地方政策合法性分析及路径探索

张婧碧

摘 要：政策合法性区别于政策合法化，它不是政策制定过程的重要组成部分，但政策合法性的程度影響着公共政策的实施效果。制定和执行公共政策是地方政府实现对社会公共利益进行合理分配的一项重要手段，地方公共政策合法性是地方政府公信力的来源之一，但地方政府在公共政策合法性研究上却存在盲区。本文以地方政策合法性作为研究对象，分析地方政府政策合法性的评价维度，并研究增强地方公共政策合法性的路径，以期促进地方政策合法性提高。

关键词：地方政策 合法性 维度 路径

中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）09-0-02

地方政策作为公共政策的重要组成部分，从理论上讲，它是地方权威性的价值分配方案。由于地方政府具有双重身份，具体来说就是“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。因此地方政策也处在纵向政策结构体系中的中间位置，这样，一方面它使地方政策具有政策决策的性质，另一方面它又使地方政策具有政策执行的性质，地方的价值分配方案就不仅仅涉及到地方的利益调整，还会影响到基本政策甚至是元政策的制定和执行。因此，地方政策的合法性问题和合法性分析的研究就值得政策研究者和实践者的高度重视。

合法性与合法化一字之差，其内涵、作用都不同。政策主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程称之为政策合法化，它是依法治国的需要，是政策制定过程的重要阶段，也是政策执行的前提，体现了决策的民主化、科学化和法制化。而政策合法性是指政策相关者对公共政策发自内心的认可和接受程度，其合法性要经过一个合法化的过程，包括形式合法性和实质合法性两个方面，形式的合法性是指公共政策的来源与制定程序的合法性；实质的合法性是指公共政策内容本身的合法性，即公共政策是否反映大多数政策相对人的利益和事物的发展方向。公共政策合法性是两者的有机统一，缺一不可，也可以说是政治权力以非强制手段维持其统治秩序的能力。所谓地方政府合法性，是指地方政府的地位、权威、制度安排及所实施的治理为公众所自愿服从和支持的状态。其来源是地方政府依赖哪些资源和途径来使公众认同其地位、权威、制度安排的正当性及其执行和治理的合理性。

一、地方公共政策合法性评价维度

为了确保公共政策的价值即确保公共利益的实现，政策制定者必须确保政策的合法性，合法性是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会认同和遵循。地方公共政策合法性应从以下维度进行分析：

1.制定程序规范度

政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。权威性与其合法性紧密相关。理想的公共政策制定过程应包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等环节，同时，公众在政策制定中的知情权和监督功能，对政策制定中的主观性、随意性、利己主义、本位主义有有效地遏制。因此政策的制定规范度也应协调考虑公众参与水平。

此维度中需综合考量政策目标与中央政策目标一致度、政策主体的领导素质和专业化程度、决策信息源真实度、决策过程民主度、公众参与度。

2.政策执行有效度

公共政策的权威性与强制力相联系。我国地方政府是中央政府的执行人，其最主要的职责就是执行全国人大和国务院的法律、法规、命令、决议、政策等以及执行同级人大的法律法规，这是我国地方政府产生与存在的价值，或者说是我国地方政府对其合法性的维持。作为公共政策的执行主体，地方政府需要完成对多重角色的演绎。地方政府既是上级政策执行的主要承担者，也是社会资源和利益实施的权威性分配者，政策执行必须准确公平有效，兼顾各方利益。

此维度中需综合考量、执行人员的道德修养、业务素质、执行方式合法度、政策目标实现度、政策执行反馈的及时有效度、中央对地方政策效果的认同度。

3.公共利益实现度

与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的社会价值的分配。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自社会公众的接受和认同，在公众权利和利益得到维护和实现的同时，公众利益在政策执行中被侵犯时有追责纠错制度保障的同时，必然会增强公众对公共政策的忠诚观与认同感，增强了政策的权威。因此，只有当政策公平得到广泛的社会支持时，它才能拥有较高水平的合法性基础，获得较高的政府效能。

此维度中需综合考量政策目标共识度、决策对本地适用度、目标群体的满意度、地方政府的形象认可度、媒体正负面的报道比例、责任追究的规范程度。

二、增强地方公共政策合法性的路径

为了使公共政策的制定更加的合理、公正、有效，并使政策内容更能反映社会的公共利益，增强所制定政策的合法性，推进政策执行，实现政策目标，建议从以下几方面着手：

1.强化政府公共服务理念

公共政策追求的价值应是公共利益，而不是某部门某行业的利益。地方政府应当从管理理念上定位于服务管理，而不是权威管理，切实做到依法行政、服务行政、民本行政。这就要求政府在思想上剔除“自我利益”诱惑，在行动上坚持公共利益取向，维护和增强政府政策的公共性。同时地方政府如果在政策执行过程中希望得到政策指向的社会群体的全面支持和充分理解，可建立政策宣传解释制度，在政策制定后通过专门人员最好是政策制定主体成员采用多种方式将各项相关信息利用科学合理的信息渠道更为全面更加充分传递宣传给政策目标指向的社会群体，使公众了解、理解进而接受该政策。

2.转化政府决策目标实现导向

堵不如疏，政府制定政策的过程中，在问题界定、目标确立后，尽量不要设计及选择与政策目标指向的社会群体对立或简单粗暴地以“禁止”为手段的方案，转化实现政策目标的导向，寻找以正面倡导、文化熏陶、利益鼓励为主要手段的方案，变“政府不许做”为“我可以不做”，化“冲突”为“双赢”，就能找到最容易得到政策目标指向的社会群体理解、支持进而实现有效执行的方式。

3.完善规约政府决策行为的制度体系

必须规约政府行为以防止权力被滥用而侵犯公共利益，背离合法性。因此，一要强化专门机关的监督职能，对专门机关的监督权限、监督手段和工作条件要提供必要的保证，专门机关要把监督贯穿于决策的全过程。二要充分发挥媒体的舆论监督作用，并把地方政府对媒体的制约作用通过法律法规的形式加以规范；三是要把地方政府的政务公开通过网络化、公示化和进小区等多种形式使之真正落到实处；四是要以与民众联系密切的行政复议和申诉、控告等为突破口大力加强政府法制工作机构和行政监察机构在行政执法检查和行政执法监察方面的监督作用；五要继续完善地方人大和人民群众的密切联系，使人大代表真正能代表人民的利益，为人民说话。

4.促进公众参与监督政策全过程

公众参与并监督政策全过程，可以使其在制定、执行、评估和终结中充分体现公众取向的公共性。目前，我国地方政府国内公共政策制定过程中公众参与严重缺失，政策制定主体必须充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，尽快从精英主体、政府主体制定公共政策转向鼓励公共主体参与制定公共政策，广泛吸纳公众参与政策制定，并把政策目标的确立和执行建立在符合公眾利益和愿望的基础之上，同时在政策全过程中自觉接受公众监督，把各种执行活动规范在政策允许的范围内，以提高政策的合法性。

5.提高政策执行人员的形象

政策执行人员形象就是等同于政策执行能够产生直接影响作用的各类型素质的综合体现，包括其道德修养、政策理解认知认同、政策执行能力与素养以及由工作满意度延伸出的敬业程度、执行意识、团队意识等。首先应提高执行人员道德修养，培育执行人员具备足够责任意识和敬业精神；其次要将促进政策执行者对政策的全面透彻的认知认同作为政策有效执行的重要任务；再次，提高地方政府执行人员专业技能水平和执行能力；最后，提高执行人员工作满意度，执行人员工作满意度是指对工作环境、工作状态、工作方式、压力、挑战性、工作中的人际关系等方面有积极感受的心理状态。这种心理认知对其投入工作具有极大影响力，工作满意度越强，越能在工作中发挥主动性和创造性，激发执行激情与热情，最大程度展示其执行能力。

作为国家机器的重要组成部分，地方政府执行中央政府的各项政策和法令制度，但同时又和公众有着直接、广泛、密切的联系。当前地方政府在政策制定执行的过程中存在的问题，应采用系统化公开化的途径来提升地方政府政策合法性，进而推进政策公平有效执行，最终实现公正的政策目标。

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