精准扶贫与服务型政权的建设

2018-10-27尹利民刘姗姗

理论与现代化 2018年3期

尹利民刘姗姗

摘要：精准扶贫不仅在解决中国贫困地区的贫困问题，全面建成小康社会中发挥作用，而且还应在推动中国基层的服务型政权建设，调适国家与农民的关系等方面扮演重要角色。为此，国家应该改变资源的输送关系，来推动中国基层政权由“给予型”向“服务型”方面转型，并通过建立“地方政府与农民”之间的协作机制，优化第一书记、驻村工作队和结对帮扶等制度来进一步密切国家与农民关系。

关键词：精准扶贫；服务型政权；国家与农民关系

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2018）03-0050-07

一、研究背景与问题

毋庸置疑，中国精准扶贫的成效是显著的，“十八大以来，我国创造了减贫史上的最好成绩，5年累计减贫6600万人以上，消除绝对贫困人口三分之二以上。”当然，中国的扶贫工作仍然任重道远，因为“今后三年，我们还有3000万左右贫困人口要脱贫，有8万个左右贫困村要出列，800多个贫困县要全部摘帽。”[1]显然，中国精准扶贫成效的取得，与坚持“中央统筹省负总责、市县抓落实”的体制机制有一定的关系，也与中央倡导“以需求为导向的政策供给，精准扶贫精准脱贫的基本方略以及建立精准帮扶的工作体系”有关联。当然，也离不开广大基层干部的艰苦工作。他们长年累月奋战在扶贫一线，以超出常规的工作方式执行国家的扶贫政策。基层干部常常是“白加黑”“五加二”，“星期六保证不休息，星期日休息不保证”。这不仅反映了中国农村基层干部工作的艰辛，而且也表明扶贫在当前中国农村基层工作中的重要位置。

然而，有时基层干部超强度的工作并不一定能够得到农户的理解，反而进一步催生了一些农户的“等、靠、要”思想[2]。在基层的扶贫实践中，我们常常可以看到“一头热、一头冷”的现象，即扶贫干部充满热情，干劲十足，而被帮扶对象却漠不关心，不闻不问，好像事不关己。这种现象，至少可以反映两方面的问题：一是国家的政策供给与农民的需求之衔接存有缝隙，国家习惯用一种“给予”而非“服务”的方式，试图实现政策的有效供给，但却没有很好考虑农民的实际需求；二是反映了基层政权的属性，管理职能仍然强于公共服务职能，由此折射出相对松散的国家与农民关系。

显然，上述现象是不利于精准扶贫实践向纵深推进，因为仅依靠单方面的权力运行而缺乏与农民的互动，其政策执行的效果是事倍功半。不可否认，行政权力由上自下的渗透方式，固然可以使一个相对分散的乡村社会整合成一个行政的有组织的社会[3]，但如果长此以往，就有可能破坏乡村社会的结构，造成地方政府行政权力独大与乡村社会要求相对自主性之间的张力，进而疏离国家与农民的关系。

正如有学者所认为的那样：公共政策本身的类型和属性不仅对于治理结构安排具有决定性的影响[4]，而且对于国家的治理能力也有重要作用。具体言之，作为当前中国一项最重要公共政策的实施——精准扶贫，不仅影响到中国基层的治理结构安排[5]，同时也影响到基层政权的治理能力。那么，精准扶贫是如何影响中国基层的治理结构，如何来推动中国基层治理能力的提高，进而推动中国基层政权的转型，这些问题是值得关注的核心问题。有关中国的精准扶贫的研究可谓汗牛充栋，但大多数研究停留在微观层面，比如，有关贫困人口的识别研究[6]，贫困人口的瞄准[7]，等等，就“扶贫谈扶贫”的研究比较多，而把扶贫放在一个更宏观的视角，即研究精准扶贫对国家治理结构和国家治理能力，以及精准扶贫与基层政权性质的关系的文献比较少。本文试图在这方面作一些尝试，试图回答当前中国的精准扶贫如何影响中国基层的治理结构，如何推动中国基层政权由“给予型”向“服务型”政权转型。

二、中国基层政权性质的演变：从“汲取型”政权到“给予型”政权

在勾连精准扶贫与基层政权性质内在关联之前，我们有必要先来梳理一下中国基层政权性质的演变轨迹。周飞舟曾以“汲取型”和“悬浮型”政权[8]来描绘税费取消前后的基层政权性质的变化，并以此来揭示这一时期的国家与农民关系变化。而有学者把“悬浮型”之后基层政权称之为“给予型”政权[9]。这种概括可能不一定准确，但基本能够反映不同时期中国基层政权的属性和特征，因而被学界广为接受。

1.从“汲取型”政权到“悬浮型”政权

所谓“汲取型”政权，是指在中国的税费时代，基层政权（主要指乡镇政权）为了完成上级下派的税费任务并维持自身的日常运转，其主要职能是直接向社会汲取资源。由此，可见，“汲取型”政权的主要工作是向农民征税，由此造成了非常重的农民负担[10]，这一时期，农民的各种上访、抗税事件层出不穷[11]，从而造成了国家与农民关系的紧张，也给基层治理带来了比较严重的治理性危机。

面对这种局面，国家及时调整政策，2000年年初开始在部分省份启动税费改革试点，2003年改革在全国全面铺开，2006年农业税全面取消，也即国家不再直接向农民征税，农民的负担大为减轻，国家与农民的关系得到了缓和。但政权的性质却由过去的“汲取型”政权，变为了“悬浮型”政权，即基层政权的主要工作由过去的“要钱”“要命”，变为了“不要钱”，也“不要命”，但干群关系联系不紧密，国家与农民的关系变得松散。

所谓“悬浮型”政权，是指税费取消后，基层政权（乡镇）的财政被“空壳化”了，政府行为“迷失”，基层政权介于国家与社会之间，处于一种“下不接地气，上不被待见”的境况。“下不接地气”是指税费取消后，基层政权向下提取资源的任务顿然取消了，尽管计划生育的任务仍然保留，但与税费取消前相比，其工作压力大为减少，而“放水养鱼”式的工作方式，也减轻了基层干部的工作負担。由于基层政权的角色转换在短期内无法实现，其服务职能难以在短期内履行，也难以按照科层体系的规则运作，因而，基层政权一下子变得无所事事。基层干部的工作方式也一下子发生了很大的变化，与老百姓打交道的机会大为减少，而农民与乡镇的关系一下子变得较疏远，农民几乎不需要直接与乡镇打交道。“上不被待见”则是指税费取消后，上级部门与基层政权的联系变得较为松散，但责任无限下移，权力则被抽空，以致形成“上面千条线，下面一根针”的窘境。权力被抽空的最典型的例子就是对农民反哺政策的一竿子到底，即所谓的“一卡通”，各种补贴，粮食直补、退耕还林等直接打到农民的账户上，绕开了乡镇。因此，政权就像被悬在空中，难以发挥它应有的职能。

“悬浮型”政权是在特定历史条件出现的产物，是在转型期，政府的职能转变没有很好完成所致。显然，如果“悬浮型”政权长期存在，其后果是很严重的，不仅使得国家与农民的关系难以改善，而且政府的服务职能难以发挥，进而导致治理的合法性资源的流失。而国家与农民关系的疏远，不仅会带来国家政策的落地因缺乏农民的支持而打折扣，而且可能会加剧农民对政府的不信任，进而带来干群关系的恶化，带来社会不稳定因素。在中国的税费政策取消以后，虽然在某种程度上缓解了干群之间的矛盾，但潜在的矛盾仍然存在，因为政府虽然不再向社会直接提取资源，但其服务职能并没有因此而得到改善，相反，某些服务还因税费的取消而戛然而止。而在这一时期，基层政府也似乎迷失了方向，一下子不清楚工作的重心到底在哪儿，因而，更谈不上提供基本的公共服务。

2.从“悬浮型”政权再到“给予型”政权

上述局面，显然是不利于中国基层治理的良性发展，“悬浮型”政权也会动摇中国共产党执政的基础。税费取消后，国家开始改变向社会直接汲取资源的政策。党的十六大，更是确立了“多予、少取、放活”的对农的基本政策。近几年，国家为了赢取更多的合法性资源，中央加大了对农村的财政转移支付力度，各种支农、惠农的政策也陆续出台，农民在政策实施中确实获得了实惠，基层政权的性质也变成了所谓“给予型”的政权。

“给予型”政权的出现，从某种意义上，就是为了改变政府行为的“迷失”现象，尽快转变政府职能，为群众提供基本的公共服务，以改善国家与农民的关系。然而，“给予型”政权的工作重点在于资源的输送，而且在过程中带有比较强烈的行政化偏好，采取惯用的自上而下的方式。为了保证这些政策能够顺利落地，通常采取“行政发包”[12]，并通过“目标管理责任制”[13]考核方式来督促实现。实践表明，有些政策的给予并不一定符合农民的需求[14]，有些政策甚至是地方政府的一厢情愿，比如，南方新农村建设普通推行的“改水改厕”做法，美丽乡村建设中对土坯房的拆除行为，均受到许多农民的抵制。因此，尽管在“给予型”政权下，有大量的资源输送，但这种输送是单向的，既不考虑输送的实际效果，也不评估是否满足民众的实际需要。因此，“给予型”政权在某种程度虽然缓解了国家与农民的关系，但并没有从根本上解决农民的需求问题，也没有真正推动基层政权性质的转型，从而难以真正实现基层政权的落地。

3.基层政权建设下的国家与农民关系

一般而言，基层政权建设有两大具体目标指向，一是通过结构的优化，既能够实现国家政策在基层的落地，又能向群众提供基本的公共服务；二通过职能转换，改善干群关系，并使基层政权成为真正联系群众、服务群众的行动主体。

中国多年尝试并努力推行的乡镇体制改革，可以算是上述两个目标指向的努力。然而，中国的基层政权处在中国权力的末梢，不仅承担了诸多上级部门传递下来的各种任务，而且需要非常规化“运作”以维持自身的日常运转，而这些指向又往往与群众的需求不一致，因而，基层政权常常处在群众的风口浪尖上，有时候“吃苦不讨好”，难以赢得群众的信任。以中国的乡镇政权来说，其工作方式基本模式化了，即所谓的日常工作、中心工作和重点工作。日常工作就是乡镇最基本的日常需要承担的工作，这些工作基本上年复一年，日复一日，不同的季节做不同的事情。比如，年头，围绕农业生产，农民生活等向农民提供一些必要的服务，干燥季节做好防火，雨水季节则做好防洪。到了年关，主要精力应付上级部门的各种检查，比如计划生育，等等。而中心工作是乡镇的主要工作，比如，招商引资、社会稳定和经济发展等，关系到乡镇的考核和排名，上级部门通常会以“一票否决”的强压考核机制，来督促其执行。重点工作则是与国家的政策导向有一定的关系，配合国家政策在基層的顺利落地。比如，当前，国家的战略是精准扶贫，因而，许多地方的乡镇的重点工作就是推动精准扶贫的实施。然而，不管何种工作，都需要与农民打交道，既需要政府的主动提供服务，满足农民的需求，也需要农民的配合与支持。因此，基层的工作，背后牵涉到的实际上就是国家与农民的关系问题。

进而言之，基层政权的建设始终应该贯彻国家与农民关系的主线，在二者良性互动的情景中推进。然而，无论是乡镇的日常工作、中心工作还是重点工作，虽然出发点是服务于农民，但由于基层政权仍然置身在官僚体系中，其运作的方式有时却与农民的需求不一致，从而带来干群关系的紧张，引发国家与农民关系的不和谐。因此，基层政权无论是建设还是运作，总是会触及到国家与农民的关系问题，而这个问题实质上也是中国基层政治的核心问题。从政治的角度看，只有具有良好的国家与农民的关系，才有坚实的治理合法性基础，基层政权才有牢靠的根基。在税费时代，国家与农民关系紧张，是因为国家过度地向社会提取资源，向农民摊派各种税费，农民不仅没有享受到来自政府的公共服务，相反还需要承担过重的负担。税费取消后，虽然国家不直接向农民提取资源，但公共服务的能力较弱，难以满足群众的需求，因而干群关系也难以真正改善，因而，国家与农民的关系问题，一直是国家治理体系的重要内容，也是提高国家治理能力的重要方面。

可见，中国基层政权性质的演变，背后始终交织着国家与农民的关系的变化，而国家与农民的关系又在某种程度上成为推动基层政权演变的动力。从上述演变的轨迹来看，这种动力基本都是来自外部，是在外部环境压力下被迫做出的反映，而国家权力向下主动渗透却从未停止过，比如“政党下乡”[15]“政权下乡”[16]，等。因此，不管基层政权的属性如何变，都不是一种真正意义上的“服务型”的政权。

三、精准扶贫的实施与“服务型”政权的构建

显然，服务型政权是中国基层政权转型的方向，但需要建立在内在动力的基础上方可成为现实。

当前中国的精准扶贫政策在广大贫困农村地区的实施，是国家由资源汲取向资源输入转型的最明显标志。国家权力正以一种全新的方式切入乡村社会，乡村也不再是实现国家现代化的手段，而是发展目标本身[17]。也就是说，精准扶贫政策在地方的实践，对中国基层社会的治理结构和治理过程带来深刻的影响，也倒逼着基层政权性质的转型，即由“给予型”向“服务型”政权转型。笔者结合我们在R县的调研，进一步来分析。

1.第一书记工作制与公共服务

2015年4月30日，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求各地组织部门，选派优秀干部到村担任第一书记，以帮助贫困村精准扶贫、精准脱贫。这个文件可以视为第一书记的制度性安排。

按照通知要求：第一书记的责任是“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”。为了确保第一书记“下得去、待得住、干得好”，各地基本都制定了“第一书记的考核办法”。比如，在R县，围绕德、能、勤、绩、廉等5大方面对第一书记进行考核，并具体细化为群众满意度、对软弱涣散村党组织建设情况、参加学习培训情况、“连心、强基、模范”三大工程开展情况、联系帮扶群众情况、开展创新工作情况等指标。从这些指标的内容可以看出，一方面要求第一书记帮助强化基层党组织的建设；另一方面能够提供服务，并通过多元的工作方式来践行党的群众路线工作。实践证明，第一书记确实达到了通过促进村庄组织建设来融合基层社会从而最终治贫的目的[18]。不仅如此，第一书记还需要在引领村庄的文化建设，打通联系服务群众“最后一公里”，改变基层治理的结构，提升基层治理能力等方面发挥积极作用。

在R县，有11个乡镇，69行政村，32个贫困村。由于R县是国家级贫困县，因而所有的行政村都下派了第一书记，以推动所在村的扶贫攻坚工作。为了更有效推动该县的扶贫工作，在第一书记的选择上可谓煞费苦心。深度的贫困村，在寻找第一书记的时候，会考虑他的资历，所在单位的实力等因素，也就是说，会把拥有比较多的资源的第一书记下派到最贫困的村。我们研究发现：第一书记的资源与帮扶的效果具有显著的相关性关系，因为在一个依靠项目制的国家治理体制下，关系理性总是会在不同程度上冲击治理的科层理性，从而使资源的获取，公共服务的供给偏好等发生变通[19]。当然，由于第一书记的考核压力大，他们吃住在农户，与农民打成一片，正如R县G村某第一书记所说：

“一个月30天，28天都在村部搞脱贫攻坚工作，吃住在村里，每天下乡入户，了解农户家庭收入情况，还要想办法去搞钱，帮助村里的基础设施建设，发展‘一村一品特色产业，解决农户就业问题。”（资料来源于笔者的访谈，访谈编号：2017-10-16）

调查也发现，第一书记不仅在改善村庄的基础设施，规划村里的产业发展，帮助农户解决就业等方面扮演着积极角色，而且在强化基层党组织建设，改变村干部作风等方面作用明显。

因此，作为精准扶贫实践一项重要制度安排的第一书记制度，尽管在某些方面强化了国家权力对基层社会的渗透，但也影响基层社会的治理结构，改变了基层的治理方式，尤其是在倒逼干部的工作作风，转变其服务的理念方面有显著的变化，从而也为基层政权的转型奠定了重要的基础。

2.干部结对帮扶与群众路线

仅仅依靠第一书记的制度安排，是难以完成繁重的扶贫攻坚任务的。因为，第一书记能力再强，也没有办法顾及到村里的所有贫困户。因此，为了提高扶贫的实效，国家还创设了扶贫的“结对帮扶制度”。

与第一书记相比，结对帮扶制度相对松散，但各个县也基本有相关的制度安排和考核机制。从内容上来看，结对帮扶制度包括：帮扶单位的结对帮扶；挂点干部帮扶；干部的一对一结对帮扶等。一个贫困村一般都有帮扶的单位的点对点的帮扶，同时，还有干部对贫困村的挂点帮扶，最后才是干部的一对一帮扶。一般情况下，根据干部职位的高低来确定帮扶的户数，职位越高，帮扶的户数越多。

结对帮扶不仅可以根据贫困户的具体情况，实行个性化的帮助措施，而且还可以了解群众的所思所想，了解群众真正需要什么，是一种真正意义上贯彻党的群众路线的有效方式，真正意義上的“从群众中来，到群众中去”。已有研究表明：干部的面对面的走访，与群众沟通的主动行为是应用广泛的干群联系途径，联系的水平相对较高，而通过被动行为联系群众的水平较低[20]。我们的研究也表明，群众路线对于提升公共服务、制度建设等方面均有显著的效果。

更为重要的是，形式多样的、频繁地与群众联系，在某种程度上使得基层政权的职能发生了很大的变化。如前所述，在精准扶贫实施之前，乡镇日常工作主要是完成由上而下的行政任务，而招商引资、社会治理等是重点工作。在日常工作中，有一些是属于公共服务方面的，比如，计划生育服务，农技服务等，但其重要性要差很多，而招商引资、社会治理等重要的工作通常被纳入“一票否决”。精准扶贫实施后，乡镇的很多工作都发生了变化，比如，招商引资工作，相对于过去就有所放松，乡镇的主要精力投入到精准扶贫，为农民服务上来了。R县L乡招商、财税办主任陈某说：

“在不搞精准扶贫之前，每年完成上级交代的2000万招商引资的指标任务就行，剩余时间自由支配，根本不存在乡镇干部下乡一说，现在搞精准扶贫，每位干部有自己的帮扶农户，平时隔三差五就去农户家里，一切工作都以扶贫为导向”。（资料来源于笔者访谈，访谈编号：2017-10-18）

可见，结对帮扶的制度安排，不仅强化了干群之间的联系，改善了国家与农民的关系，而且推动了基层政权职能的转变，使之向“服务型”政权慢慢转型。

3.民生工程与群众的满意度

我们知道，精准扶贫始终是以民生为导向，其目标就是要解决贫困地区贫困农户的“两不愁，三保障”问题，而为了督促地方政府很好贯彻这一导向，中央制定了针对精准扶贫成效的“第三方评估”，从而也在某种程度上推动了基层政权的职能转型。

“两不愁，三保障”涉及到的都是群众的民生问题，也是老百姓最关心的问题。为此，基层政权扶贫工作的重点也是围绕“两不愁，三保障”来展开，在资金的投入、人员的配备和组织机构等方面做好保障。我们在J省25个国家级贫困县调查显示，各县平均投入达到4亿元，有的贫困人口比较多的县，投入达10亿元以上，尤其在保障贫困户医疗、住房等方面投入了非常多的财力。在很多贫困县，对贫困户均开通了医疗的绿色通道，医疗方面实行健康扶贫“4+1保障线”政策。为方便群众报账，在县行政服务中心设立了一站式服务窗口。通过实施“4+1保障线”后，确保了贫困户医疗费用自付比例控制在10%以内。在我们的访谈中，R县S村的村民说：

“现在老百姓最关心的还是看病的问题，吃饭基本问题不大，一旦有病，劳动力减少，收入减少，还需要支付巨额的医疗费。因此，在农村，很多是因为家里有病人而导致贫困。现在有这个政策，老百姓很欢迎，解决了老百姓的看病贵的问题。”（资料来源于笔者的访谈，访谈编号：2017-10-19）

不仅如此，在农村基础设施建设方面也非常大，包括：供水供电、农村卫生、交通通讯、农田水利等。笔者在R县进行调研，我们抽查的18个贫困村均已通380V动力电，村委实现宽带无线网络全覆盖，并且均有卫生室和综合农村公共文化服务中心，发现村文化活动中心室干净整洁，农家书屋藏书摆放整洁，方便农户借阅。与农户谈及村里基础设施等方面的问题，农户普遍认为这几年村庄的变化还是比较大的，尤其是通村入户道路这块改善明显。R县S村一位农户说：

“前两年我家门口的路还是泥巴路，晴天车辆跑过特别大的灰尘，下雨天道路上全部都是泥巴、水坑，出门很不方便。2016年跟我的帮扶责任人反映了这个问题，他们立马就给我修了路，水泥路通到了我家门口。现在国家政策相当好，感谢政府、感谢党。”（资料来源于笔者的访谈，访谈编号：2017-10-19）

基层政府的公共服务的导向，提升了群众的满意度。根据我们2018年对J省35个县的调查，贫困县的群众对精准扶贫工作成效的满意度明显高于非贫困县，达到90%以上，而非贫困县则仅为80%左右。之所以会出现这样的差别，一个很重要的原因是，贫困县在公共服务的职能履行方面明显优于非贫困县。

可见，由于精准扶贫实施内容大多涉及到群众的民生工程，属于公共服务的内容，因而，此项实践活动不仅促进了基层政权的职能转型，而且也影响了基层治理的结构，同时，在密切国家与农民的关系方面也发挥着积极的作用。

四、结论与讨论

推动基层政权向“服务型”方向转型一直是中国基层政权建设的重要内容。尽管我们试图在这方面有所作为，但效果一直未尽如人意，从而使基层政权出现了“有治理，无参与”局面[21]，客观上加重了基层社会治理的困境，弱化了服务能力，也恶化了国家与农民的关系。为了改变这种局面，国家不断加大对基层社会的投入，在资源输送方面也向农村倾斜，采取了多给、少取的政策，但仍然不能从根本上解决问题，“一头热、一头冷”的现象经常出现。这种现象，一方面反映了地方政府在公共服务方面的主动供给能力明显提升，治理结构也在悄然发生变化；但另一方面这种主动供给仍然是单向的，缺乏与农民的有效互动。从另一个侧面也说明了中国基层政权仍然属于“给予型”政权，并不是真正意义上的“服务型”政权，还没有实现权力与资源的双向互动。

值得一提的是：当前中国的精准扶贫实践为实现基层政权从“给予型”向“服务型”的转型提供了契机。国家为推动向服务型转型提供了强大的制度支撑，并通过压力管制的机制迫使地方政府为此作出努力，而且，通过制度创新，重新贯彻“群众路线”政策，并以密切群众，联系群众来引导地方政府的行为。这一切的努力初见成效，一方面中国基层政权的性质迅速从“汲取型”向“给予型”转型，中间经过短暂的“悬浮型”；另一方面也改善了国家与农民的关系，化解了干群矛盾，为治理的合法性奠定了基础。当然，精准扶贫实践只是提供了一个契机，促成基层政权的转型还需要有制度创新，一是在强化基层政权公共服务能力的同时，要进一步赋权，使得基层政权的“责—权—利”能够统一；二是需要建立地方政府与农民之间的协作机制，改变不顾农民的实际需求的单方面的给予政策；三是建立畅通的协商对话机制，让农民能够参与到基层的公共事务当中来，彻底改变“一头热，一头冷”现象。

与此同时，基层干部的服务理念的改变非常重要，精准扶贫实践在某种意义上加快了这种服务理念的转变，但还不够，还需要创新方式，建立长效的公共服务机制，以此来推动基层服务型政权的彻底转型。其实，基层政权的服务型转型，不仅能够改变这种基层的治理结构、提升基层治理能力，而且也能提高精准扶贫的实效，确保其可持续。因此，从这个意义上讲，精准扶贫实践成效与基层政权的服务型转型是同向的，也就是说，我们需要通过推动基层政权的服务型转型，来提高精准扶贫的工作成效和可持续性。

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