综合施策打赢蓝天保卫战

陈福舟　朱明　朱浩

打好污染防治攻坚战，重中之重是打赢蓝天保卫战，增强人民的蓝天幸福感。对南京而言，生态环境是高水平全面建成小康社会的突出短板，大气环境更是短板中的短板，贯彻落实好党的十九大提出的“打赢蓝天保卫战”目标，打好污染防治攻坚战，完成中央环保督查“回头看”整改要求，提升南京市大气环境质量，可谓迫在眉睫。

大气污染防治面临的形势

近年来，南京市推进实施蓝天行动计划、大气污染防治行动计划、“两减六治三提升”专项行动，工业废气污染得到有效治理，VOCs治理全面开展，机动车排气污染和扬尘污染精细化管理水平居全国前列。大气污染物排放呈下降趋势，空气质量得到持续改善。2017年，空气优良天数共264天，优良率72.3%，PM2.5年均浓度41.2微克/立方米，较2013年下降46.8%，超额完成“大气十条”目标任务。但PM2.5、PM10、NO2、O3等大气污染物年均值仍未达到二级标准，O3超标问题日益凸显。

与同类型（省会城市、副省级城市）的杭州、广州、武汉相比，南京空气优良率高于武汉（69.9%），但低于杭州（74.5%）和广州（80.8%）；PM2.5年均浓度总体上优于武汉（53微克/立方米）和杭州（45微克/立方米），但远高于广州（35微克/立方米）；O3年均浓度略高于杭州（107微克/立方米），但远高于广州（93微克/立方米）和武汉（86微克/立方米），成为空气质量超标的重要因子。

经过多年大气污染物减排，南京主要污染物排放量大幅下降，但仍处高位，大气环境受多方因素制约。一是自然扩散条件差，主城三面环山，一面临水，大气自净能力差，污染物易在市区滞留堆积；二是煤炭消费量大，能源消费以煤炭和石油等化石能源为主，2017年煤炭消费总量达3190万吨；三是产业结构偏重，作为全国重要的石化、钢铁基地，原油加工能力逾3000万吨、粗钢产量达1500万吨，轻重工业比为22.9∶77.1；四是污染排放区域集中，六合、栖霞和雨花台三区是二氧化硫和氮氧化物的主要排放区域，占全市工业大气污染物排放总量的90%以上。

国内先进城市治气的经验借鉴

从经济社会、资源环境、区位条件等方面与上海、广州、杭州、深圳等地的大气环境治理成效进行综合比较，可将这些城市的经验做法归纳为以下几个方面。

第一，以完善政策制度为龙头，综合施策控制污染。上海市坚持“引逼结合”的原则，相继出台《工业固定源挥发性有机物治理技术指引》《工业挥发性有机物治理和减排方案》等政策文件，以不断健全环境标准为主要手段，综合采用严格执法、加强监管、排污收费、资金补贴等多种措施，促进全市工业企业挥发性有机物污染减排。着力优化能源结构，严格控制能源消费总量，明确煤炭消费控制办法和年度控制目标，实施目标责任制管理。加快锅炉、窑炉清洁能源替代，基本实现全市管道燃气天然气化。积极发展绿色交通，大力推广新能源汽车的使用。创新扬尘污染管理，相关部门建立联席会议制度，成立工作小组，明确责任分工，对扬尘管控不力的定期通过媒体进行曝光。

第二，以产业布局调整为抓手，推动重点行业转型。广州市从2005年开始，着手推动市区工业企业“退二进三”，确定中心城区223家“退二”企业名单并制定年度推进计划。严格行业环境准入管理，探索环境准入行业负面清单管理模式，定期对负面清单进行修订。全面禁止新建排放强度超过行业平均水平的项目，禁止石化、印染等行业扩大规模，禁止火电、热力行业在污染物减排比例低于全市整体比例情况下扩大规模，促进印染、造纸、石化、钢铁等行业向外转移。建立完善市级挥发性有机物重点监管企业名单，完善重污染应急组织架构及应急监管企业名单，加强对化工企业等排污单位特征污染物的监测。

第三，以空间功能调整为重点，铁腕淘汰落后产能。杭州市建立空间规划体系制度，划定生产、生活、生态空间开发界限，优化空间资源配置。全面实施环境功能区划，落实自然生态红线区、生态功能保障区、农产品环境保障区、人居环境保障区、环境优化准入区、环境重点准入区在生态保护、环境准入、污染管控、绩效评价等方面的差异化政策，有效调整区域发展方向、发展方式和开发强度。加大力度整治老工业基地，杭钢半山与北大桥地区老工业基地基本实现关停，关停钢铁企业，完成五百多家化工、冶炼、制药、印染等高能耗、高污染、高排放企业关停搬迁，为城市发展腾出更大的环境容量。

第四，以技术机制创新为引导，健全环境共治体系。深圳市重视环保技术创新，出台建筑装饰装修材料、汽车维修等行业的特区技术规范，编制印刷线路板、制鞋、自行车制造、金属制品、塑胶制造等五个行业挥发性有机物污染治理技术指引，全力推进深圳家具企业喷涂工艺全部“油改水”工作，有效减少了特区挥发性有机物排放量。推进电厂烟气脱硫脱硝、汽车尾气净化等重点难点技术的攻关，建立污染控制技术和清洁生产技术产业化激励机制，形成高科技环保产业群。注重强化领导干部环境保护实绩考核机制，完善企业环境信息公开和公众参与环境监督制度，发挥环境与发展综合决策委员会的作用，广泛听取各方面意见建议及专业指导，建立健全环保社会共治体系。

加强大气污染防治的实施路径

大气污染，表现在天上，根子在地上。加强大气污染防治，既有很强的专业性，也有复杂的系统性，必须以中央环保督察“回头看”问题整改为重要契机，迎难而上、奋力攻坚，多管齐下、综合施策。

一是优化国土空间格局。坚持尊重自然、顺应自然和保护自然，深入实施生态优先、资源节约、环境友好战略，健全完善生态红线管控制度，严守生态保护、耕地保护和城市开发边界三条红线，严格按照主体功能区定位强化生态空间保护，做好空间规划，完善功能布局。从环保角度提前为产业发展划框子、定边界、拉清单。

二是优化调整产业发展。坚定不移推动产业结构调整，不断壮大“4+4+1”主导产业规模，加快推进产业生态化和生态产业化。加快推动老工业片区布局调整，推动南京化工园区向江北新材料科技园转型。对于相关传统重点产业和企业，下定決心抓好改造提升、关停并转。

三是严控煤炭消费总量。把控制煤炭消费总量作为重中之重，加快推进能源结构调整。大力削减煤炭消费总量，严控新建燃煤耗煤项目，对现有燃煤机组进行关停改造，建立监控预警机制，对超耗超标企业依法依规严肃处理。发展非煤公用热电联产，对现有热电企业密集地区开展整合替代，逐步减少热电企业和热源数量。

四是加强工业污染治理。突出治理挥发性有机物污染。加快推进石化、炼油企业提标改造。实施储罐污染、泄漏污染和有机液体装卸过程污染控制。实施码头油气回收，新建原油、汽油或石脑油装船作业码头全部安装油气回收系统；车辆制造及维修、船舶制造、集装箱制造、建筑工程等行业，使用挥发性有机物含量符合标准的涂料。

五是加强尾气扬尘管控。加强移动源污染防治。严格执行机动车排放标准，强化油品管控，将国Ⅰ标准汽油车和国Ⅲ标准柴油车纳入限行范围，尽早全面使用国Ⅵ汽油；加强非道路机械污染和船舶废气污染控制，推动靠港船舶优先使用岸电，禁止使用渣油和重油；大力发展绿色交通，积极推广使用新能源汽车。严控施工扬尘污染，推广智慧工地等精细化管理模式。

六是加强工作组织保障。各级各部门特别是主要领导，必须把治污攻坚之责抓在手上、扛在肩上、落到实处。健全大气污染治理考核机制，严格考核、刚性兑现；建立常态化督查机制，严肃责任追究。加强技术支撑，充分依靠科技人才力量，提高大气污染治理水平。加强宣传教育，倡导绿色出行、绿色消费，做好重污染天气期间的舆论应对工作，形成全社会共同关注、全民共同参与保护大气环境的良好氛围。

（作者单位：中共南京市委研究室）