易地扶贫搬迁的陕西经验

徐旻禾

2011年，陕西省委、省政府经过反复研讨，痛下决心，打响了一场“中国有史以来最大规模的扶贫避灾移民搬迁”战役。在涉及279.2万山区群众的移民搬迁中，陕西并不是简单地“一搬了之”，而是系统实施了精准搬迁、精确施策、精细管理，全面提升易地扶贫搬迁质量和脱贫成效，确保搬迁群众不仅离开曾经贫困落后的村庄，更走向富裕美好的新生活。简单说就是，既要“搬得出”，又要“稳得住”，更要“能致富”。

挪穷窝：精准搬迁摘穷帽

汉中、安康、商洛，地处秦巴连片贫困地区，群众深受地质灾害之苦，在陕南移民搬迁工程实施前的10年时间里，陕南地区共发生地质灾害2000余起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460多亿元。“受灾-重建-再受灾”，当时的陕南群众陷入这样的恶性循环，基本的生命财产安全都无法保障，根本无力摆脱因灾害所形成的“循环式返贫”泥沼。

就地改善、靠山吃山的路子不可行，那只有一个办法--移民搬迁，通过挪穷窝达到斩穷根。哪些人符合移民搬迁条件？据了解，移民搬迁对象分为三种：一种是经济状况较好的，一种是无劳动能力、无家庭积累、无安全住房的“三无户”和特困户，一种是介乎两者之间的。其中，第三种人数较多且经济条件较差，这就在客观上加大了工作推进的难度，对针对性服务的要求也更高。

陕西省在精准识别搬迁对象的基础上，与搬迁户一次性签定搬迁、旧宅基地腾退、就业脱贫“三项协议”，在协议签定入户调查过程中，再次甄別易地扶贫搬迁对象，借助每年国务院扶贫办对象调整窗口期，实施搬迁对象动态调整，对不符合条件、不愿意搬迁的对象及时清退，对符合条件并且通过思想动员愿意搬迁的对象及时纳入，确保搬迁对象精准识别“零差错”。

其后，陕西省实现人、地、房、业精准对接，按照先人后房、先业后搬、人岗相适的要求，做到安置住房、基础服务、脱贫致富规划一体编制，安置住房、基础设施和产业配套建设协调推进，就业、就医、就学措施配套跟进，充分发动政府、市场和群众的力量，确保易地扶贫搬迁户顺利入住、精准脱贫。

稳得住：精确施策谋安居

相比于“搬得出”，“稳得住、能致富”成为更能考核搬迁成效的“硬指标”。鼓励群众挪出穷窝，生活安定之后，更应该考虑如何带领群众就业致富，彻底改变群众“一方水土养不活一方人”的生活。陕西移民搬迁从一开始就遵循“以产定搬、以搬促城、产城融合”的工作思路，将搬迁与产业脱贫、就业脱贫相结合。有产业，进城农民才能安居乐业，真正扎下根来。

放大移民搬迁积攒出的人力资源优势，陕南开始不断吸引产业聚集，吸引东部企业西迁落户，大力培育和发展“社区工厂”。“社区工厂”大多为劳动密集型企业开办，其产品采取以件计酬，对工作时间、场所限制不严，上班时间灵活，还能照顾小孩，非常适合妇女就业。在平利县，11个镇现有83家“社区工厂”，现代农业园区发展经营主体181家、10家电商公司和796家网店，全县形成毛绒玩具、服装手套、电子元件、手工艺品4个社区工厂产业集群，为搬迁群众提供就业岗位6000余个。到2020年，安康市将建成社区工厂300家以上、带动就业5万人，每个移民搬迁社区或农村人口集中区都有1家以上的社区工厂。“社区工厂”的开办，提高了群众收入，稳住了群众的心，还解决了留守儿童和留守老人的问题。

丹凤县在安置小区规划时，坚持“搬迁与脱贫衔接、生活与生产同步、安居与乐业统筹”的原则。恒大产业园、华茂产业园、中小企业孵化园等8个产业类项目解决了1600余名搬迁群众的就业，在集中安置点区域自主创业从事三产服务130余人，就近务工1200余人，从事环卫保洁、绿化管护等公益性岗位80余人。

在韩城市芝川镇毓秀移民安置社区，群众的目光投向了产业致富。高建工是出了名的能人，听说镇上移民安置社区即将建成的副食品加工园区正在招商，他毫不犹豫地在这里办起了荞面加工厂。他介绍：“政府前三年免房租，咱光出个水电费，其他都是政府扶持的，我的厂距离社区仅几百米，村上的人都能到这里打工，我也算为村里作了点贡献。”

从山区搬迁到城镇，从普通农民向产业工人转变，无论是在农业园区、社区工厂还是在入驻企业里工作，这些群众的月收入都能达到2000元以上。陕西省国土资源厅杨厅长说：“今后三年，要加快落实产业就业举措，把‘能脱贫的问题彻底解决。持续聚焦增强搬迁群众后续发展能力，把移民搬迁与产业发展结合起来，千方百计拓宽就业渠道，确保搬迁群众稳定增收、如期脱贫。”

能致富：振兴乡村新生活

数据显示，仅“十二五”期间，陕南50%以上的集中安置点都进入了城镇规划区，已统计有75.2万搬迁群众进城入镇，陕南三市的城镇化率由此提高8个百分点。

从村民到市民，看似只是一个字的差别，却给当地群众的生活带来了翻天覆地的变化。陕西省国土资源厅副厅长、省移民办邹主任说：“通过移民搬迁，把偏远地区的群众搬迁到了水、电、路、通信等基础设施完善，教育、文化、医疗等服务便捷的新型社区，使搬迁群众享受到了和城市居民一样的待遇，陕南由此走出了一条移民搬迁倒逼城镇化、加快山区实现新型城镇化的可行道路。”

移民搬迁不但使群众搬出穷窝、走上致富路，更重要的是，改善了移民群众的精神面貌。国家统计局陕西调查总队2017年的调研显示，搬迁不仅提升了生活质量，也改善了就业情况，提高了家庭收入。其中，对安康市、商洛市所属的两个移民搬迁社区60户搬迁户进行实地走访和问卷调查的结果显示，60户均认为生活中面临的上学远、就医难等问题通过搬迁得到了解决。搬迁后的小区建在集镇附近，配套有幼儿园，解决了孩子上学问题；集中安置点附近均设有医务室，原先无法及时看病就医的情况得到了极大改善。另外，85%的搬迁户认为搬迁后家庭收入有了显著提高。

2017年，陕西省出台《关于进一步加强移民搬迁社区自治建设的指导意见》。其中规定，对在城镇规划区内建立的移民安置点，总人口在1000户到5000户的，设立一个居民委员会；总人口在1000户以下的，成立新的居民小组，由就近城市社区进行管理。同时，将搬迁群众相关信息全部录入系统，实行“以房管人”，做到情况清、底子明。拓展信息系统功能，积极搭建“社民互动、民情直通”的沟通平台，收集居（村）民对社区管理意见和建议，及时解决群众问题和困难。

为了加强安置社区管理，让群众住得更安心。陕西省把基础设施建设和公共服务配套作为搬迁群众生活的重要保障，与集中安置点同步规划、一体建设。按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”的要求，依据集中安置点规模确定配套建设标准、内容和时限。在大型集中安置社区建立社区公共服务“一站式”保障机制，确保易地扶贫搬迁群众社会保障不断档、不脱节、不漏人，享有基本社会保障权利和基本公共服务。

今年8月，陕西省召开全省易地扶贫搬迁三年行动部署暨半年工作调度会，对今后三年工作提出了总体要求。今后三年，陕西省还需搬迁难度更大的33.5万贫困群众，继续推进安置区基础配套设施、公共服务设施建设步伐，确保44.6万群众尽快入住新居，同步结合其他“几个一批”政策实现70.8万贫困搬迁群众稳定脱贫。在做好“搬得出”“能脱贫”的同时，陕西加快开展指标增减挂钩，把“不举债”的问题彻底解决。实行新增用地计划与增减挂钩计划挂钩机制，打通增减挂钩、土地整治与耕地占补平衡通道，允许不同资金渠道的新增耕地用于占补平衡，探索建立省、市、县三级增减挂钩指标流转管理机制，确保增减挂钩收益中有合理比例的资金用于易地扶贫搬迁还款。

（作者系《当代陕西》杂志社记者）