基于生态系统的海洋综合管理理论、实践及对广东的启示

熊兰兰

【摘 要】基于生态系统的海洋管理（MEBM）是协调海洋资源开发与保护，解决海洋生态环境危机的新理念和模式，是目前全球海洋资源环境管理的主流范式。论文梳理了国外内基于生态系统的海洋综合管理相关理论和实践，总结经验教训，对于把握MEBM理念的内涵和外延，普及并应用于海洋综合管理，提升广东乃至我国海洋综合管理水平十分必要。

【关键词】基于生态系统；海洋综合管理；广东

中图分类号： P74 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）16-0215-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.16.099

【Abstract】Marine Ecosystem-based Management（MEBM） is the new idea and method to coordinate the marine resources development and protection，solve the crisis of marine ecological environment，the mainstream paradigm of current global marine resources and environment management.The paper combed the theory and practice in our country and foreign country s，summarize experience and lessons，will help us to master the connotation and denotation of MEBM，and apply to Guangdong Province.

【Key words】Ecosystem-Based；Marine management；Guangdong Province

1 MEBM理論

1.1 定义

基于生态系统管理（EBM），又称生态系统方法，至今尚未有统一定义。EBM比较典型的定义是承认生态系统的复杂性和物种间的相互关系，并考虑到社会和管理目标。

联合国生物多样性公约整合了生态、社会和治理目标，将EBM描述为：综合管理土地、水域和生物资源，公平促进其保护与可持续利用的战略。美国COMPASS认为：EBM是一种考虑整个生态系统，包括人类活动的综合管理方式，其目标是维持一个能提供人类所需要的生态系统服务的，健康的、有活力和恢复力的生态系统。

随着EBM逐渐被学术界、政府机构和非政府组织认可，已经在各种环境如陆地、海洋，或林业、渔业等行业被定义。我国学者孟庆伟等[1]指出：基于生态系统的海洋管理是一种跨学科的管理方法，该方法以科学理解生态系统的关联性、完整性和生物多样性为基础，结合生态系统的动态特征，以海洋生态系统而不是行政范围为管理对象，以达到海域资源的可持续利用为目标，对社会、经济和生态效益进行耦合以达到最大化的管理体系。

1.2 内涵

人口的快速增长、经济活动的不断增强以及生活水平的提高，对自然资源的需求达到空前水平，导致世界许多区域的环境以及社会和经济压力明显加重。在分离的行政管理中环境问题不断恶化，可持续发展受到严峻挑战。在这样的背景下，EBM成为应对环境问题的主流范式。MEBM本质是对人类活动的管理，要求对目前价值观、管理体制和管理实践进行巨大变革，其核心内涵是以一种社会、经济、环境价值平衡的方式来管理自然资源，通过综合管理人类活动，实现生态系统持续健康和可持续利用[2]。

1.3 发展历程

MEBM是在开展海洋与海岸带综合管理实践中延伸出来的。20世纪60年代以前，主要强调海洋自然资源管理。20世纪70年代海洋与海岸带利用活动有所增加，越来越多海岸带地区被看作是与沿海城市、海港和工业区融为一体，典型是1972年美国海岸带管理法案出台，但这一阶段海洋与海岸带管理目标以资源利用效益最大化为出发点，管理模式上，机构设置和政策制定都显示出部门分割特征。20世纪80年代，随着海洋与海岸带利用方式多样化和集约化以及环境问题日趋严重，学术界提出了“多用途管理”和“综合管理”，从原来的单一资源管理走向了资源利用和环境保护并重的管理，这一阶段海岸带综合管理开始得到重视，但是部门综合和海陆综合还没有走向成熟。20世纪90年代，随着海岸带资源利用冲突、环境退化、生态系统破坏等问题越来越严重，传统以部门管理为主的海岸带管理模式已经完全不能解决海岸带地区面临的难题。综合管理成为海洋与海岸带管理的主流模式。由于海岸带综合管理大都在一个具体的行政区域内实施，无法解决跨行政区域的资源环境问题，因此，20世纪90年代后期和21世纪初，学术界和管理界提出了基于生态系统的海洋管理，MEBM是一种考虑包括人类在内的整个生态系统的综合管理途径，为解决跨行政区域、跨部门的资源与环境问题提供了一种机制，学术界和管理界大都认为这一新的海洋管理模式是将来海洋政策的最佳选择。

1.4 原则及框架

《生物多样性公约》对促进EBM原则的制定和在世界范围内的推广具有决定性意义，2000年5月召开的第五届《生物多样性公约》提出的12条原则成为全世界推进生物多样性保护与生态系统管理的指导原则。不同学者对MEBM所包含的原则有不同的认识，在世界各国EBM的实践中，根据不同管理任务和目标也选取不同的原则进行组合，实施不同的操作，例如，在海洋渔业管理和保护区管理中，关键原则是不同的。此外，随着认识的深入，MEBM原则也是不断发展的。在MEBM实践中，往往制定管理行动框架，以更好进行EBM实践。

2 国内外MEBM实践

至今为止，在世界范围内已有多地在不同空间尺度、跨部门之间开展MEBM实践。

2.1 国外实践

比较著名的包括美国切萨皮克湾计划和日本东京湾整治修复。针对海湾地区社会经济发展带来的水体富营养化、低氧区持续存在、渔业产量下降等一系列问题，从1983年开始美国开始了长达30多年的整治修复，至今仍在继续。期间不断制定新的协议设定新的目标来指导修复工作，经过多年整治修复，切萨皮克湾生态环境局部得到了改善，但总体情况还有待进一步加强。

日本在基于生态系统的海岸管理上有诸多创新之处。首先是于2007年颁布了海洋政策基本法案，这是第一个正式承认需要进行全面和跨部门管理国家海洋和沿海地区的重大立法。其二是开展自上而下、自下而上的生态修复，日本制定或修订了一些促进生态恢复的法律，2002年颁布的《自然恢复促进法》提出了生态修复的基本原则和措施，鼓励开展自上而下、自下而上的修复工程，促进了全国各地恢复工程的实施。典型的案例是通过实施《东京湾复兴行动计划》对东京湾周围湿地的恢复，取得了显著的效益，成为可以借鉴的实践。

2.2 国内实践

《渤海碧海计划》是我国实施的第一个国家层面的基于生态系统的区域海洋治理项目，为了解决渤海面临的一系列生态环境问题，2000年国家环保总局牵头、联合相关的部委、环渤海三省一市及海军部门制定了《渤海碧海计划》并获得国务院批准，拟通过15年解决渤海资源与环境问题，其中2001-2005为第一期。关于《渤海碧海计划》第一阶段的实施效果还存在很多争论，第一阶段结束后没有继续实施第二阶段的规划。分析《渤海碧海计划》实施情况经验和教训，总的来说该计划贯彻了EBM的理念和核心原则，但政府、企业、个人的行为并未朝着有利于环境的方向改善；另一方面，联谊会议协调机构牵头单位权威性不够高，无法协调更多的资源投入到计划中。

海域综合整治是我国EBM管理的创新措施之一。厦门较早实施的厦门湾西海域综合整治体现着EBM的理论和原则，取得了较好的社会、经济、环境效益，形成了一套可供借鉴的经验。其经验主要有：（1）目标应该是综合目标而不是单一的环境目标；（2）必須建立高权威的领导小组才能保证期顺利实施；（3）考虑弱势群体的利益；（4）多元化的资金投入方式。

3 对广东海洋综合管理的启示

3.1 MEBM是未来广东省海洋综合管理的方向

长期以来，我省乃至全国海洋管理长期处于分部门、要素式管理，部门分割、海陆脱节，未考虑到生态系统的完整性，从而导致资源浪费，生态环境受损等一系列问题，威胁到沿海地区社会经济可持续发展，与当前建设海洋强国的形势不符。基于以上MEBM理论和实践分析和广东海洋管理实践，笔者认为，MEBM是未来我省海洋综合管理的方向，现阶段尚不具备在全省实施的条件，但可在实际工作中逐步贯彻基于生态系统的理念，探索方法，总结经验和教训。

3.2 海湾等生态系统是开展MEBM实践的最佳区域

海湾具有相对完整的地理单元，是开展MEBM的理想区域。随着粤港澳大湾区上升为国家战略以及我省湾区发展战略的提出，海湾在社会经济中将发挥重大作用，并将面临严峻的资源环境挑战。结合国家提出的“湾长制”，可将MEBM理念贯穿到我省“湾长制”实践，以及美丽海湾、蓝色海湾等工程中，探索海湾MEBM管理理论和实践，为我省湾区发展提供理论和决策支持。

3.3 加强科学研究支撑海洋综合管理

充分认识生态系统内部生物与生物，生物与环境之间的联系，认识特定生态系统与周边生态系统的关系，是开展MEBM的前提。当前，我省海洋基础研究支撑海洋管理能力还不足，且存在一定程度的脱节。因此，应当加强海洋基础科学研究和基础规律的认识，并转化为支撑海洋管理实践的理论和方法。

【参考文献】

[1]孟伟庆，胡蓓蓓，刘百桥，等.基于生态系统的海洋管理：概念、原则、框架与实践途径[J].地球科学进展，2016，31（5）：461-470.

[2]丘君，赵景柱，邓红兵，等.基于生态系统的海洋管理：原则、实践和建议.海洋环境管理[J]，2008，27（1）：74-78.