以生态型政府引领“绿色发展、生态富民”实践路径

文/古璇 古龙高

政府是社会公共利益、整体利益和长远利益的主要守护者。在苏北发展转型的关键时刻，着力解决生态、环境问题是政府需要解决的根本问题之一，打造生态型政府，是实践“绿色发展、生态富民”的关键举措。

一、打造生态型政府的现实逻辑

1.打造生态型政府是适应苏北发展新定位的需要。

苏北面临多重战略叠加的重大发展机遇。叠加苏北地区的多重战略包括国家、省两个层面，国家战略层面有：国务院《长江三角洲地区区域规划》《江苏沿海地区发展规划》《全国主体功能区规划》《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》等。江苏省级层面有：《关于加快振兴徐州老工业基地的意见》《关于实现宿迁发展更大突破的若干意见》《关于加快淮安苏北重要中心城市建设的意见》《关于促进苏北地区又好又快跨越发展的若干政策意见》等。

多重机遇叠加苏北，苏北面临新的发展定位。苏北地区成为连接亚欧两大国际市场的“新亚欧大陆桥便捷的出海通道”，具有国际战略意义；苏北地区是“陇海线经济发展与沿海经济发展相沟通的纽带”，具有国家战略意义；苏北地区 “连接沿海地带包括环渤海湾、长江三角洲以及浙江、福建的一个中间环节”，具有地区战略意义。多重机遇叠加在苏北，也使苏北地区的区域地位发生了质的变化：从我国东部沿海的经济欠发达地区成为在我国区域协调发展战略格局中具有特殊地位的区域——“战略性区域”。打造生态型政府是适应苏北发展新定位的需要，意义重大而深远。

2.打造生态型政府是适应苏北发展阶段的需要。

“战略性区域”标志着苏北发展进入新的阶段，站在新的历史起点，“应该有新的更大作为。”

苏北、苏南发展虽然绝对差距依然较高，但区域经济实力相对差距持续缩小，苏北、苏南人均GDP差距系数持续下降，苏北地区资本平均增速加快，增速高于苏南。“在全省发展布局的重构中，苏北应该有新的更大作为，通过布局调整和功能重构，改变作为产业梯度转移的被动接受者、发展上的跟随者的现状，跳出原有的区域局限和路径依赖，放开手脚、集中力量，来做自己应该干、能够干、干得好的事。”

“在绿色发展的大潮流下，苏北完全可以利用自身优势走出一条具有特色的发展新路子。”苏北到了发展转型的关键时刻，各级政府必须对自身发展路子进行重新审视，找到一条发挥自身优势、扬己之长的新路子，“绿色发展、生态富民”就是这条新路。这条新路要求各级政府要加快转变经济增长方式和社会发展模式，走可持续发展道路。可持续发展的前提是资源的持续利用和良好的生态环境，基础是改变传统的发展模式，关键则是转变人们的思想观念和行为规范。因此，批判经济主义，突出制度创新，实现政绩考核体系转型革新，建设生态型政府，是提高全社会的“绿色发展”意识，引导绿色发展行为，促进绿色GDP增长，实现绿色发展的迫切需要。

3.打造生态型政府是适应苏北承担新使命的需要。

走生态优先、绿色发展的新路子，就是要把生态作为苏北发展的根本依托和最大优势，摆在首要的位置，着力发展绿色生产力，打通绿水青山转化为金山银山的通道。

如何打造，关键要抓住五个方面：一要以生态为底色。要准确认识和把握抓生态和抓发展是内在统一的，目的是实现更好的可持续发展。以生态为底色，以发展为根本，以产业选择为关键，突出发展最能体现资源禀赋优势的产业和绿色高端产业。二要打造标识性的特色优势。要准确认识和把握坚持“生态+特色”，立足苏北各地基础和条件，深入研究和梳理谋划，看自己最适合干什么，能够打造成什么样的标识，努力成为全省在某一方面最具特色的地方。三要使绿色产业成为富民产业。不仅要在理论上准确认识和把握生态优先、绿色发展，在实践中一定要使绿色产业成为富民产业，成为百姓拓展致富的渠道。要大力推动旅游富民、特色农业富民等，并在创业带动上下更大功夫，研究建立绿色创业的政策体系，加强与苏北走出去的人才对接，让更多的人回到家乡创业致富。四要有耐心和定力。要准确认识和把握“绿色发展、生态富民”必须要有历史的耐心、发展的定力，不为一时的GDP增长快慢而纠结，才能走出一条发展新路。要更加注重对生态建设和绿色发展的贡献，研究制定相应的干部考核评价体系，让各地和各级干部坚定不移地沿着发展新路走下去。五要抓好一批试点示范。要根据发展路子的调整，对政策资源、人员力量等进行整合，强化农业、旅游、环保等方面职能。省级层面要调整优化考核办法，对苏北实行差异化考核，重点突出生态环境、特色发展、富民增收，把苏北各地的注意力和重心加快引导到新的发展路子上。要加强政策支持和舆论引导，推动政策细化落地，多宣传苏北各地绿色发展、特色发展、富民增收的成效和亮点，多宣传苏北在发展新路上涌现出来的先进典型和成功案例。江苏全省要上下协同形成合力，省级机关各有关部门要转变工作思路，创新工作方法，在政策、规划、审批、资金等各方面根据苏北发展实际进行调整优化，形成支持苏北走出发展新路的合力。”

二、打造生态型政府的困境解析

生态型政府是基于政府所负解决生态问题重大责任的需要，是基于政府对生态问题监管滞后现状的对策，建立生态型政府也是探索“生态优先、绿色发展”新路径的需要。中央政治局委员李强同志在深刻分析当前苏北所处的发展阶段、面临的发展环境、应有的发展定位的基础上指出“苏北不能再做传统老路的跟随者，而要做发展新路的探索者。”这对于苏北的创新发展、打造生态型政府具有极强的针对性和发展的指导性。

从目前的现状看，打造生态型政府要突破多重困境。

1.突破理念困境。

“生态优先、绿色发展”首先要求政府发展理念转型，从经济增长型政府向生态型政府转变。“生态优先、绿色发展”是苏北发展的一个新阶段，发展理念与传统观念的不同，主张发展是绿色GDP的增长，从“宁可毒死、不可饿死”唯发展论中走出来，从梯度转移的传统老路中走出来，充分认识自身的的资源环境禀赋，统筹兼顾城市与农村、陆地与海洋、经济社会与生态环境之间的关系，以生态良好作为发展的第一底线，以实现经济、社会和环境的可持续发展为目标，以开展空间管制、环境保护、污染防治和绿色发展为重点，通过布局调整和功能重构实现战略转型，把经济活动过程和结果的“绿色化”、“生态化”作为发展的主要内容和途径，走一条发挥自身优势、扬己之长的新路子，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一，不断提高苏北地区的可持续发展能力。

2.突破价值困境。

政府价值取向，即政府在自己所追求的众多价值目标之中进行权衡与抉择，它是政府活动的出发点与归宿。“生态优先、绿色发展”要求政府要形成绿色价值取向，价值目标既要追求经济效益，又要追求社会效益，还要追求生态效益或环境效益，处理好“绿水青山”与“金山银山”关系。那种“宁可毒死、绝不饿死”的傻事千万不能再做。发展的目标是“既要金山银山，又要绿水青山”，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，把生态优美和经济增长“双赢”作为加快苏北发展的重要价值标准。

3.突破制度困境。

“绿色发展、生态富民”是一场深刻的变革，政府要用改革创新的思路和办法来推进。践行“绿色发展、生态富民”的过程，必然对相应的制度条件提出新的要求。因而，实现“绿色发展、生态富民”一个必不可少的前提是，围绕“绿色”市场的培育发展推进制度创新，形成支撑“绿色发展、生态富民”的机制条件。一要建立绿色核算体系。在党的十八大报告中已经提出要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。要从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护、服务费用，以绿色GDP替代传统GDP，促进资源的重复、合理利用，实现产业组合的最优化和经济效益的最大化；鼓励消费者进行绿色消费，促进工业的绿色生产。二要建立绿色考评体系。“要以务实举措系统推进生态环境保护，从源头上发力健全完善对各地的生态考评体系”。最近，江苏出台了《江苏高质量发展监测评价指标体系与实施办法》和《设区市高质量发展年度考核指标与实施办法》，两个《实施办法》中生态类指标的权重分配，充分反映了江苏省在推动生态环境高质量发展上的行动导向。前一个《实施办法》构建了经济发展、改革开放、城乡建设、文化建设、生态环境、人民生活“六个高质量发展”监测评价指标体系。在40项监测指标中，设置资源集约利用、空气质量、水环境质量、受污染耕地安全利用率、自然环境保护等7项生态环境保护类指标，占据相当分量的评价权重。后一个《实施办法》用于考核衡量各设区市年度推动高质量发展进展情况，在18个共性指标中，生态环境类指标占比很高，共有6个，包括空气质量优良天数比率、城镇污水集中处理率、单位GDP能耗等。6个个性指标中，有1个生态环境类指标，指标设定因地制宜，实施差别化评价考核。如南京市突出入江支流水质改善指标，无锡市突出太湖治理指标，徐州市突出采煤塌陷地治理指标。这两个《实施办法》体现了江苏省委把“不以GDP论英雄”的要求落到实处，突出发展的“含绿量”，树立政绩考核新导向。在苏北“绿色发展、生态富民”发展中，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重；在差别化考核中，对限制、禁止开发区域和生态脆弱地区，取消地区生产总值考核；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。三要完善责任追究。建立领导干部任期生态文明建设责任制。对违背科学发展要求，造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。

三、打造生态型政府的实践路径

1.强化三个约束。

首先，政府要用“绿色发展、生态富民”原则约束自身行为。这要求政府必须不断加强生态修养和不断提高“绿色发展、生态富民”意识，把“绿色发展、生态富民”作为检验政府行为的一个重要道德准则。

其次，政府要用“绿色发展、生态富民”原则约束生产经济活动主体生产经营行为。政府与其他生态经济活动主体之间是一种相辅相成的关系，政府“生态、绿色”修养的好坏与它在提高其他生产经济活动主体的“生态、绿色”修养方面付出的努力是相互联系、相互影响和相互促进的。苏北灌河口“先污染、后治理”的化工产业发展模式的形成，一定程度上就是政府放纵的结果，这个结果使我们付出了极大的发展周期和资源环境代价。

再次，政府要将“绿色发展、生态富民”原则渗透到政府与社会、民众等其他活动主体之间的关系中，高举生态文明旗帜，运用“绿色发展、生态富民”理念协调包括它自己在内的各种经济、社会活动主体之间复杂的利益关系，成为在价值目标上追求可持续发展、在政策上主要实施生态治理政策的政府。“绿色发展、生态富民”的理念只有转化为苏北地区广大民众的生态意识和绿色发展实践，才能体现其应有的价值和意义。

2.转型思维方式。

“绿色发展、生态富民”要求政府要形成绿色思维方式。一要形成“绿色”问题思维，坚持问题导向，抓住影响苏北绿色发展的关键问题深入分析思考，着力解决生态保护和环境治理中的一系列突出问题；二要形成“绿色”创新思维，用新方法处理苏北绿色发展中的新问题，克服先污染后治理、注重末端治理的旧思维、老路子；三要形成“绿色”底线思维，推动经济社会发展既考虑满足当代人的需要，又顾及子孙后代的需要，不突破环境承载能力底线；找准生态底线与百姓增收底线之间的最佳平衡点，资源环境禀赋与产业选择的最佳结合点，充分挖掘生态优势、区域特色，做长、做精相关产业链，实现差异化发展，使好山好水好空气真正成为财富。当“绿水青山”与“金山银山”发生矛盾时，要看到“绿水青山”是比“金山银山”更基础、更宝贵的财富，把保护生态环境作为优先，选择“宁要绿水青山，不要金山银山”。

3.转变路径依赖。

一要建设生态化的工业。以资源消耗性技术为基础的传统工业的发展，是建立在对自然环境的漠视和对自然资源的超前挖掘的基础上，因此，它把潜在的人与自然的对立推向了极点。工业生态化具有两个方面的内涵：首先，工业生态化作为一种结果和目标，指的是生态型的工业化，即工业化体系建设不仅有快速发展的经济和高效的持续发展的工业体系，同时还应具备良好的生态环境和高素质的人群。其次，工业生态化还是一种过程，工业化本体推进的进程同时也是生态绿色理念的贯彻、生态绿色工程技术的广泛应用和推广以及生态环境的保护和建设的过程。实现工业生态化是可持续发展战略在苏北、在连云港现阶段的具体体现，是我们工业可持续发展的必由之路和根本保障。促进工业生态化，必须实现由粗放型的经济增长向集约型的经济增长的转变。首先，通过开发利用高新技术或者将高新技术与传统技术相结合，发展无污染、少污染、低消耗的技术。用高新技术改造传统工业，实现传统工业向高新技术产业的提升，促进人与自然的协调发展。其次，以生态化理念培养经济政治和法律环境，避免由外部非经济行为和不可持续的社会行为带来环境破坏和资源浪费。再次，加强生态规划与协调，在工业发展的规划和建设过程中始终贯彻生态化理念，合理安排工业空间布局。

二要建设生态化的农业。生态农业将农业生态系统同农业经济系统综合统一起来，以取得最大的生态经济整体效益。它以资源的永续利用和生态环境保护为重要前提，根据生物与环境相协调适应、物种优化组合、能量物质高效率适转、输入输出平衡等原理，运用系统工程方法，依靠现代科学技术和社会经济信息的输入组织生产。它也是农、林、牧、副、渔各业综合起来的大农业，又是农业生产、加工、销售综合起来，适应市场经济发展的现代农业。它通过食物链网络化、农业废弃物资源化，充分发挥资源潜力和物种多样性优势，建立良性物质循环体系，促进农业持续稳定地发展，实现经济、社会、生态效益的统一，是以生态经济系统原理为指导建立起来的资源、环境、效率、效益兼顾的综合性农业生产体系，是一种知识密集型的现代农业体系，是农业发展的新型模式。

发展生态农业是苏北各市现阶段的必然选择。现代农业发展中不可再生的能源的大量投入、水资源的过度消耗、化肥农药及化工产品的大量使用，使环境污染加剧、农业生产成本增加。只有发展生态农业，才能合理利用现有的生态资源，在发展农业的过程中，围绕营造天、碧水、绿色、清静的生态环境，始终坚持不懈地把水、山、林、草、等生态环境资源摆在突出位置，由此夯实生态农业的发展基础。从这一理论出发，找到不同区域、不同类型农业结构调整的路子。

三要建设生态服务业。发展生态服务业应该成为生态经济发展的重要组成部分，凡是生态环境人文资源保护得好的地方，都成了生态旅游的受益地，全世界如此。过去，未开发的地方，被视为荒凉之地，无人问津。而现在，回归自然，到大自然去学习、体验，生态旅游已经成了人们健康身心和丰富物质精神生活的追求。以连云港为例，连云港市人文、自然资源丰富，以港口、旅游等为核心的现代服务业应该成为连云港市经济发展的重要支撑，如果建成一流的生态环境，将生态与旅游结合起来，不断提高旅游产业的市场化、规模化、高端化和国际化水平，实现旅游业从门票经济向产业经济转变，从观光旅游向休闲度假旅游转变，从旅游资源大市向旅游经济强市转变，一定可以将连云港市建设成为山海相拥的国际知名海滨旅游城市和国内著名的旅游目的地。

（本文为古璇主持的江苏省教育厅课题《苏北地区绿色发展、生态富民的思路与对策》阶段成果，为系列研究之三。）