源头发力破解大气污染防治难题

徐盈之

大气环境是人类赖以生存的宝贵资源，但以可吸入颗粒物（PM10）和细颗粒物（PM2.5）为主要污染物的大气污染问题给江苏居民的健康生活、经济的持续发展以及生态环境的保护带来了严重威胁，大气污染防治成为未来一段时间内江苏省的重点工作之一。

大气污染防治的现状

污染程度总体得到改善。2017年江苏省大气质量有所改善，PM2.5年均浓度较2016年下降3.9%，PM2.5浓度较“大气十条”确定的2013年考核基准数下降32.9%，13个设区市平均重污染天数为3天，同比减少3天，比2013年减少23天，总体处于基本合格状态。《江苏统计年鉴》显示，我省二氧化硫排放量由2011年的105.38万吨逐年下降到2016年的57.01万吨，氮氧化物排放量由2011年的153.57万吨逐年下降到2016年的93.03万吨。

污染爆发呈现出季节性、跨区域扩散特征。近年来江苏省大气污染（尤其是雾霾天气）爆发的情况整体上呈现出季节性和跨区域扩散特征。在季节性特征方面，每年的六七月份夏收以及十一月份秋冬为我省大气污染最为严重的两个时段，主要原因一是夏收时秸秆焚烧较为集中，二是秋冬时节气压较高、大气污染物扩散较慢。在跨区域扩散特征方面，大气污染呈现出由内陆城市向沿海城市扩散、由重工业城市向轻工业或旅游城市扩散的特征。气象部门的监测数据显示，2013年我省的大气污染还主要集中在沿江八市，到2017年十三个设区市基本都出现了不同程度的大气污染，且受污染区域存在向中小型城市蔓延的潜在风险。

污染源表现为工业、交通和燃烧三大来源。作为全国重要的工业发达省份之一，江苏省化工、钢铁、水泥等高污染高排放行业导致了大气污染物排放总量和单位国土面积污染物排放量处于高位，2016年二氧化硫排放量、氮氧化物排放量和烟（粉）尘排放量分别占全国大气污染物排放总量的5.2%、6.7%和4.7%。近年来，随着我省机动车保有量的急剧增加（如2017年私人汽车拥有量为1408.7万辆，相比2011年增长了近1.46倍）、城市改造的全面推进，大气污染已由传统的煤烟型污染向工业废气排放、机动车尾气排放、垃圾废弃物燃烧、工地建设扬尘等叠加复合型污染转变，集中表现为工业污染源、交通污染源和燃烧污染源三大源头。

大气污染防治难点剖析

近年来我省能源消费结构开始逐渐优化，然而煤炭在一次性能源消费比重依然较高，以煤炭为主要能源消耗所产生的污染源点多、面广、低空排放，且配套的除尘、脱硫、脱氮设施不健全，达标排放存在诸多技术障碍，从而影响空气质量的改善。加之缺乏充分的发展新能源的资金和技术保障，清洁能源的供给存在较大缺口，能源消费结构的合理化进程受阻，迟滞了能源消费结构优化的步伐，影响了大气污染防治的成效。

江苏近年来加快调整经济结構，转变经济发展方式，并取得了一定的成效，然而重化工业占有相当比重的工业结构基本面在短时间内尚难以根本改变。在支撑经济总量持续增长以及城镇化加速发展的背景下，要把能源消耗和排污总量逐步控制在大气环境可以承载的范围内，进而彻底扭转工业结构重型化的基本面，尚任重而道远。

为有效防治大气污染，江苏相继出台了一系列政策性指导文件，但相关法律法规和标准体系等配套工具依然有待完善，十三个设区市的PM2.5源解析和大气源清单编制工作能力尚待提高，大气环境监测特别是重污染天气的预测预报能力仍需提升，城市间联防联控、协同治理大气污染的能力有待进一步磨合协调。推动大气污染防治的激励机制和政策尚不完善，大气执法监管能力也相对薄弱。此外，资金不足和科技支撑不强也制约了大气污染防治工作的深入全面开展。

促进大气污染防治取得实效的对策

推进能源革命，深化能源供给侧结构性改革。推动能源供给革命，确保能源生产、消费的行业平衡，避免能源“供需错配”，变革能源供应管理，培育并提升相关产业的能源新兴需求和升级需求；推动能源技术革命，突显能源互联网技术创新在减排中的作用，重点提升能源智能传输技术创新，促进能源智能消费技术创新，推动智慧能源管理与监管手段创新，加强能源互联网综合集成技术创新；推动能源消费革命，遵循“先控增量，后减存量”的方针，将能源消费细分到各子行业类别，对新增的化石能源消费量进行控制，再逐步减少既存化石燃料需求量；还原能源的商品属性，创新能源科学管理模式，建立健全能源法治体系，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。

秉承创新驱动，以产业转型倒逼节能减排。实施“双轮驱动”发展战略，推动生产性服务业与制造业的融合渗透，破除产业发展中的“棘轮效应”，引导制造业向信息化、智能化、绿色化和服务化方向升级，大力发展金融创新、现代物流业等生产性服务业，推动生产性服务业的高端化与品牌化；推行以市场为导向的绿色技术创新体系，打造创新生态系统，提升创新浓度，强化创新链与产业链、服务链、资金链的有效对接；运用先进的生产技术、管理理念支撑传统制造业新旧动能转换，同时催生新的现代制造业业态，纵向构建循环产业链条，横向发展循环经济示范园区，努力构建高效、清洁、低碳、循环的发展模式。

完善政策法规体系，鼓励多方参与治理。打造多元共治的现代环境治理体系，发展“政府-企业-公众”三方协调、互补的“环境利益共同体”，政府负责环境质量，企业承担主体责任，公众依法参与治理；将大气污染防治纳入政府突发事件应急管理体系，根据大气污染的预警等级预备完善的应急方案和响应措施，颁布涉及环境税、财政补贴、绿色金融等的节能减排政策，建立合理的大气污染物排放收费标准和税收管理制度；构建包含产生源头和传播过程的全程检测机制，健全环境监督体系，从大气污染物的产权和负外部性出发，确定责任主体和处罚标准；加强政府与社会环保组织及公众的交流与合作，完善信息披露制度，保障信息公开和对等。

以三大源头为突破口，对大气污染进行“釜底抽薪”式整治。针对燃烧源控制，制定能源结构调整规划，对化石能源和可再生能源采取不同的政策引导，确定燃煤总量控制目标，制定燃煤削减计划，并推行使用优质煤，杜绝秸秆焚烧；针对工业源控制，对污染企业限产、限排，加快淘汰高能耗行业的落后产能，鼓励竞争和兼并，整顿重点放在化工、火电、水泥、煤炭、有色金属等大气污染严重的企业，实施排污许可准入制度，并促进经济整体转型升级；针对交通源控制，完善公共交通系统，积极倡导低碳出行，推广新能源汽车、共享单车，实施扬尘管控，同时依托“互联网+”信息技术对闲置交通资源进行配置，积极打造共享经济模式。

强化“共赢思维”，推动跨区域联防联控。以“共赢思维”取代“零和思维”，构建大气污染跨区域联防联控治理机制，科学分配各区域的废气减排指标，构建行之有效的奖惩机制解决区域内各成员的“搭便车”问题；根据区域重点污染源气象、地貌、地势、大气流动的特点，设定“空气域”范围，组建专门的空气质量管理机构对大气环境进行统一管理，在短期内及时治理，削弱大气污染的动态累积效应；加强大气污染区域治理的法治协同，强化监督检查力度，打击跨界污染违法行为，对违章违约的机构、组织和企业采取有力的惩处措施。

（作者系东南大学经济管理学院教授，博士生导师，生态与环境经济研究中心主任）