以土地综合整治助推农民集中居住

禹会成　侍海兵

土地是实现乡村振兴至关重要的发展要素，也是改善苏北农民住房条件的关键要素。省委、省政府在《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》中，把深化土地综合整治作为一项重点工作。其中明确要求，按照山水林田湖草系统治理的要求，全面实施具有江苏特色的土地综合整治工程。充分发挥土地综合整治在促进现代农业发展、城乡融合、脱贫攻坚等方面的作用，放大土地综合整治效能。近年来，灌云立足县域实际，充分发挥土地这一生产要素在乡村振兴战略实施中的关键作用，加快生态型土地综合整治，有力推动了农民住房条件改善。

精准实施土地整治项目，以农业生产方式的转变推动农民集中居住。“十三五”以来，灌云县坚持土地整治项目向经济薄弱村和贫困片区倾斜。在全面调查摸底的基础上，科学编制《灌云县土地整治规划》，将“十三五”初确定的全县92个经济薄弱村和沂河淌片区纳入土地整治重点区域，省以上投资土地整治项目、县级新增建设用地有偿使用费项目、一般土地整治项目重点向贫困区域倾斜，着力实现耕地增加、效益提升，促进农村产业发展，加快脱贫致富步伐。紧紧围绕高标准农田建设、增减挂钩和工矿废弃地复垦，共组织开展了217个项目的实施，整治田水路林，改善生产条件，实施易地扶贫搬迁，有效改善了项目区农村生产、生活条件。其中，总投资3.5亿元的高标准农田整治项目，实施范围涉及5个乡镇，覆盖19个贫困村，规划建设总面积10多万亩，实现新增耕地近千亩，新增粮食产量约465万公斤，项目区内农民人均年收入约增加540元。“十三五”以来，灌云县共实施增减挂钩项目71个，让896户群众从原先零散居住和条件落后的环境搬迁住进新楼房。2017年，灌云县在经济薄弱村南于村开展土地整治项目助推精准扶贫试点工作，财政统筹使用土地增减挂钩节余指标收益，专项拨付2000余万元用于新建安置小区，已完成建筑面积26043.84平方米，安置村民115户，配套建设了包括958平方米的办学点、120平方米的农村公厕和440.5平方米的村民服务中心在内的基础设施，建成的安置小区实现了集中供水、供电、供气，极大地方便了群众，农村面貌焕然一新。

充分发挥土地整治多功能优势，以产业的融合集聚推动农民集中居住。灌云县坚持土地综合整治与产业提档升级相融合，大力促进农村一二三产业融合发展，结合项目区的农业发展规划合理布局土地整治项目，与产业基地建设相结合，充分挖掘区域特色资源潜力，引导名特优农产品生产向适宜区域集中，做大做强一批具有较强竞争力的特色农产品产业区。结合美丽乡村建设，灌云县在伊甸园景区附近贫困村安排建设规模320亩的城乡建设用地增减挂钩项目，腾出的建设用地空间和节余指标收益反哺当地乡村旅游发展，增强了产业发展的动能，改善了当地的生态环境，为400多户贫困家庭提供了就业岗位；龙苴镇石门村依托土地整治项目，大力发展设施栽培，建设高效农业示范园，年可生产各类反季节蔬菜8000余吨，产值2亿多元，村人均收入超过13000元。全县调剂2200余亩城乡建设用地增减挂钩节余指标用于新建乡镇工业集中区12个，引入工业项目48个，公益事业及公共基础设施项目65个，提供就业岗位6000余个，让老百姓在家门口就能实现就业。

持续释放土地整治政策红利，以资金的统筹使用推动农民集中居住。灌云县通过土地整治项目全域覆盖、增减挂钩指标异地交易等方式，实现政策效应叠加、资金统筹使用，持续推动集中居住区建设。仅2017年，灌云县就在省域范围内组织交易挂钩节余指标1201.2亩，交易价款为5.98亿元，为农村基础设施建设和发展扶贫产业提供了有力的资金支持，为推进农村集中居住注入了新鲜血液。2018年初，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，规范了城乡建设用地增减挂钩节余指标交易收益的原则、调剂和收支等方面的管理，肯定了此项工作对全面脱贫攻坚、决胜全面小康和实现共同富裕方面的重要意义。自然资源部也于2018年7月专文明确了平衡、调剂和统筹多措并举的补充耕地方式，这是助推脱贫攻坚和乡村振兴的有效途径。江苏省国土资源厅自2017年起，每年集中组织开展省内经济薄弱地区增减挂钩节余指标交易专场。2018年，灌云县已经组织申请了首期500余亩增减挂钩节余指标交易，将为全县有序开展整村推进农民集中居住提供重要的资金保障。

实践表明，坚持以人民为中心的发展理念，抓住土地资源这一核心资源，用好创新发展这一重要工作方法，经济薄弱的农村地区脱贫攻坚就会取得显著成效，乡村振兴就会取得重要进展。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，更加自觉地用好用足党中央、国务院和省委、省政府的有关政策，紧紧抓住“集中居住、生态宜居”这个“牛鼻子”，加快实现由工程技术方式的土地整治向兼顾“功能齐全、环境优美、生态和谐、持续改善”的生态型土地综合整治方向的转变。

一要注重统筹多方面利益诉求。根据搬迁农民的年龄结构、经济收入、劳动就业能力以及特殊人群情况制定精准帮扶和住房搬迁计划，最大限度惠及农民，让农民搬得起，更要稳得住；让乡村基层干部在扶贫攻坚和乡村振兴中找到发力点，在有为者有位和有为者有益的良好氛围中找到支撑点，让农村富起来、美起来。

二要建立多规合一的规划体系。推进农民集中居住，改善住房条件，必须坚持系统谋划，顶层设计，统筹空间、資源、环境与搬迁人员的关系，完善各类配套制度，做到土地、交通、村镇、住建、产业等“多规合一”，优化农村整体和新建安置区的生产、生活、生态空间布局，高标准开展农民集中安置区的规划设计。

三要拓宽多元化投入的资金来源。坚持政府主导，财政统筹，引导和聚合耕地开垦、高标准农田建设、乡村道路、美丽乡村和特色田园乡村建设、节余指标交易收益等涉农资金，提高资金使用效率。鼓励PPP、农业合作社和从事粮食生产、农业观光旅游企业等社会资本的投入，形成多元共投的资金来源渠道。

四要健全多维度协同的创新机制。按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹土地整治项目在城乡之间、发达和贫困地区之间的分布，进一步探索建立集中居住项目管理机制、集中居住区的社区化治理体系，以及专项用于贫困地区的增减挂钩节余指标交易机制，建立完善资金筹集机制、社会资金参与机制，规范扶贫项目资金监管机制和督查督导机制。

（作者单位：灌云县国土资源局）