理论解释（即不会回到经济国家，也不会变成福利国家）。经济从特殊的矫枉过正时期的“中心”转变为更加符合马克思主义原理的更具有可持续性的“基础”，“社会”从靠边站回到党和国家为人民谋福利、建设社会主义美好社会的“宗旨”地位。在这个新的历史时期，社会工作专业将与其他“社会”（不单是经济）科学一道担负“平衡发展”的领导责任。这是大势所趋，也是社会工作者自信的依据之所在。社会工作、社会政策、社会服务、社区养老等等，与人民日益增长的美好生活需要直接相关，也必将成为未来基本国策的重中之重。另一方面，福利国家的主要管社会而较少管经济的发展模式，若生搬硬套到中国公共政策的研究和制定上来，却是不明智和不符合国情的（尤其是在西方都嫌其过时的时候）。因此，开阔的社会工作创新视角对于公共政策的研究与实践有极其重要的指导作用。

打造中国社会工作2.0，引领平衡发展大潮流

《领导文萃》：社会工作的专业方法及其应用途径主要有哪些？社会工作专业发展面临哪些挑战？

陈社英：社会工作的专业方法及其应用途径，传统上包括：微观直接的个案工作和小组、群体工作、宏观的社区工作（社区组织与发展）、社会政策与行政（管理）、社会工作研究等。各国社会工作教育依此通例及各自专业认证等要求设置相应的专业课程，例如：人类行为与社会环境，社会福利政策与服务，研究方法，社会工作实务，以及大量的实习教学。以美国为例，社会工作专业在本科层次采取通才教育的模式，使学生对社会工作实务的各种领域都具有广泛的适应能力；社会工作硕士生（MSW）培养则采取通才与专才相结合的办法，进一步扩大学生和毕业生对社会工作实务领域适应的深广度。随着全球化的发展，还开辟了国际社会工作的新领域，训练学生从难民营、孤儿院、学校医院服务到帮助各国政府及各国际组织提供人道主义援助和社会福利。

进入21世纪之后，国外（尤其是美国）高等及专业教育已经从重教（注重课程内容及结构设计）转向重学（强调学生学习成效），形成基于能力培养的新教育发展趋向。美国社会工作教育理事会2008年制定的新框架和2015年正式实施的新专业认证标准，就明确列出如下的社会工作基本能力要求：展现职业道德，尊重差异与多样性，推进人权和社会经济及环境公平、正义，从事研究-实践还有政策实践，接纳、测量、干预和评估个人、家庭、群体、组织和社区社会工作的能力。

专业社会工作以助人为宗旨，助人自助，其沟通、协调、倡导等社会功能对实现社会公平（“平衡”发展的核心与关键问题）和改善社会治理有不可替代的作用。专业社会工作服务对象包括个人、家庭、群体、组织和社区，这些构成了基层社会治理工作的基本单元。社会治理创新的目标是最大限度地激发社会活力，而社会治理的措施是否得当，都需要经过基层社会治理实践的检验。我们原有的行政或自治体制设计，已无法适应新时代社会/社区治理的需要。因此，通过应用社会工作专业服务技能，包括微观的和宏观社区实践各种方式方法（蕴涵于社区组织、社区发展、社区服务、社区建设、社区营造等各种形式中），可以帮助加强基层社会治理及其创新。在西方发达国家，社会工作服务几乎无处不在，社区生活的方方面面都可能见到社会工作者的身影，包括医院、心理卫生诊所、老年服务中心、儿童福利机构、学校、监狱法庭、军队、公司企业、政府部门、个体，以及其他各种公立与私立类别的服务提供。社会工作者多专长服务于某一特定人群或特定机构。但作为一门助人专业，社会工作帮助解决的问题几乎无所不包，从残障服务的需求到危及生命的身心疾病再到个人面对的重大社会问题，如吸毒、犯罪受害、失业、无家可归、危机与灾害等等。社会工作者还帮助处理严重家庭矛盾，包括配偶暴力、儿童虐待等等。在宏观的一端，社会工作者可以开展学术性和实务性研究，倡导社会服务的改善，从事社区组织工作，参与公共福利制度设计或政策规划与制定，担任公私机构的管理人员，甚至竞选各级领导岗位成为主要或政治决策人物。

中国大陆社会工作重建三十余年（尤其是经过最近十余年的迅猛发展），在专业教育和实务两个方面的成长都令世人瞩目。据中国社会工作教育协会统计，截至2017年3月，共有339所高等院校设置了社会工作专业本科，同时有社会工作专业硕士MSW办学院校105所。另据民政部2016年社会服务发展统计公报显示，当年全国共有社会服务机构和设施174.5万个，职工总数1239.3万人，持证的社会工作者达到28.8万人。在引领时代潮流、解决“不平衡”的主要社会矛盾过程中，社会工作要充分发挥作用，还需要解决专业本身的一些重大问题。很明显，持证社会工作者人数相对于社会服务职工总数，比例仍然很小，这与社会工作专业化（教育）和职业化（就业）的发展都有直接关系。就前者而言，最突出的问题之一是专业师资问题。根据中国社会工作教育协会负责人之一在最近分享的调查估算数据，中国大陆所有的社会工作教师当中，拥有社会工作专业学位的仅占19%。而就后者（职业化的发展）来说，社会工作作为一门职业，能否容纳、吸引和留住人才也是一个十分重要且令人关注的问题。

三十年前我在中山大学具体负责中国大陆首批社工学生教育与师资培训时最关注的社工专业化职业化问题，到今天貌似已得到解决，其实却受到待遇不高、士气低落、人才流失、招生困难等种种困扰；专业化仍然被认为处于“探索阶段”，一系列基本核心问题并没得到解决，有些甚至还没被认识到和提出来，社会工作专业的地位包括学术研究并没有得到充分的认可，在高教管理决策中还难免遇到被“砍”等这样或那样的“坑”。这些与人们特别是有关领导对社会工作专业的重要社会价值及学科地位认识不足有密切关系。不同看法之间交锋，时常被聚焦在社会工作与社会学的“分”与“合”问题上。但实际上，社会工作专业发展中的这些问题，并不仅在于与社会学的关系，因为还有心理学及精神卫生、文化人类学、伦理学、公共政策与管理、公共与发展经济学、法学等等。所有相关的社会及行为学科都是社会工作的理论基础或组成部分。社会科学应用于完善基层社会治理、解决社会主要矛盾，社会工作可成为引领或集大成之作。尽管一再被写入党和政府的核心文件，社会工作却仍然要挣扎建立自己的专业身份以求取得平等的学科地位。这在申报研究基金、遴选核心学刊、增设博士点、入围“双一流”等与专业发展密切相关的学术资源公平分配等问题上，有理论和现实的迫切需要。

《领导文萃》：那么，如何应对社会工作及社会工作专业发展面临的挑战？

陈社英：党的十九大关于社会主要矛盾已经转化的论断，为新时代打造中国社会工作2.0、引领社会发展新潮流开辟了更广阔的道路。“2.0”赋予中国、中国特色以及中国社会工作以“两岸四地”（海峡两岸暨港澳）的完整涵义（即不能再仅限于大陆），同时要求正确理解本土化与国际化的关系，博采众长共赢共享，要避免将本土化弄成作茧自缚或将国际化弄成崇洋媚外。而实现“2.0”的前提，就是社会工作必须成为一级学科，同时要加强学术研究和社会工作专业师资（博士）的培养。一方面是自身必须有一个质的飞跃以及专业性学术性的提升，另一方面是政府与社会要对这门专业有更高更深刻的认识，共同努力认真改变“两岸四地”分治、海外文化盲区、内地山头矗立、价值使命迷茫、学术画地为牢、认证标准低下、师资非专业化、职业缺尊严等现有“1.0”版本的状态或特征。应该指出，中国社会工作目前面临的问题，也是必须解决的；问题存在表明了行动的迫切性，但并不等于社会工作本身不具有极高的专业价值。问题在于，如何来推动专业社会工作的进一步发展，促使其在质量上、根本上和学科地位上得到应有的提升，尽快完成向“中国社会工作2.0”的新发展阶段过渡。所谓“2.0”版本，是指中国社会工作进一步转型提升所要达到的状态特征或指标。以上实际已经讲到“中国社会工作2.0”的一些基本特征与要求。如何通过打造中国社会工作2.0来引领社会经济平衡发展大潮流？通过我们讨论所提出的问题，可以总结出以下几个要点。

（1）赋予中国、中国特色以及中国社会工作以“两岸四地”（海峡两岸暨港澳）的完整涵义，不能再仅限于大陆；

（2）正确理解本土化与国际化的关系，博采众长、共赢分享，避免将本土化弄成作茧自缚或将国际化弄成崇洋媚外；

（3）专业化水平有质的飞跃提升，社会工作教育主要由受过社会工作系统严格训练（拥有认可社工学位等或豁免资格）的师资承担，社会工作专业在大陆成为一级学科。在明确学科界限的前提下（即不被任何其他专业据为己有），大力开展跨学科的平等对话与合作（即不“踹开”任何相关专业，包括卫生/健康科学、心理学、教育学、文化人类学、社会学、经济学、组织管理、公共政策、法学、哲学、系统论、科技/人工智能、统计学与方法论），同时积极又慎重地发展既獨立又共建的社会工作博士学位教育；

（4）高校社会工作教师以教学与科研为主、服务为辅，并以学生培养为重。加强社会工作研究与方法论研究训练，尊重高教规律，积极参与高校管理与高教制度改革，建立既严谨又有效率的独立自主专业认证标准和评估体系；

（5）社会工作实务由全职社会工作者主导，有独立明确的专业资格身份认同，专业化与职业化互相促进，制度设计使社会工作职业相对稳定并具有专业尊严，以达到与其他助人专业相对公平的社会地位；

（6）引领新时代社会平衡发展，社会工作者有专业道德与使命感，以服务大众、实现社会公平正义为己任，积极参与公共管理及社会政策制定。让社会各界了解社会工作的科学与艺术双重属性，文史哲人社政经法科技数学等理论与研究基础，以及在应用社会科学和社会实践中的主导地位。

实现社会工作的潜在价值充分发挥其专业作用，既是时代的迫切需要，也是全社会将要给予更高重视的任务。实际上，在“政府职能转型”的过程中，社会工作专业的理念、方法和技能对于领导干部和工作人员胜任新时期的根本任务将有极大的帮助，适度的社会工作培训甚至很有必要（就像“经济国家”时期吸收经济管理知识一样重要）。归根结底，社会工作专业对新时期政府管理、社区治理、社会服务等所能做出的独特贡献，就是要帮助抓住“平衡”这一核心问题，澄清误解、纠正避重就轻、反对有意歪曲十九大精神，为实现社会公平与正义发挥积极引导作用，并以此进一步促进更高阶段的经济发展。